Постановление БП-ВС об административной юрисдикции спора по отмене решения департамента благоустройства о сносе МАФов

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2018 року

м. Київ

Справа N 910/2686/18

Провадження N 12-190гс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді - Князєва В.С.,

судді - доповідача Рогач Л.І.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

за участю секретаря судового засідання Салівонського С.П., учасники справи:

представник позивача - Єрмаков М.О.,

представник відповідача - Данилюк Л.В.,

розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу Громадської організації "Спілка підприємців "Жовтнева" (далі - ГО "Жовтнева") на постанову Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року (судді Пономаренко Є.Ю., Кропивна Л.В., Дідиченко М А.) та ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року (суддя Лиськов М.О.) у справі N 910/2686/18 за позовом ГО "Жовтнева" до Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), Комунального підприємства "Київблагоустрій" виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) (далі - КП "Київблагоустрій") про визнання незаконним рішення та дій.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.Короткий зміст позовних вимог

1.1. У лютому 2018 року ГО "Жовтнева" звернулася до Господарського суду міста Києва з позовом до Департаменту та КП "Київблагоустрій" про: визнання незаконним та скасування рішення Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради, оформленого дорученням від 15 серпня 2017 року N 064-8522; визнання незаконними дій Департаменту та КП "Київблагоустрій" щодо демонтажу 22 серпня 2017 року тимчасових споруд за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2- 4, що належать на праві власності ГО "Жовтнева".

2. Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанції

2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року провадження у справі N 910/2686/18 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

2.2. Місцевий господарський суд дійшов висновку, що спір у справі виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування.

2.3. Постановою Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року залишено без змін.

2.4. Суд апеляційної інстанції вказав, що дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб'єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку, зокрема інспектором КП "Київблагоустрій" виноситься припис з вимогою усунення порушень, у випадку подальшого невиконання якого Департамент приймає рішення про демонтаж; вказані дії є публічно-правовими, а тому звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись в порядку адміністративного судочинства.

2.5. Суд апеляційної інстанції також послався на правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду 11 квітня 2018 року у справі N 161/14920/16-а, щодо визначення предметної юрисдикції спору за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинного будівництва.

3. Короткий зміст касаційної скарги, надходження справи до Великої Палати Верховного Суду

3.1. У червні 2018 року ГО "Жовтнева" звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року.

3.2. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ГО "Жовтнева" та справу N 910/2686/18 разом з указаною касаційною скаргою передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України.

3.3. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що за доводами касаційної скарги ГО "Жовтнева" суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства та про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України, оскільки предметом спору є правомірність припинення права на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності та, як наслідок, їх демонтаж, що у відповідності до статті 20 ГПК України підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства. Таким чином, на переконання скаржника, має місце порушення правил юрисдикції.

3.4. Ухвалою від 20 серпня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу N 910/2686/18 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи.

4. Позиція учасників справи

4.1. Відповідачі заперечили у відзивах проти задоволення касаційної скарги, зазначивши, серед іншого, що спір у цій справі не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

5. Мотиви, якими керується Велика Палата Верховного Суду, та застосоване нею законодавство

5.1. Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

5.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

5.3. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

5.4. Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

5.5. За приписами частини другої статті 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов'язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави. Відповідно за змістом частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.

5.6. Разом з тим завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України; далі - КАС України).

5.7. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.

5.8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

5.9. Отже, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність суб'єкта владних повноважень як сторони у спірних правовідносинах спорі та виконання ним у цих правовідносинах управлінських функцій.

5.10. За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

5.11. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Закон України від 6 вересня 2005 року N 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон N 2807-IV) визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

5.12. Згідно зі статтею 10 Закону N 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.

5.13. У силу статті 12 Закону N 2807-IV суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

5.14. У відповідності до статті 34 Закону N 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

5.15. Частиною першою статті 40 Закону N 2807-IV визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

5.16. Таким чином, Закон N 2807-IV наділяє повноваженнями відповідачів Департамент та КП "Київблагоустрій" здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою міста Києва.

5.17. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста, спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначені Правилами благоустрою міста Києва (далі - Правила), які затверджені рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року N 1051/1051.

5.18. У розумінні Закону N 2807-IV дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою). Департамент є органом, що вживає заходи із демонтажу (підпункт 13.3.2 пункту 13.2 Правил).

