Постановление БП-ВС о юрисдикции споров по отмене распоряжения местной администрации о передаче земельных участков и утверждении проекта землеустройства

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 червня 2018 року

м. Київ

Справа N 826/631/15
Провадження N 11-488апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Дачного кооперативу інвалідів і ветеранів Великої Вітчизняної війни на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року (колегія суддів Безименна Н.В., Аліменко В.О., Бєлова Л.В.) у справі N 826/631/15 за позовом Дачного кооперативу інвалідів і ветеранів Великої Вітчизняної війни (далі - Дачний кооператив) до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (далі - Вишгородська РДА), третя особа - Управління Держгеокадастру у Вишгородському районі Київської області, про визнання протиправними та скасування розпоряджень,

УСТАНОВИЛА:

У січні 2015 року Дачний кооператив звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Вишгородської РДА, третя особа - Управління Держгеокадастру, у якому просив визнати протиправними та скасувати розпорядження Вишгородської районної державної адміністрації Київської області:

- від 20 січня 2010 року N 42 "Про передачу земельних ділянок у власність 26 громадянам України для ведення індивідуального дачного будівництва на території Лебедівської сільської ради Вишгородського району Київської області";

- від 03 березня 2011 року N 246 "Про затвердження проекту із землеустрою та передачу земельних ділянок у власність громадянам України для ведення індивідуального дачного будівництва на території Лебедівської сільської ради Вишгородського району Київської області".

Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, позивач зазначив, що земельні ділянки, які передані у власність оскаржуваними розпорядженнями, частково накладаються на земельні ділянки членів Дачного кооперативу. Крім того, по території переданих земельних ділянок проходить кабель 10000 вольт і водовід вод артезіанської свердловини, а також згідно проектної документації на відведення земельних ділянок на підставі спірних розпоряджень не передбачена дорога вздовж ділянок Дачного кооперативу, чим порушено ДБН Б.2.4-1-94 п. 12.7. Крім того, земельні ділянки, передані у власність оскаржуваними розпорядженнями, були предметом неодноразових звернень позивача до Вишгородської РДА з метою отримання таких ділянок для розширення Дачного кооперативу, а тому прийняття спірних розпоряджень призвело до порушення прав членів кооперативу на отримання їх у встановлений законом спосіб у користування чи власність. Також позивач вважає, що земельні ділянки, які передані у власність оскаржуваними розпорядженнями фізичним особам, створюють перешкоди для вільного використання земельних ділянок вже належних позивачу.

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 09 квітня 2015 року цю справу передав на розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Київський окружний адміністративний суд постановою від 13 жовтня 2016 року позов задовольнив. Визнав протиправними та скасував розпорядження Вишгородської РДА від 20 січня 2010 року N 42 та від 03 березня 2011 року N 246.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 18 квітня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції і закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали, оскільки справа підлягає розгляду за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.

Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, керувався тим, що після оформлення права власності на земельні ділянки фізичними особами, у сторін виник спір про право цивільне, а тому й захищати свої права та інтереси позивач повинен у спосіб, визначений Цивільним процесуальним кодексом України.

У липні 2017 року Дачний кооператив звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року і залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник вказав, що суд першої інстанції правомірно розглянув справу в порядку адміністративного судочинства і прийняв законне та вмотивоване рішення.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 09 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження за зазначеною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон N 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 квітня 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Як установлено судами попередніх інстанцій й вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Вишгородської РДА від 09 лютого 2006 року N 57 "Про затвердження матеріалів інвентаризації та передачу у власність земельних ділянок членам Дачного кооперативу інвалідів та ветеранів Великої Вітчизняної війни" затверджено матеріали інвентаризації земельної ділянки Дачного кооперативу площею 8,6258 га, з них: під дачними ділянками 7,6297 га, землі загального користування 0,9961 га, а також матеріали технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на землю членами Дачного кооперативу; доручено Вишгородському районному відділу N 11 Київської регіональної філії Центру державного земельного кадастру виготовити акти на право власності на землю членам Дачного кооперативу.

