Постанова ШААС якою залишено в силі рішення КОАС про визнання протиправним та нечинним рішення КМР в частині розміщення компаній, що надають ритуальні послуги

[ANTIRAID]

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/61587/24 Головуючий у 1-й інстанції: Качанова П.В.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Василенка Я.М., Собківа Я.М.,

за участю секретаря судового засідання Олешко М.Ю.,

представників позивача адвокатів Кравця Р.Ю. та Мартиненко І.Б.,

представника відповідача Ваховської І.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства Приватна Фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ» до Київської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення в частині,

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2024 року Приватна Фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ» (далі - позивач/ПП Приватна Фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ») звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Київської міської ради (далі - відповідач/апелянт/Київрада) з вимогою визнати протиправним та нечинним рішення Київської міської ради «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» від 12 грудня 2024 року в частині щодо встановлення заборони розміщення у приміщеннях та на територіях закладів охорони здоров`я ритуальних служб або суб`єктів господарювання, які надають ритуальні послуги/надання ритуальних послуг/виготовлення або торгівля або зберігання торгівлі предметів ритуальної належності.

Позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що оскаржуване рішення порушує його права як суб`єкта господарювання, який відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна» має право на оренду комунального майна, а тому є учасником правовідносин, на які поширюється дія цього рішення. Позивач є юридичною особою приватного права, основним видом діяльності якого є надання ритуальних послуг, і саме щодо таких суб`єктів рішенням відповідача було встановлено заборону на розміщення у приміщеннях та на території комунальних закладів охорони здоров`я, що є неправомірним обмеженням у здійсненні господарської діяльності. Рішення прийняте з порушенням вимог Регламенту Київради від 04 листопада 2021 року, оскільки лист депутата № 147 від 05 грудня 2024 року, яким фактично вносилася зміна до проєкту рішення, не відповідав встановленій процедурі оформлення поправок, зокрема, він не був: внесений у формі проєкту рішення; предметом розгляду профільних комісій та управління правового забезпечення; оприлюднений належним чином; включений окремим пунктом до порядку денного пленарного засідання. За таких обставин дії відповідача порушують положення статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статей 26, 29, 30, 31, 34 Регламенту Київради. Також зазначив, що оскаржуване рішення не відповідає принципам законності, пропорційності та легітимності цілі, оскільки при його прийнятті відповідач не обґрунтував, чому саме повна заборона є необхідною та єдиною можливою формою досягнення публічного інтересу. Водночас не наведено доказів, що діяльність приватних ритуальних служб дійсно створювала перешкоди для роботи медичних закладів або порушувала права їх відвідувачів. Крім того, рішення суперечить положенням статей 2, 3, 4, 24 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», оскільки встановлює додаткові обмеження щодо суб`єктів, які мають право на оренду майна, чим порушує принцип рівності та законодавчо гарантоване право юридичних осіб приватного права на участь в орендних правовідносинах. Запровадження таких обмежень органом місцевого самоврядування, а не законом України є прямим порушенням статей 75 і 81 Конституції України, а також положень Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». Отже, оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, який не відповідає актам вищої юридичної сили, а тому відповідно до вимог чинного законодавства підлягає визнанню протиправним та нечинним.

Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 23 січня 2025 року прийнято до розгляду заяву представника позивача про уточнення позовних вимог в адміністративній справі та викладено позовні вимоги у наступній редакції:

«Визнати протиправним та нечинним рішення Київської міської ради «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» від 12 грудня 2024 року № 486/10294 в частині п. 8:

« 8. Унести зміни до рішення Київської міської ради від 23.07.2020 № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва», доповнивши його новими пунктами 5-6 такого змісту:

« 5. Установити, що у приміщеннях та на територіях закладів охорони здоров`я не дозволяється розміщення ритуальних служб або суб`єктів господарювання, які надають ритуальні послуги, надання ритуальних послуг, виготовлення та/або торгівля, та/або зберігання предметів ритуальної належності.

6. Департаменту охорони здоров`я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), балансоутримувачам комунального майна територіальної громади міста Києва в місячний строк вжити заходів, спрямованих на виконання пункту 5 цього рішення.

У зв`язку із цим пункти 5-9 рішення вважати пунктами 7-11 відповідно.»

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року позов ПП Приватна Фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ» задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Київської міської ради «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» від 12 грудня 2024 року № 486/10294 в частині пункту 8:

« 8. Унести зміни до рішення Київської міської ради від 23.07.2020 № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва», доповнивши його новими пунктами 5-6 такого змісту:

« 5. Установити, що у приміщеннях та на територіях закладів охорони здоров`я не дозволяється розміщення ритуальних служб або суб`єктів господарювання, які надають ритуальні послуги, надання ритуальних послуг, виготовлення та/або торгівля, та/або зберігання предметів ритуальної належності.

6. Департаменту охорони здоров`я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), балансоутримувачам комунального майна територіальної громади міста Києва в місячний строк вжити заходів, спрямованих на виконання пункту 5 цього рішення.

У зв`язку із цим пункти 5-9 рішення вважати пунктами 7-11 відповідно.»