5.19. Відповідно до підпункту 13.3.3 пункту 13.2 Правил рішення про демонтаж самовільно розміщеної (встановленої) малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, об'єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі приймається Департаментом, районними в місті Києві державними адміністраціями, Департаментом промисловості та розвитку підприємництва (щодо об'єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі).

5.20. При цьому, згідно з Положенням про Департамент, затвердженим розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 27 січня 2011 року N 94, Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, з питань виконання функцій державної виконавчої влади - відповідним центральним органам державної виконавчої влади.

5.21. Пунктом 4 Положення про Департамент визначено, що основними завданнями Департаменту є, зокрема, забезпечення реалізації державної політики у сфері благоустрою, цивільного захисту, охорони праці на території міста Києва; контроль за дотриманням вимог Закону N 2807-IV та Правил.

5.22. Відповідно до пункту 6 цього Положення, Департамент має право, зокрема, здійснювати в установленому порядку заходи щодо демонтажу та очищення території міста від безхазяйного майна, самовільно розміщених (встановлених) тимчасових споруд, малих архітектурних форм, елементів благоустрою, рекламних носіїв, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, об'єктів сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів у місті Києві тощо та давати доручення на їх демонтаж (підпункт 6.7); давати в межах повноважень профільним структурним підрозділам районних в місті Києві державних адміністрацій з питань благоустрою, цивільного захисту, охорони праці та підпорядкованим комунальним підприємствам обов'язкові для виконання доручення та контролювати їх виконання (підпункт 6.25).

5.23. З огляду на викладене вище, Департамент наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою у відповідності із підпунктами 13.3.2, 13.3.3 пункту 13.2 Правил.

5.24. Дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб'єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку, зокрема інспектор Підприємства виносить припис з вимогою про усунення порушень, у випадку подальшого невиконання якого Департамент приймає рішення про демонтаж.

5.25. Указані дії є публічно-правовими, тому, як наслідок, звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено існуванням між сторонами такого спору правовідносин публічно-правового характеру й повинно розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

5.26. Отже, приймаючи оскаржуване рішення, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року N 064-8522, щодо демонтажу 22 серпня 2017 року тимчасових споруд за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-4, що належать на праві власності ГО "Жовтнева", Департамент діяв на виконання покладених на нього владних управлінських функцій, визначених Законом N 2807-IV та Правилами.

5.27. Також відповідно до змісту Статуту КП "Київблагоустрій", затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 21 лютого 2007 року N 167, метою діяльності цього підприємства, зокрема, є здійснення заходів, які забезпечують дотримання юридичними та фізичними особами правил благоустрою у м. Києві, у тому числі шляхом внесення приписів та складання протоколів про адміністративні правопорушення. Відповідно до пункту 2.2 Статуту КП "Київблагоустрій" це підприємство підпорядковане Департаменту з питань, визначених чинним законодавством та цим Статутом.

5.28. Отже, суди вірно визначили повноваження відповідачів у цій справі як публічно-владні управлінські функції в частині забезпечення благоустрою міста Києва, передбачені Положенням про Департамент та делеговані КП "Київблагоустрій", які були реалізовані при прийнятті рішення Департаментом та при виконанні рішення Департаменту.

5.29. Суди попередніх інстанцій встановили, що зі змісту спірного рішення Департаменту, оформленого дорученням від 15 серпня 2017 року N 064-8522, вбачається, що це рішення стосується примусового демонтажу встановлених малих архітектурних форм. Рішенням Департаменту не оспорюється право власності позивача на відповідні споруди, з рішення Департаменту не вбачається спору про належне позивачу право власності, наявність такого права не заперечується, та таке рішення не приймалось у зв'язку із здійсненням господарської діяльності відповідачем. При цьому позивач не заявив до відповідачів позовних вимог майнового характеру, а лише вимоги про визнання рішення та дій незаконними.

5.30. З урахуванням викладеного, виходячи з предмета спірних правовідносин, зважаючи на наявність у КП "Київблагоустрій" у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача з цим позовом), Велика Палата Верховного Суду зазначає про наявність у переданому на вирішення господарському суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

5.31. За змістом пункту 1 частини першої статті 175 і пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд відмовляє у відкритті провадження у справі, а відкрите провадження у справі підлягає закриттю, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

5.32. Отже, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованих висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства, а відтак правомірно закрив провадження у справі N 910/2686/18.

