Постановление БП-ВС о гражданской юрисдикции оспаривания бездеятельности горсовета и отмене решения горсовета

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

3 жовтня 2018 року

м. Київ

Справа N 200/17470/14-а

Провадження N 11-799апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

N 200/17470/14-а за позовом ОСОБА_3 до Дніпропетровської міської ради (далі - Міськрада) про скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2017 року (у складі колегії суддів Лукманової О.М., Божко Л.А., Кругового О.О.),

УСТАНОВИЛА:

У вересні 2014 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила визнати неправомірним списання в архів її клопотання від 1 квітня 2010 року N 13/4565 і доданих до нього матеріалів без розгляду на сесії Міськради; зобов'язати відповідача повернути за належністю із архіву для розгляду на сесії Міськради її клопотання від 1 квітня 2010 року N 13/4565 разом із доданими до нього матеріалами; визнати неправомірними і скасувати рішення Міськради від 27 серпня 2010 року N 97/60 та 30 жовтня 2013 року N 133/42.

Бабушкінський районний суд м. Дніпропетровська постановою від 20 вересня 2015 року позовні вимоги задовольнив частково: визнав неправомірним списання в архів клопотання ОСОБА_3 від 1 квітня 2010 року N 13/4565 і доданих до нього матеріалів; зобов'язав Міськраду повернути за належністю з архіву для розгляду на сесії Міськради клопотання ОСОБА_3 від 1 квітня 2010 року N 13/4565 разом з доданими до нього матеріалами. В іншій частині позовних вимог відмовив.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 2 березня 2017 року апеляційні скарги ОСОБА_3, Міськради задовольнив частково: постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 20 вересня 2016 року у справі скасував, а провадження закрив.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Крім того, позивачу роз'яснено право звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Під час розгляду справи суди встановили такі фактичні обставини.

1 квітня 2010 року ОСОБА_3 звернулася до Міськради з клопотанням N 13/4565 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Веселка в м. Дніпропетровську у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку.

Міськрада листом від 23 листопада 2010 року N 13/9-3609 повідомила ОСОБА_3 про зупинення опрацювання її клопотання у зв'язку з наявністю листа ВАТ "Дніпропетровський машинобудівний завод" від 26 жовтня 2010 року N 0002/81-71 до одержання погодження на вилучення земельної ділянки, яка знаходиться у постійному користуванні ВАТ "Дніпропетровський машинобудівний завод".

Бабушкінський районний суд м. Дніпропетровська постановою від 27 квітня 2012 року, яка набрала законної сили, визнав протиправною бездіяльність Міськради щодо розгляду клопотання ОСОБА_3 від 1 квітня 2010 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку в районі вул. Веселка в м. Дніпропетровську; визнав безпідставною вимогу Міськради про отримання нотаріальної згоди ВАТ "Дніпропетровський машинобудівний завод" та зобов'язав Міськраду розглянути клопотання ОСОБА_3 від 1 квітня 2010 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку в районі вул. Веселка в м. Дніпропетровську.

Однак 5 грудня 2012 року Міськрада прийняла рішення N 60/29, яким ОСОБА_3 було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на підставі невідповідності наданої документації вимогам законодавства.

Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 17 грудня 2013 року визнано неправомірним та скасовано рішення Міськради від 5 грудня 2012 року N 60/29 та зобов'язано Міськраду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки розміром 0,1 га в районі вул. Веселки у м. Дніпропетровську у власність ОСОБА_3, місце розташування якої позначене в доданих графічних матеріалах.

Проте, як установив суд першої інстанції, вказане вище рішення суду відповідач так і не виконав, а клопотання позивача від 1 квітня 2010 року N 13/4565 було передано до архіву без розгляду по суті.

Суди встановили, що рішенням Міськради від 27 серпня 2010 року N 97/60 було надано громадянам у м. Дніпропетровську (у тому числі ОСОБА_4, номер земельної ділянки НОМЕР_1) дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки) у межах земельної ділянки, раніше наданої у постійне користування ВАТ "Дніпропетровський машинобудівний завод" (Державний акт на право користування землею від 1990 НОМЕР_2, зареєстрований в Книзі записів державних актів на право користування землею за N 381).