Розпорядженням Вишгородської РДА від 19 травня 2006 року N 285 "Про передачу у власність земельних ділянок членам Дачного кооперативу інвалідів та ветеранів Великої Вітчизняної війни" затверджено матеріали технічної документації із землеустрою щодо виготовлення державних актів на право власності на земельні ділянки і передано безкоштовно у власність ці ділянки членам Дачного кооперативу для ведення дачного будівництва; доручено Вишгородському відділу N 11 Київської регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України" виготовити членам Дачного кооперативу державні акти на право приватної власності на земельні ділянки, що знаходяться на території Лебедівської сільської ради за межами населеного пункту.

Право власності на земельні ділянки, що передані членам Дачного кооперативу, підтверджуються державними актами про право власності на ділянки.

Відповідно до розпорядження Вишгородської РДА від 20 січня 2010 року N 42 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам у власність для ведення індивідуального дачного будівництва на території Лебедівської сільської ради Вишгородського району Київської області та передано у власність земельні ділянки загальною площею 2,6000 га для індивідуального дачного будівництва на вказаній території 26 громадянам України згідно з додатком до розпорядження.

Оскаржуваним розпорядженням Вишгородської РДА від 03 березня 2011 року N 246 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення індивідуального дачного будівництва на території Лебедівської сільської ради Вишгородського району Київської області та передано безоплатно у власність земельні ділянки загальною площею 1,3000 га 13 громадянам України згідно додатку до розпорядження.

З додатків до оскаржуваних розпоряджень вбачається, що кожному з 39 громадян цими розпорядженнями передано у власність земельні ділянки площею по 0,1000 га.

На підставі розпоряджень Вишгородської РДА від 20 січня 2010 року N 42 та від 03 березня 2011 року N 246 особам, зазначеним в додатках до них, видано державні акти на право власності на земельні ділянки з цільовим призначенням "для індивідуального дачного будівництва".

Вважаючи розпорядження Вишгородської РДА від 20 січня 2010 року N 42 та від 03 березня 2011 року N 246 протиправними та такими, що порушують права та інтереси Дачного кооперативу, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами).

Разом з тим відповідно до ч. 2 ст. 4. п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України в указаній редакції).

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та скасування розпоряджень органу місцевого самоврядування, якими фізичним особам (громадянам України) передано у власність земельні ділянки для індивідуального дачного будівництва і які межують із земельними ділянками Дачного кооперативу та підлягають, на думку позивача, виділенню у власність чи користування саме кооперативу. Крім того, за позицією позивача оскаржуваними розпорядженнями порушені його права на володіння вже існуючими земельними ділянками, оскільки земельні ділянки, що передані фізичним особам, частково накладаються на земельні ділянки членів Дачного кооперативу.

Таким чином, спір у справі, що розглядається, стосується права власності на земельні ділянки фізичних осіб, яке підтверджується державними актами на право власності, тобто цивільного права, а тому правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються нормами цивільного права.

При тому у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після своєї реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку не адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Аналіз зазначених обставин справи дає підстави Великій Палаті Верховного Суду вважати, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Згідно із ст. 391 ЦК Українивласник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном.

У відповідності до положень ст. 152 Земельного кодексу України власник або землекористувач земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, є обґрунтованим, оскільки цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного права позивача як власника земельної ділянки.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі N 184/2470/13.

Відповідно до.1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Дачного кооперативу інвалідів і ветеранів Великої Вітчизняної війни залишити без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Саприкіна Судді: Н.О. Антонюк С.В. Бакуліна В.В. Британчук Д.А. Гудима В.І. Данішевська О.С. Золотніков О.Р. Кібенко В.С. Князєв Л.М. Лобойко Н.П. Лященко О.Б. Прокопенко Л.І. Рогач О.М. Ситнік О.С. Ткачук В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська
 

[ANTIRAID]

Большая Палата пришла к выводу, что указанная категория спора не относится к юрисдикции административных судов, поскольку этот спор должен решаться в порядке гражданского судопроизводства по правилам которого возможен одновременное рассмотрение требований о признании незаконными решений, действий или бездействия органа местного самоуправления, а также защиты частного права истца как собственника земельного участка