5.33. Наведені в касаційній скарзі доводи про порушення судами першої та апеляційної інстанції приписів процесуального законодавства не знайшли підтвердження, а тому підстав для скасування постанови Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року та ухвали Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року у справі N 910/2686/18 немає.

6. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

6.1. За частиною першою статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.2. Ураховуючи викладене, ухвала місцевого господарського суду та постанова суду апеляційної інстанції підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення.

6.3. Зважаючи на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи, покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Громадської організації "Спілка підприємців "Жовтнева" залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року у справі N 910/2686/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В.С. Князєв Суддя-доповідач Л.І. Рогач Судді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко С.В. Бакуліна Н.П. Лященко В.В. Британчук О.Б. Прокопенко Д.А. Гудима І.В. Саприкіна В.І. Данішевська О.М. Ситнік О.С. Золотніков О.С. Ткачук О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата, на мой взгляд, в очередной раз создала неоднозначность определения юрисдикции. Однако в этот раз, видимо понимая не совсем объективность своего вывода, они сослались уже на состав исковых требований.

Большая палата указала, что суды предыдущих инстанций установили, что из содержания спорного решения Департамента, оформленного поручением, следует, что это решение касается принудительного демонтажа установленных малых архитектурных форм. Решением Департамента ни оспаривается право собственности истца на соответствующие сооружения, по решению Департамента не усматривается спора о надлежащем истцу право собственности, наличие такого права не отрицается, и такое решение не принималось в связи с осуществлением хозяйственной деятельности ответчиком. При этом истец не заявил к ответчикам исковых требований имущественного характера, а лишь требования о признании решения и действий незаконными.

С учетом изложенного, исходя из предмета спорных правоотношений, ввиду наличия в КП "Киевблагоустройство" в спорных правоотношениях определяющих признаков субъекта властных полномочий в понимании пункта 7 части первой статьи 4 КАС Украины (в редакции, действующей на момент обращения истца с настоящим иском), Большая Палата Верховного суда отмечает наличие в переданном на решение хозяйственному суду споре определяющих признаков дела административной юрисдикции.

[ANTIRAID]

И еще одно постановление:

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2018 року

м. Київ

Справа N 826/7203/17

Провадження N 11-1168апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Князєва В.С.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Комунального підприємства "Київжитлоспецексплуатація", треті особи: ОСОБА_3, Комунальне підприємство "Київський міський бізнес-центр", ОСОБА_4, Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій", Громадська організація "Центр допомоги і адаптації ветеранів, інвалідів, бійців АТО", про зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва

від 21 грудня 2017 року (суддя Аблов Є.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року (головуючий суддя Костюк Л.О., судді Бужак Н.П., Твердохліб В.А.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства "Київжитлоспецексплуатація" (далі - КП "Київжитлоспецексплуатація", КП відповідно), треті особи: ОСОБА_3, КП "Київський міський бізнес-центр", ОСОБА_4, Громадська організація "Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій" (далі - ГО "Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій", ГО відповідно), ГО "Центр допомоги і адаптації ветеранів, інвалідів, бійців АТО" про зобов'язання відповідача знести групи приміщень N 1 номер приміщень 1 загальною площею 41,0 кв. м, групи приміщень N 1 номер приміщень 2 загальною площею 17,7 кв. м, групи приміщень N 3 номер приміщень 1 загальною площею 15,6 кв. м, групи приміщень N 3 номер приміщень 2 загальною площею 12,2 кв. м, приміщення N 4 номер приміщень 1 загальною площею 22,5 кв. м, розташовані в будинку АДРЕСА_1 (згідно з технічним паспортом, виготовленим Київським міським бюро технічної інвентаризації, та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 09 квітня 2015 року).

2. Позов мотивовано тим, що відповідач виконав будівельні роботи з реконструкції групи вказаних приміщень без документа, який надає право виконувати будівельні роботи, та без належно затвердженого проекту, що є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 21 грудня 2017 року в задоволенні позову відмовив.

4. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 березня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року скасував, провадження у справі закрив.

5. Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що спір у цій справі не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

6. Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_4 подала касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, оскільки предметом спору у цій справі є протиправні, на думку позивача, дії органу суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій. Крім того, ОСОБА_4 спростовує факт самочинності будівництва, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та постановити нове рішення, яким позов задовольнити.