У подальшому рішенням Міськради від 30 жовтня 2013 року N 133/42 було вилучено у ВАТ "Дніпропетровський машинобудівний завод" земельні ділянки у районі вул. Веселки загальною площею 2,1922 га; затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; передано земельні ділянки у власність громадянам у м. Дніпропетровську для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд у районі вул. Веселки за рахунок раніше наданих у постійне користування ВАТ "Дніпропетровський машинобудівний завод" (у тому числі ОСОБА_4 передано у власність земельну ділянку площею 0,09 га, номер земельної ділянки НОМЕР_1, кадастровий номер НОМЕР_3).

Відповідно до інформації Головного управління Держземагентства у Дніпропетровській області про права на земельні ділянки станом на 1 січня 2013 року вищевказана земельна ділянка надана ОСОБА_4 на підставі рішення Міськради від 30 жовтня 2013 року N 133/42.

Наведене стало підставою для звернення позивача до суду із цим позовом.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права апеляційним судом, порушує питання про його скасування та просить направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_3 зазначає, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення справи судами попередніх інстанцій, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК; у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Як убачається з матеріалів справи та установлених судами фактичних обставин справи, ОСОБА_3 оскаржує дії Міськради щодо списання в архів її клопотання від 1 квітня 2010 року і доданих до нього матеріалів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку та просить зобов'язати Міськраду повернути з архіву зазначене клопотання разом з доданими матеріалами для розгляду на сесії Міськради. Крім того, ОСОБА_3 оскаржує рішення Міськради, які були підставою для надання у власність фізичним особам земельних ділянок, на одну з яких претендує позивачка. Тобто позовні вимоги ОСОБА_3 пов'язані та стосуються правомірності розпорядження Міськрадою земельними ділянками, зокрема припинення права користування земельними ділянками та передачею земельних ділянок безоплатно у власність громадянам, які на підставі рішення Міськради від 30 жовтня 2013 року N 133/42 надані у власність фізичним особам, а отже, існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами ЦПК.

За таких обставин у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми процесуального права та закрив провадження у справі, оскільки ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися за правилами цивільного процесуального законодавства.

Згідно зі статтею 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті та законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2017 року - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2017 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко С.В. Бакуліна Л.І. Рогач В.І. Данішевська І.В. Саприкіна О.С. Золотніков О.М. Ситнік О.Р. Кібенко О.С. Ткачук В.С. Князєв В.Ю. Уркевич Л.М. Лобойко О.Г. Яновська
 

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что как усматривается из материалов дела и установленных судами фактических обстоятельств дела, истица оспаривает действия горсовета по списанию в архив ее ходатайства и прилагаемых к нему материалов о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка для строительства индивидуального жилого дома и просит обязать Горсовет вернуть из архива указанное ходатайство вместе с приложенными материалами для рассмотрения на сессии горсовета.

Кроме того, истица обжалует решение горсовета, которые были основанием для предоставления в собственность физическим лицам земельных участков, на один из которых претендует истица. То есть исковые требования истицы связанные и касающиеся правомерности распоряжения Горсоветом земельными участками, в частности прекращение права пользования земельными участками и передачей земельных участков бесплатно в собственность гражданам, на основании решения горсовета предоставлены в собственность физическим лицам, а следовательно, существует спор о праве, который исключает возможность рассмотрения этого дела по правилам административного судопроизводства. Спор должен решаться судами по правилам ГПК.

При таких обстоятельствах в случае принятия субъектом властных полномочий решения о передаче земельных участков в собственность или аренду (то есть ненормативного акта, который исчерпывает свое действие после его реализации) оспаривание правомерности приобретения физическим или юридическим лицом спорного земельного участка должно решаться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о праве гражданском.