Постановление БП-ВС о гражданской юрисдикции спора по признанию противоправной бездеятельности ГАСИ при выдаче свидетельства на начало строительных работ

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2018 року

м. Київ

Справа N 817/333/17 (К/9901/42762/18)
Провадження N 11-821апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О.С.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Яновської О.Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 02 червня 2017 року (суддя Жуковська Л.А.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року (судді Охрімчук І.Г., Капустинський М.М., Моніч Б.С.) у справі N 817/333/17 за позовом ОСОБА_3 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області (далі - Управління ДАБІ у Рівненській області), третя особа - ОСОБА_4, про визнання дій, бездіяльності протиправними і скасування повідомленнята

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Управління ДАБІ у Рівненській області, в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо реєстрації 16 серпня 2016 року за N РВ062162290700 поданого ОСОБА_4 повідомлення про початок виконання будівельних робіт на підставі будівельного паспорта на реконструкцію житлового будинку та господарських будівель з добудовою на АДРЕСА_1, виданого Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Дубровицької районної державної адміністрації Рівненської області (далі - Відділ містобудування Дубровицької РДА) 04 серпня 2016 року, реєстраційний N 53, та скасувати реєстрацію цього повідомлення;

- визнати протиправною бездіяльність Управління ДАБІ у Рівненській області в частині невиявлення недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, нескасування цього повідомлення шляхом видачі розпорядчого акта за результатами позапланової перевірки, проведеної за дорученням Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 09 вересня 2016 року N 40-5179-ч;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиявлення недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, нескасування цього повідомлення шляхом видачі розпорядчого акта за результатами позапланової перевірки, проведеної 20 березня 2017 року за письмовою скаргою від 03 березня 2017 року.

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що в період з 10 по 16 серпня 2016 року його сусід ОСОБА_4 самочинно розпочав будівельні роботи з добудови до існуючої будівлі - сараю без згоди позивача та без урахування мінімально допустимих протипожежних відстаней до належної на праві власності позивачу забудови на суміжній земельній ділянці на АДРЕСА_2, що суперечить Державним будівельним нормам 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", затвердженим наказом Державного комітету України у справах містобудування і архітектури від 17 квітня 1992 року N 44. Попри наведені порушення, Управління ДАБІ у Рівненській області16 серпня 2016 року, не перевіривши повноту та достовірність даних щодо виконання будівельних робіт, протиправно зареєструвала оскаржуване повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а згодом після подання позивачем скарги протиправно не виявила недостовірних даних у цьому повідомленні та не скасувала його.

Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 02 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року, закрив провадження в справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_3 в касаційній скарзі зазначив, що цей спір є публічно-правовим, оскільки позивачем при зверненні до суду адміністративної юрисдикції заявлені вимоги не про припинення прав, які виникли на підставі цивільних правовідносин, чи про оскарження факту реєстрації таких прав, а про визнання протиправними дій Управління ДАБІ у Рівненській області, тобто суб'єкта владних повноважень щодо реєстрації поданого ОСОБА_4 повідомлення про початок виконання будівельних робіт на підставі неналежно затвердженого будівельного паспорта, виданого Відділом містобудування Дубровицької РДА. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки рішенню відповідача від 28 квітня 2017 року N 63 про скасування зазначеного будівельного паспорта. До того ж суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, не взяв до уваги, що Рівненський окружний адміністративний суд постановою від 02 серпня 2017 року у справі N 817/219/17, яка набрала законної сили 03 жовтня 2017 року, визнав протиправними дії Відділу містобудування Дубровицької РДА щодо видачі ОСОБА_4 будівельного паспорта від 04 серпня 2016 року, реєстраційний N 53, на реконструкцію житлового будинку та господарських будівель з добудовою на АДРЕСА_1. На підставі викладеного ОСОБА_3 просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 липня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 30 серпня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

Відповідач та третя особа відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_3 є власником земельної ділянки площею 0,1000 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку від 10 грудня 2012 року, та житлового будинку з надвірними будівлями загальною площею 101,1 кв. м, розташованого на вказаній земельній ділянці, що підтверджується свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 31 липня 2014 року НОМЕР_1.

04 серпня 2016 року Відділом містобудування Дубровицької РДА видано ОСОБА_4 будівельний паспорт, реєстраційний N 53, на реконструкцію житлового будинку та господарських будівель з добудовою на АДРЕСА_1.

16 серпня 2016 року Управління ДАБІ у Рівненській області зареєструвало за N РВ062162290700 подане ОСОБА_4 повідомлення про початок виконання будівельних робіт з реконструкції житлового будинку та господарських будівель з добудовою за вказаною вище адресою на підставі будівельного паспорта від 04 серпня 2016 року, реєстраційний N 53.