Рух касаційної скарги

7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 20 червня 2018 року відкрив провадження у цій справі, а ухвалою

від 19 вересня 2018 року призначив її до розгляду.

8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 вересня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 жовтня 2018 року прийняла до розгляду справу та призначила її до свого розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.

Позиція інших учасників справи

10. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив рішення апеляційного суду скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, вважаючи, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач є суб'єктом владних повноважень та діє з метою захисту прав та інтересів громади.

11. Позивач у відзиві на касаційну скаргу указав на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просив оскаржувані рішення судів скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.

Установлені судами обставини справи

12. Позивач на підставі звернення громадянки ОСОБА_4 11 серпня 2016 року провів позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1.

13. За результатами проведеної перевірки складено акт, у якому зазначено виявлені в ході перевірки порушення, видано відповідачу обов'язковий до виконання припис

від 11 серпня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою у термін до 11 жовтня 2016 року усунути встановленні під час перевірки порушення.

14. Позивач 13 грудня 2016 року провів позапланову перевірку, якою встановив невиконання відповідачем вимог припису від 11 серпня 2016 року, чим порушено підпункт "а" пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

15. За результатами проведеної перевірки складено акт від 13 грудня 2016 року, в якому зазначено виявлені в ході перевірки порушення, видано відповідачу обов'язковий до виконання припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою у термін

до 17 січня 2017 року усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення: групи приміщень N 1 номер приміщень 1; групи приміщень N 1 номер приміщень 2; групи приміщень N 3 номер приміщень 1; групи приміщень

N 3 номер приміщень 2; приміщення N 4 номер приміщень 1, будинку АДРЕСА_1 (відповідно до технічного паспорта, виготовленого Київським міським бюро технічної інвентаризації, та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 09 квітня 2015 року (інвентаризаційна справа N 134689, том 3)).

16. З метою перевірки виконання вимог цього припису 07 березня 2017 року позивач провів позапланову перевірку, якою встановив, що відповідачем вимоги

припису від 13 грудня 2016 року не виконано. За результатами перевірки складено акт

від 07 березня 2017 року, у якому зафіксовано суть виявленого правопорушення. Примірник цього акта направлено рекомендованим листом з повідомленням про вручення поштового відправлення, який отримано відповідачем 09 березня 2017 року.

17. Оскільки відповідач не виконав приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом знесення самочинного будівництва, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права, акти їх застосування та оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції

18. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

19. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

20. Згідно із частиною четвертою статті 5 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

21. Положеннями пункту 5 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

22. Відповідно до частини другої статті 46 КАС позивачем в адміністративній справі може бути, зокрема, суб'єкт владних повноважень.

23. Пунктом 5 частини четвертої цієї статті визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.

24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

25. При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

26. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

27. Згідно із частиною третьою статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.

28. Статтею 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури.

29. Постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року N 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

30. За змістом статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

31. Відповідно до частини першої статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.

32. Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 Закону України

"Про регулювання містобудівної діяльності" у взаємозв'язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв'язку з його невиконанням.

33. Орган державного архітектурно-будівельного контролю діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру.

34. Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

35. При цьому звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється ним як суб'єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що з огляду на вказані вище норми статей 4, 5, 19, 46 КАС свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.

36. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування, і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

37. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду

від 10 квітня 2018 року у справі N 1519/2-787/11 (провадження N 14-48цс18),

від 16 жовтня 2018 року у справі N 826/12543/16 (провадження N 11-520апп18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

38. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.

39. Неправильне застосування Київським апеляційним адміністративним судом положень статей 4, 19 КАС призвело до безпідставного закриття цим судом провадження в адміністративній справі.

40. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

41. За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

42. У касаційній скарзі третя особа просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позову, однак з урахуванням наведених норм процесуального права скасування судового рішення, яке перешкоджає провадженню у справі, має наслідком направлення справи до відповідного суду для продовження її розгляду.

43. Отже, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року - скасуванню з направленням справи до апеляційного суду для продовження її розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

44. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

45. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 2, 4, 19, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.С. Князєв Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко С.В. Бакуліна О.Б. Прокопенко В.В. Британчук Л.І. Рогач Д.А. Гудима І.В. Саприкіна О.С. Золотніков О.М. Ситнік О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич Л.М. Лобойко О.Г. Яновська