Постановление БП-ВС об административной юрисдикции спора по взысканию причиненного ущерба с лица при прохождении им публичной службы

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 року

м. Київ

Справа N 818/1688/16

Провадження N 11-892апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Князєва В.С.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.

розглянула у порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Сумській області до ОСОБА_3 про відшкодування шкоди

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Сумській області на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (судді Жигилій С.П., Дюкарєва С.В., Перцова Т.С.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У грудні 2016 року Управління Міністерства внутрішніх справ України в Сумській області (далі - УМВС України в Сумській області) звернулося до суду з позовом до ОСОБА_3, в якому просило суд стягнути з відповідача матеріальну шкоду, завдану ним УМВС України в Сумській області втратою засобів зв'язку, в сумі 55809,00 грн.

2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що ОСОБА_3 з 08 травня 2014 року перебував на посаді заступника командира батальйону патрульної служби міліції особливого призначення "Суми". На виконання наказу від 30 квітня 2014 року N 361 "Про забезпечення засобами радіозв'язку роти патрульної служби міліції особливого призначення "Суми" у вказаний підрозділ було передано 55 переносних радіостанцій, 6 автомобільних радіостанцій, а також одну стаціонарну радіостанцію. Згідно з актами прийому-передачі основних засобів ОСОБА_3 отримав, у тому числі, автомобільну радіостанцію "Motorola" CM-140 (заводський N 000455), а також радіостанції "Vertex" VX-231 (заводські N N IN2B522391, IN2B511571, IN2B554298, IN2B555129, IN2B291122, IN2B291128, IN2B552678 та IN2B522399). 01 серпня 2014 року між УМВС України в Сумській області та ОСОБА_3 укладено договір про повну матеріальну відповідальність. Під час проведення службового розслідування було виявлено нестачу засобів радіозв'язку, а саме: відсутність восьми переносних радіостанцій та однієї автомобільної. Сума нанесених збитків складає 55809,00 грн. Винним у втраті матеріальних цінностей УМВС України в Сумській області вважає відповідача, оскільки він усупереч наказу МВС України від 27 березня 2008 року N 141 не забезпечив збереження вказаного майна. Позивач просить стягнути з ОСОБА_3 завдану матеріальну шкоду в сумі 55939 грн.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 13 лютого 2017 року позов задовольнив.

4. Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30 травня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі. Роз'яснив позивачу, що розгляд цієї справи повинен здійснюватись у порядку цивільного судочинства.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

6. Зазначає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки пов'язаний із проходженням відповідачем публічної служби.

7. У зв'язку із цим позивач вважає, що, приймаючи рішення про закриття провадження в адміністративній справі та указуючи на її належність до юрисдикції цивільного суду, суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права та неправильно застосував норми матеріального права, що є підставою для скасування його рішення.

Позиція інших учасників справи

8. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Рух касаційної скарги

9. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 04 вересня 2017 року відкрив провадження за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Сумській області як правонаступника УМВС України в Сумській області.

10. На підставі пункту 4 частини першої розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, яка набрала чинності з 15 грудня 2017 року, справу прийняв до провадження суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та призначив її до попереднього розгляду.

11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 18 липня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників на 31 жовтня 2018 року.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

13. Наказом УМВС України в Сумській області від 08 травня 2014 року N 82 о/с ОСОБА_3 призначено на посаду заступника командира батальйону патрульної служби міліції особливого призначення "Суми", а наказом від 19 червня 2014 року N 129 о/с - заступником командира роти патрульної служби міліції особливого призначення "Суми".

14. Наказом УМВС України в Сумській області від 04 березня 2015 року N 71 о/с ОСОБА_3 звільнено в запас Збройних Сил України.

15. Відповідно до договору від 01 серпня 2014 року про повну індивідуальну матеріальну відповідальність, укладеного між УМВС України в Сумській області та ОСОБА_3, останній приймає на себе повну матеріальну відповідальність за зберігання доручених йому установою матеріальних цінностей і в установленому законом порядку несе відповідальність за їх збереження.

16. На підставі наказу УМВС України в Сумській області від 30 квітня 2014 року N 361 "Про забезпечення засобами радіозв'язку батальйону патрульної служби міліції особливого призначення "Суми" видано рознарядку на передачу засобів радіозв'язку в батальйон патрульної служби міліції особливого призначення "Суми".

17. 01 серпня 2014 року відповідачу видано довіреності на отримання в міських та районних відділах міліції Сумської області переносних радіостанцій "Vertex" VX-231 та автомобільних радіостанцій "Motorola" CM-140.

