Постановление БП-ВС об административной юрисдикции спора по отмене решения сельрады об утверждении генплана территории

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2018 року

м. Київ

Справа N 559/827/16-а (К/9901/13630/18)

Провадження N 11-1054апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І.В.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Мацький Є.М., судді Капустинський М.М., Шидловський В.Б.) від 12 грудня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Шепетинської сільської ради Дубенського району Рівненської області про визнання незаконним та скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

У квітні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Дубенського міськрайонного суду Рівненської області з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Шепетинської сільської ради Дубенського району Рівненської області (далі Шепетинська сільрада) від 25 січня 2016 року N 61 "Про затвердження генерального плану забудови, плану зонування с. Стара Миколаївка" у частині створення проїзду на земельній ділянці в с. Стара Миколаївка на вулиці Кременецька, буд. 34 Дубенського району Рівненської області.

На обґрунтування вимог позивач зазначив, що спірне рішення порушує його приватні інтереси, оскільки відповідно до затвердженого генерального плану передбачено створення проїзду на земельній ділянці, що нібито належить йому на підставі Державного акту на право приватної власності на землю (серія 1-РВ N 036124). На його думку, створення проїзду на земельній ділянці фактично призводить до позбавлення його права на приватну власність.

Дубенський міськрайонний суд Рівненської області постановою від 25 жовтня 2016 року в задоволенні позову відмовив.

Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 грудня 2016 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали). Суд зазначив, що спір між сторонами повинен розглядатися за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.

У грудні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року і просив направити справу для продовження розгляду до апеляційного суду, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 січня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон N 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 вересня 2018 року вказану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі ОСОБА_3 посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема, що заявлений позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

Шепетинська сільрада рішенням N 61 від 25 січня 2016 року "Про затвердження генерального плану забудови, плану зонування села Стара Миколаївка" затвердила містобудівну документацію, генеральний план та план зонування с. Стара Миколаївка Дубенського району Рівненської області, яким передбачено створення проїзду між господарствами ОСОБА_4 та ОСОБА_3

Зокрема, з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_3 на праві приватної власності належала земельна ділянка, яка розташована в с. Стара Миколаївка Дубенського району Рівненської області для обслуговування житлового будинку та ведення особистого підсобного господарства (державний акт на землю від 21 березня 2002 року Серії 1-РВ N 036124).

Однак, Дубенський міськрайонний суд Рівненської області рішенням від 16 липня 2010 року визнав недійсним зазначений вище державний акт ОСОБА_3 у частині отримання у власність земельної ділянки площею 0,03 га відповідно до рішення Шепетинської сільради від 12 лютого 2002 року. Це рішення є чинним і законним.

Крім того, судами попередніх інстанції вірно встановлено, що Дубенським міськрайонним судом Рівненської області розглядалася справа за позовом ОСОБА_3 до Шепетинської сільради про визнання недійсним рішення ради від 11 листопада 2005 року N 306 про відмову у наданні земельної ділянки (проїзду) площею 0,03 га у приватну власність для введення особистого селянського господарства", і постановою цього ж суду від 15 березня 2006 року, яка залишена без змін ухвалою Апеляційного суду Рівненської області від 16 травня 2006 року, позов ОСОБА_3 залишено без задоволення, як безпідставний.

Вважаючи, що рішення Шепетинської сільради від 25 січня 2016 року N 61 "Про затвердження генерального плану забудови, плану зонування села Стара Миколаївка" у частині створення проїзду на земельній ділянці в с Стара Миколаївка на вул. Кременецькій, 34 порушує його право власності на земельну ділянку, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судом рішення) установлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За приписами ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до ст. 8 Закону України від 17 лютого 2011 року N 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон N 3038-VI; у редакції, чинній на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення) планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 2 Закону N 3038-VI планування і забудова територій є діяльністю державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.

Статтею 16 Закону N 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання (ст. 17 Закону N 3038-VI).

Приписами 26 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон N 280/97-ВР, у редакції, чинній на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення) визначена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад, відповідно до п. 42 ч. 1 якої затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Положеннями ст. 59 Закону N 280/97-ВР установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Із наведених норм можна зробити висновок, що діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту та затвердження генерального плану забудови є виконанням прямо встановлених законом владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади, у зв'язку з чим у даному випадку орган місцевого самоврядування (Шепетинська сільрада) господарської діяльності не здійснює.

Рішення, прийняте органом місцевого самоврядування за результатами такої діяльності, не створює, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов'язків окремих осіб. Зокрема, не порушує право власності та/або користування ОСОБА_5, оскільки він був позбавлений речових прав на цю земельну ділянку рішенням Дубенського міськрайонного суду Рівненської області від 16 липня 2010 року.

Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки виникає із публічних відносин, та при розгляді судами такого спору має бути надана оцінка оскаржуваним діям та рішенню органу місцевого самоврядування на відповідність критеріям, визначеним ст. 2 КАС України (в чинній редакції).

Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад сторін у справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спору належить до юрисдикції адміністративних судів, а отже ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, якою закрито провадження у справі, підлягає скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 342, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.

Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_3 до Шепетинської сільської ради Дубенського району Рівненської області про визнання незаконним та скасування рішення направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Саприкіна

Судді:

Н.О. Антонюк В.С. Князєв

С.В. Бакуліна Л.М. Лобойко

В.В. Британчук Н.П. Лященко

Д.А. Гудима О.Б. Прокопенко

В.І. Данішевська Л.І. Рогач

О.С. Золотніков О.М. Ситнік

О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич

[ANTIRAID]

Очередное решение противоречащее позициям ранее озвученным Большой палатой. В это раз по каким-то причинам к шаману и ворожкам решили не обращаться и указали, что деятельность органа местного самоуправления по планированию территории соответствующего населенного пункта и утверждения генерального плана застройки является выполнением прямо установленных законом властных управленческих функций, направленная на обеспечение интересов общества, в связи с чем в данном случае орган местного самоуправления хозяйственной деятельности не осуществляет.

Решение, принятое органом местного самоуправления по результатам такой деятельности, не создает, не изменяет и не прекращает гражданские права и обязанности отдельных лиц. Таким образом, спор по этому делу не имеет признаков частноправового и подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства, поскольку возникает из публичных отношений, и при рассмотрении судами такого спора должна быть предоставлена оценка оспариваемым действиям и решению органа местного самоуправления на соответствие критериям, определенным ст. 2 КАС Украины (в действующей редакции).

И это при том, что решение может прямо влиять на право собственности на земельные участки, а субъект властных полномочий по не знанию или умышленно такое право может нарушить.