Постановление БП-ВС о гражданской юрисдикции спора об отмене регистрации декларации о начале строительных работ ГАСКа

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 серпня 2018 року

м. Київ

Справа N 815/1568/16

Провадження N 11-421апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І.В.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Одеського окружного адміністративного суду (у складі головуючого судді Тарасишиної О.М.) від 24 травня 2016 рокута ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Танасогло Т.М., суддів Бойка А.В., Яковлєва О.В.) від 23 серпня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Департаменту Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, треті особи: Дачно-будівельний кооператив "Червона Зірка", ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_3, про визнання протиправними дії та скасування реєстрації декларації,

УСТАНОВИЛА:

У квітні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій Департаменту Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі - Департамент ДАБК в Одеській області) щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 23 березня 2016 року N ОД 082160831524 за замовленням ОСОБА_3

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт здійснена відповідачем з порушенням державних будівельних норм, оскільки у вересні 2015 року ОСОБА_3 самочинно, без дозвільних документів та без згоди позивача розпочала будівництво й здійснила реконструкцію частини дачного одноповерхового будинку шляхом демонтажу спільної з позивачем капітальної стіни.

Одеський окружний адміністративний суд постановою від 24 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року, задовольнив позов повністю: визнав протиправними дії Департаменту ДАБК в Одеській області щодо реєстрації декларації про початок будівельних робіт від 23 березня 2016 року N ОД 082160831524 за замовленням ОСОБА_3 та скасував реєстрацію вказаної декларації.

Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відповідач здійснив реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 23 березня 2016 року N ОД 082160831524 з порушенням вимог чинного законодавства України та не врахував інформацію щодо здійснення ОСОБА_3 будівництва без дозвільних документів.

Не погодившись із цими рішеннями, ОСОБА_3 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просила скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що ОСОБА_4 фактично оспорив дозвіл, який є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано. На думку скаржниці, відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує його права на звернення до суду з адміністративним позовом. Також ОСОБА_3 зазначила, що суди повинні звернути увагу, що позивач посилався на порушення проведеними будівельними роботами права на житло та користування належним йому будинком. Отже, захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових відносин підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства відповідно до ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон N 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 лютого 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 квітня 2018 року прийняла до розгляду справу за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року і призначила її до розгляду в порядку письмового провадження.

Згідно із ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.

ОСОБА_4 разом з ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 є співвласниками дачного будинку, що знаходиться в дачно-будівельному кооперативі "Червона зірка" за адресою: АДРЕСА_1.

З матеріалів справи вбачається, що у вересні 2015 року ОСОБА_3 розпочала здійснення реконструкції частини дачного будинку, що знаходиться в її власності.

Вважаючи таку реконструкцію незаконною, позивач 01, 15 та 23 березня 2016 року звернувся із заявами до Департаменту ДАБК в Одеській області, у відповідь на які останній листом від 30 березня 2016 року повідомив, що 23 березня 2016 року здійснено реєстрацію декларації про початок будівельних робіт N ОД 082160831524 за замовленням ОСОБА_3

Указуючи на протиправність дій Департаменту ДАБК в Одеській області щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 23 березня 2016 року N ОД 082160831524, ОСОБА_4 звернувся до суду з цим позовом про захист порушених, на його думку, прав та інтересів як співвласника будинку, у якому ОСОБА_3 проводить будівельні роботи.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

ОСОБА_4, звертаючись до адміністративного суду з позовом про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 23 березня 2016 року N ОД 082160831524, обґрунтовує свої вимоги тим, що ОСОБА_3 здійснює реконструкцію частини будинку, який належить їй на праві власності, без дозвільних документів та без його згоди як власника іншої частини цього ж будинку.

Основним мотивом обґрунтування допущення відповідачем протиправних дій і, як наслідок, здійснення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт позивач зазначає ту обставину, що внаслідок цих робіт, зокрема часткового демонтажу спільної капітальної стіни, руйнується його частина будинку.

Таким чином, позивач, звертаючись до суду з позовом, вказував на порушення будівельними роботами, які здійснює ОСОБА_3, його права на майно, а саме заподіяння пошкоджень належної йому частини будинку.

При цьому ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ОСОБА_4 фактично оспорює дозвіл (дії), який є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останнього права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.

Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення ОСОБА_3 незаконної реконструкції належної їй частини будинку, яка заподіяла шкоду майну ОСОБА_4, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних (майнових) прав, у зв'язку із чим він звернувся до органів архітектурно-будівельного контролю, а в подальшому до суду.

Отже, вимоги щодо неправомірності реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 23 березня 2016 року N ОД 082160831524 є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення ОСОБА_3 будівельних робіт у своїй частині будинку.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки ця справа має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі N 802/233/16-а та від 27 червня 2018 року у справі N 814/104/17.

Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки, враховуючи характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет й підстави заявлених вимог, цей спір має вирішуватись за правилами ЦПК України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 та ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону

N 2147-VIII) ухвалені в цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження - закриттю у зв'язку з неналежністю розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 351, 354-356, 359 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_4 до Департаменту Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, треті особи: Дачно-будівельний кооператив "Червона Зірка", ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_3, про визнання протиправними дій та скасування реєстрації декларації - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Саприкіна

Судді:

Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко

С.В. Бакуліна Н.П. Лященко

В.В. Британчук О.Б. Прокопенко

Д.А. Гудима Л.І. Рогач

В.І. Данішевська О.С. Ткачук

О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич

О.Р. Кібенко О.Г. Яновська

Князєв В.С.

[ANTIRAID]

Большая Палата обратила внимание, что истец фактически оспаривает разрешение (действие), которое является правовым актом индивидуального действия. Такой правовой акт порождает права и обязанности только для тех субъектов (или определенного этим актом определенного круга субъектов), которым оно адресовано. Таким образом, отсутствие у любого (кроме владельца недвижимого имущества), в том числе и истца, прав или обязанностей в связи с оспариваемым решением (действием) не порождает для последнего права на обращение с этим иском в порядке административного судопроизводства.

Спорные правоотношения между участниками дела возникли в результате проведения третьим лицом незаконной реконструкции принадлежащей ей части дома, причинившего вред имуществу истца, а потому у истца возникла необходимость защиты его гражданских (имущественных) прав, в связи с чем он обратился в органы архитектурно-строительного контроля , а в дальнейшем в суд.