18. Згідно з актами прийому-передачі основних засобів та інвентарних карток обліку основних засобів у бюджетних установах відповідач отримав та є матеріально-відповідальною особою за такі спецзасоби: автомобільну радіостанцію "Motorola" та вісім радіостанцій "Vertex".

19. Відповідно до висновку за матеріалами службового розслідування по факту втрати засобів радіозв'язку УМВС України в Сумській області від 16 квітня 2015 року, т.в.о. командира РПСМОП "Суми" ОСОБА_3 отримав 55 переносних радіостанцій "Vertex" VX-231, 6 автомобільних радіостанцій "Motorola" CM-140 та одну стаціонарну радіостанцію "Kenwood" TK-7360M, які в подальшому перевіз на місце постійної дислокації підрозділу.

20. У ході виконання наказу УМВС від 31 жовтня 2014 року N 977 "Про проведення інвентаризації матеріальних цінностей, розрахунків та інших статей балансу в апараті УМВС" було проведено перевірку засобів радіозв'язку РПСМОП "Суми" та виявлено відсутність автомобільної радіостанції "Motorola" CM-140 (заводський N 000455), та восьми переносних радіостанцій "Vertex" (заводські N N IN2B522391, IN2B511571, IN2B554298, IN2B555129, IN2B291122, IN2B291128, IN2B552678 та IN2B522399).

21. Згідно з актом оцінки збитків, які завдано державі в особі УМВС України в Сумській області внаслідок розкрадання (нестачі, знищення, псування) такого майна, переліком втрачених засобів радіозв'язку, довідкою вартості, виданої ФОП ОСОБА_4, вартість відсутніх указаних радіостанцій "Vertex" VX-231 та "Motorola" CM-140 на 07 квітня 2015 року становила 55809 грн.

22. Згідно з протоколом інвентаризаційної комісії від 19 жовтня 2015 року в РПСМОП "Суми" встановлено нестачу однієї радіостанції "Motorola" CM-140, восьми переносних радіостанцій "Vertex" VX-231 на вказану вартість та металевої печатки вартістю 130 грн. матеріально-відповідальним за які є ОСОБА_3

23. З метою стягнення з відповідача матеріальної шкоди, завданої втратою засобів зв'язку, УМВС України в Сумській області звернулося до суду з позовом.

24. Путивльський районний суд Сумської області рішенням від 09 лютого 2016 року стягнув з ОСОБА_3 на користь УМВС України в Сумській області 55939 грн на відшкодування шкоди.

25. Апеляційний суд Сумської області ухвалою від 15 червня 2016 року рішення Путивльського районного суду Сумської області від 09 лютого 2016 року скасував та закрив провадження у справі, роз'яснивши позивачу, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

26. 16 грудня 2016 року УМВС України в Сумській області звернулось з позовом про стягнення з відповідача матеріальної шкоди до Сумського окружного адміністративного суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

27. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного рішення, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

28. Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС визначено, що справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

29. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

30. Частиною третьою статті 6 КАС передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

31. Згідно з пунктом 15 частини першої статті 3 КАС публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

32. Аналогічні визначення закріплені і в чинній редакції КАС, зокрема, за пунктом 17 частини першої статті 4 якого публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування; а частиною четвертою статті 19 КАС установлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

33. Відповідно до пункту 3 частини другої статті 11 Цивільного кодексу України

(далі - ЦК; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підставами виникнення цивільних прав та обов'язків є завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди іншій особі.

34. Згідно із частиною першою статті 1166 ЦК майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

35. Частиною першою статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається

36. Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, відповідач був призначений на посаду заступника командира батальйону патрульної служби міліції особливого призначення "Суми" відповідно до наказу УМВС у Сумській області

від 08 травня 2014 року N 82 о/с, а згодом - заступника командира роти патрульної служби міліції особливого призначення "Суми", підпорядкованої УМВС України (наказ

від 19 червня 2014 року N 129 о/с).

37. Крім того, між позивачем та відповідачем був укладений договір

від 01 серпня 2014 року про повну індивідуальну матеріальну відповідальність, відповідно до умов якого співробітник, що займає посаду заступника командира роти патрульної служби міліції особливого призначення "Суми", приймає на себе повну матеріальну відповідальність за зберігання доручених йому установою матеріальних цінностей і в установленому законом порядку несе відповідальність за їх збереження.

