Постановление БП-ВС об административной юрисдикции спора по иску Госаудитслужбы о взыскании излишне полученной субвенции хозобществом

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2018 року

м. Київ

Справа N 806/1828/17

Провадження N 11-942апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба, Північний офіс Держаудитслужби відповідно) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Малин Енергоінвест" (далі - Товариство) про стягнення 1 146 559, 72 грн

за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року (суддя Липа В.А.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року (судді Іваненко Т.В., Кузьменко О.В., Франковська К.С.),

УСТАНОВИЛА:

У липні 2017 року Північний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом про стягнення з Товариства 1 146 559, 72 грн.

На обґрунтування позову зазначено, що Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області проведено ревізію Товариства та встановлено зайве отримання відповідачем субвенції на погашення заборгованості з різниці в тарифах на послуги з водовідведення внаслідок завищення відповідачем фактичних витрат на надання населенню послуг у період із жовтня 2014 року по вересень 2015 року.

Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 6 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС; у редакції, чинній на момент постановлення ухвали суду першої інстанції), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.

При цьому суди установили, що за результатами проведеної Північним офісом Держаудитслужби планової ревізії фінансово-господарської діяльності Товариства за період із жовтня 2014 року по вересень 2015 року встановлено порушення, зокрема відповідачем зайво отримано субвенцію на погашення заборгованості з різниці в тарифах на послуги з водопостачання та водовідведення в сумі 1 146 559, 72 грн. чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Державному бюджету України, які задокументовано в акті ревізії від 17 березня 2017 року N 06-10/4.

На підставі висновків акта ревізії контролюючим органом направлено Товариству вимогу від 28 квітня 2017 року N 06-06-17/2342 щодо усунення порушень законодавства, виявлених унаслідок перевірки фінансово-господарської діяльності, в строк до 26 травня 2017 року.

Проте у визначений строк Товариство не виконало вказаної вимоги, у зв'язку із чим Північний офіс Держаудитслужби звернувся до суду із цим позовом.

Не погодившись із такими рішеннями судів, Північний офіс Держаудитслужби подав касаційну скаргу з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 5 квітня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою Північного офісу Держаудитслужби.

31 липня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 4 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши за матеріалами справи наведені в касаційній скарзі та в запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно із частиною третьою статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Водночас слід звернути увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового не лише за наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи його посадової особи, а й за умови здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом з указівкою на предмет звернення.

Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року N 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон N 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону N 2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини другої статті 2 Закону N 2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року N 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону N 2939-XII, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у пункті 7 цієї статті передбачено право цього органу пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Статтею 10 Закону N 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Відповідно до частини другої статті 15 Закону N 2939-ХІІзаконні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачені статтею 10 Закону N 2939-XII, можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Так, позивачем у цій справі є Північний офіс Держаудитслужби (процесуальний правонаступник Державної фінансової інспекції в Житомирській області) як суб'єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС), правовий статус якого визначено Законом N 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою - Товариством, які мають публічно-правовий характер.

Отже, здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою, які мають публічно-правовий характер.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, про те що спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції, а тому висновки судів попередніх інстанцій про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС (у редакції, чинній на час прийняття ухвали судом першої інстанції), є помилковими.

Саме така правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 березня у справі N 826/9672/17, 29 серпня у справі N 816/2394/16 та 3 жовтня 2018 року в справі N 804/8443/16.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року скасувати.

Справу за позовом Північного офісу Державної аудиторської служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Малин Енергоінвест" про стягнення 1 146 559, 72 грн направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді С.В. Бакуліна Л.М. Лобойко В.В. Британчук Н.П. Лященко Д.А. Гудима Л.І. Рогач В.І. Данішевська І.В. Саприкіна О.С. Золотніков О.М. Ситнік О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич В.С. Князєв О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата в очередной раз указала, что спор о взыскании причиненных убытков, обращенный к подконтрольному учреждению, которое не обеспечило выполнение требований органа государственного финансового контроля, является публично-правовым и подпадает под определение дела административной юрисдикции, а потому выводы судов предыдущих инстанций о прекращении производства по данному делу по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части первой статьи 157 КАС (в редакции, действующей на момент принятия решения судом первой инстанции), являются ложными.

Это очередной пример исключительно надуманной проблемы с юрисдикцией. Фактически будь предприятие не подконтрольным по тем же нормам права спор рассматривал бы хозяйственный суд.