05 квітня 2017 року Управління ДАБІ у Рівненській області зареєструвало за N РВ142170951477 подану ОСОБА_4 декларацію про готовність до експлуатації об'єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, щодо реконструкції житлового будинку та господарських будівель з добудовою на АДРЕСА_1.

На підставі цієї декларації за заявою ОСОБА_4 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно було внесено відповідні відомості про об'єкт нерухомого майна, що підтверджується витягом з цього реєстру від 10 квітня 2017 року.

Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що правовідносини, які склалися між ОСОБА_3 та ОСОБА_4, фактично стосуються спору між власниками об'єктів нерухомого майна, право на які зареєстроване в установленому законом порядку, та які знаходяться на суміжних земельних ділянках, з приводу правомірності здійснення будівництва на одній із таких ділянок, а тому заявлені позивачем вимоги ґрунтуються на юридичних фактах, щодо яких існує спір про право, до вирішення якого і поза зв'язком з яким не можуть бути розв'язані питання, пов'язані з правомірністю дій щодо реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт. За висновком судів попередніх інстанцій цей спір повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_3 звернувся до адміністративного суду з позовом до Управління ДАБІ у Рівненській області про визнання протиправною та скасування реєстрації поданого ОСОБА_4 повідомлення про початок виконання будівельних робіт, обґрунтовуючи свої вимоги тим, що третя особа самочинно здійснила будівельні роботи на своїй земельній ділянці без урахування мінімально допустимих протипожежних відстаней до належної на праві власності позивачу забудови на суміжній земельній ділянці та без згоди позивача на це.

З матеріалів справи також убачається, що 10 квітня 2017 року на підставі декларації про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрованої Управлінням ДАБІ у Рівненській області 05 квітня 2017 року за N РВ142170951477, ОСОБА_4 зареєстровано право власності на вказаний об'єкт.

Отже, обґрунтування ОСОБА_3 заявлених позовних вимог пов'язане з допущеними ОСОБА_4 порушеннями вимог чинного законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт, що порушили права позивача як власника об'єкта нерухомого майна, що знаходиться на суміжній земельній ділянці, на які не відреагувало належним чином Управління ДАБІ у Рівненській області при реєстрації поданого ОСОБА_4 повідомлення про початок виконання будівельних робіт та за наслідками проведених перевірок містобудівного законодавства.

Таким чином, цей позов направлений на поновлення порушеного третьою особою у справі права власності ОСОБА_3 на об'єкт нерухомого майна.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у справі стосується не стільки правомірності дій відповідача при реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, скільки правомірності набуття ОСОБА_4 права власності на об'єкт нерухомого майна, створений за результатами будівництва, а тому захист порушеного права власності ОСОБА_3 має вирішуватися в порядку, встановленому ЦПК України.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі N 816/421/17 та від 20 вересня 2018 року у справі N 813/1076/17.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржувані судові рішення прийняті судами попередніх інстанцій з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків цих судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 02 червня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко

С.В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В.В. Британчук Л.І. Рогач

Д.А. Гудима І.В. Саприкіна

В.І. Данішевська О.М. Ситнік

О.Р. Кібенко О.С. Ткачук

В.С. Князєв О.Г. Яновська

Лобойко Л.М.
 

[ANTIRAID]

Большая палата видимо обратившись к дальневосточным шаманам и проведя сеанс гадания на кофейной гуще изучив все обстоятельства дела и не обращая внимания на сам предмет иска пришла к выводу, что обоснование истцом заявленных исковых требований связано с допущенными третьим лицом нарушениями требований действующего законодательства, строительных норм, государственных стандартов и правил при выполнении строительных работ, которые нарушили права истца как собственника объекта недвижимого имущества, находящегося на сопредельной земельном участке, на которые не отреагировало должным образом Управление ГАСК в Ровенской области при регистрации поданного третьим лицом уведомления о начале выполнения строительных работ и по результатам проведенных проверок градостроительного законодательства.

Таким образом, этот иск направлен на восстановление нарушенного третьим лицом по делу права собственности истца на объект недвижимого имущества. И это при том, что истец просит признать не нарушение своего права, а нарушение ГАСКом норм законодательства.

Соответственно по результату гадания на кофейной гуще спор по делу касается не столько правомерности действий ответчика при регистрации уведомления о начале выполнения строительных работ, сколько правомерности приобретения третьим лицом права собственности на объект недвижимого имущества, созданный по результатам строительства, а поэтому защита нарушенного права собственности ответчика должно решаться в порядке, установленном ГПК Украины.