38. Згідно з пунктами 1 та 2 Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 23 червня 1995 року N 243/95-ВР, це Положення визначає підстави і порядок притягнення до матеріальної відповідальності військовослужбовців і призваних на збори військовозобов'язаних, винних у заподіянні шкоди державі під час виконання ними службових обов'язків, передбачених актами законодавства, військовими статутами, порадниками, інструкціями та іншими нормативними актами. Дія цього Положення поширюється також на осіб рядового та начальницького складу Міністерства внутрішніх справ України. Відшкодуванню підлягає пряма дійсна шкода, завдана розкраданням, пошкодженням, втратою чи незаконним використанням військового майна, погіршенням або зниженням його цінності, що спричинило додаткові витрати для військових частин, установ, організацій, підприємств та військово-навчальних закладів (далі - військові частини) для відновлення, придбання майна чи інших матеріальних цінностей або надлишкові виплати.

39. Таким чином, відповідач, перебуваючи на посаді, що відноситься до публічної служби, та будучи матеріально відповідальною особою, завдав шкоди державі в особі УМВС у Сумській області шляхом втрати майна в період здійснення ним установлених повноважень, пов'язаних з виконанням завдань і функцій державного органу.

40. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки спір виник з приводу зобов'язання відшкодувати завдану майнову шкоду, то він є приватноправовим.

41. Таких висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у своїх постановах, зокрема, від 10 квітня 2018 року у справі N 533/934/15-ц, від 20 червня 2018 року у справі N 815/5027/15, від 03 жовтня 2018 року у справі N 755/2258/17. Спори у цих справах також стосувалися звернення суб'єкта владних повноважень із позовом про стягнення грошових коштів з особи, що перебувала на публічній/державній службі, і суд дійшов висновку, що питання стягнення збитків/відшкодування шкоди, завданих особою, що перебуває або перебувала на державній/публічній службі, має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

42. Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від такого правового висновку з огляду на таке.

Обґрунтування відступу від правової позиції Великої Палати Верховного Суду

43. У пункті 70 рішення від 18 січня 2001 року у справі "Chapmanv. the United Kingdom", заява N 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед закономвін не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

44. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

45. Відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може або повністю відмовитися від свого висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.

46. У пункті 49 Висновку N 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів про якість судових рішень зазначається, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні.

47. З метою встановлення чіткого критерію визначення юрисдикції спорів щодо відшкодування шкоди/стягнення збитків, завданих особою, яка перебуває або перебувала на посадах, віднесених до державної або публічної служби, за позовом суб'єкта владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду відступає від висновків, викладених у постановах від 10 квітня 2018 року у справі N 533/934/15-ц, від 20 червня 2018 року у справі N 815/5027/15, від 03 жовтня 2018 року у справі N 755/2258/17, виходячи з таких міркувань.

48. У випадку зобов'язання особи, яка перебуває на посаді державної/публічної служби, відшкодувати шкоду або збитки, завдані внаслідок виконання нею службових/посадових обов'язків, перед судом обов'язково постане питання не лише встановлення обсягу завданої шкоди/збитків, а й оцінки правомірності дій такої особи.

49. Водночас у рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення.

50. Указані спори підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства як такі, що пов'язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, навіть якщо притягнення її до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди/збитків відбувається після її звільнення з державної служби.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

51. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

52. З огляду на викладене, оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

53. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

54. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 2, 3, 4, 17 КАС (у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваного рішення), статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС (у чинній редакції), ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Сумській області задовольнити.

2. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року скасувати.

3. Справу N 818/1688/16 за позовом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Сумській області до ОСОБА_3 про відшкодування шкоди направити для продовження розгляду до Харківського апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.С. Князєв Судді: Н.О. Антонюк О.Б. Прокопенко С.В. Бакуліна Л.І. Рогач В.В. Британчук І.В. Саприкіна Д.А. Гудима О.М. Ситнік В.І. Данішевська О.С. Ткачук О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич Л.М. Лобойко О.Г. Яновська Н.П. Лященко

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что в рамках гражданского процесса суд не может исследовать и устанавливать правомерность действий, решений или бездействия служащего или должностного лица, поскольку такая возможность предусмотрена только в административном процессе в силу предписаний статьи 19 КАС, которой охватывается вопрос принятия на публичную службу, ее прохождения и увольнения.

Указанные споры подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства как такие, которые связаны с вопросами реализации правового статуса лица, находящегося в должности публичной службы, с момента ее принятия на должность и до увольнения с публичной службы, в том числе и вопросами ответственности за решения, действия или бездействие в соответствующей должности, которые привели к нанесению ущерба / убытков, даже если привлечения его к ответственности путем подачи соответствующего иска о взыскании такого ущерба / убытков происходит после ее освобождения с государственной службы.