Стягнуто на користь ПП Приватна Фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ» судові витрати у розмірі 3 028, 00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що при ухваленні оскаржуваного рішення Київради в частині пункту 8 допущено істотні порушення встановленої Регламентом Київради процедури внесення змін до чинних рішень, а саме: поправка депутата була подана не у формі проєкту рішення, як того вимагає частина дев`ята статті 26 Регламенту, не супроводжувалась пояснювальною запискою, не була погоджена з профільними постійними комісіями, управлінням правового забезпечення та не містила порівняльної таблиці із зазначенням змін до чинного акту. Крім того, поправка, викладена в листі депутата Київради ОСОБА_1 від 05 грудня 2024 року, вперше передана до президії лише 12 грудня 2024 року, тобто вже після початку розгляду оскаржуваного проєкту рішення, без попереднього обговорення серед депутатів та без дотримання послідовності розгляду та голосування за Регламентом, чим було порушено вимоги частин 5, 12, 14 та 15 статті 35 Регламенту. Така поправка фактично встановлювала нові обмеження щодо суб`єктів оренди комунального майна за ознакою виду діяльності, пов`язаної з наданням ритуальних послуг, чого проєкт рішення не передбачав, а саму зміну було внесено у спосіб, що не відповідав ані предмету правового регулювання основного рішення, ані загальній процедурі внесення змін до рішень Київради. Приймаючи спірне рішення в частині пункту 8, Київрада вийшла за межі наданих їй повноважень, діяла не у спосіб, визначений законом, без належного правового обґрунтування необхідності таких змін, що є підставою для визнання відповідного рішення протиправним та нечинним відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

В апеляційній скарзі Київрада, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Зокрема, помилковими є висновки суду першої інстанції про недотримання встановленої Регламентом Київради процедури внесення поправки до рішення, оскільки, на її переконання, така процедура була дотримана належним чином. Пропозиція депутата Київради щодо внесення заборони на розміщення суб`єктів, які надають ритуальні послуги, у приміщеннях та на території закладів охорони здоров`я, була озвучена на пленарному засіданні, належним чином проголосована 12 грудня 2024 року та відображена у стенограмі, що підтверджує її обговорення й дотримання відповідної процедури прийняття рішення. Крім того, суд першої інстанції помилково ототожнив даний спір з публічно-правовими відносинами, не врахувавши, що оскаржуване рішення стосується реалізації прав власника щодо розпорядження майном, а не здійснення владних управлінських функцій. Відповідно до позиції Київради, такі дії мають характер приватноправовий, а тому не підлягають юрисдикції адміністративного судочинства. У зв`язку з цим апелянт посилається на правові позиції, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема у справі № 826/15287/17, де розмежовано публічно- та приватноправову природу правовідносин. Також апелянт заперечує проти висновку суду про порушення приписів Регламенту Київради щодо процедури внесення змін до рішень, зазначаючи, що запропоновані депутатом поправки не потребували направлення до постійних комісій, оскільки були враховані під час розгляду рішення у цілому без необхідності його доопрацювання. В свою чергу, Регламент не передбачає єдиної виключної форми для внесення поправок і що внесення змін шляхом оголошеної пропозиції депутата під час пленарного засідання є допустимим. Окрім того, заборона на розміщення ритуальних служб у лікарнях не є дискримінаційною і застосовується до всіх суб`єктів незалежно від форми власності, що спростовує доводи позивача про порушення принципу рівності та заборону дискримінації за Законом України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні».

У відзиві на апеляційну скаргу позивач навів доводи щодо законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити скаргу без задоволення. Зазначає, що Київрада, приймаючи оскаржуване рішення у спірній частині, порушила встановлену Регламентом процедуру внесення змін до раніше ухвалених рішень. Поправка депутата ОСОБА_1 не була подана у формі окремого проєкту рішення з порівняльною таблицею, як того вимагає частина дев`ята статті 26 Регламенту, а натомість внесена у формі листа, без попереднього розгляду у профільних комісіях та без належного оголошення на пленарному засіданні. Сама поправка від 05 грудня 2024 року № 147 не була предметом обговорення 05 грудня 2024 року та була вперше внесена лише 12 грудня 2024 року, що підтверджується листом Київради. При цьому, секретарем не було оголошено її змісту відповідно до вимог Регламенту. Таким чином, апелянтом порушено вимоги частин п`ятої, дванадцятої, чотирнадцятої статті 35 Регламенту, що свідчить про недотримання передбаченої законом процедури. Крім того, Київрада, встановлюючи загальну заборону на розміщення певних суб`єктів у комунальних приміщеннях, діяла не як власник майна, а як суб`єкт публічного управління, що свідчить про нормативно-правовий характер рішення. Загалом, у відзиві наголошується, що порушення Регламенту мали не формальний, а суттєвий характер, що цілком обґрунтовує висновок суду першої інстанції про протиправність оскарженого рішення в цій частині.

У відповіді на відзив зазначено, що доводи представника позивача, викладені у відзиві на апеляційну скаргу, не спростовують позицію апелянта і не мають юридичного значення для вирішення спору по суті. Зокрема, Київрада вказує, що позивач у своєму відзиві посилається на постанови Верховного Суду як на підставу для визнання спірного рішення протиправним, однак не обґрунтовує, які саме норми матеріального права слід застосувати з урахуванням цих судових висновків. Така аргументація не є належною правовою позицією, оскільки наведені судові рішення не містять остаточних висновків у справах по суті, а здебільшого справи було направлено на новий розгляд, або ж у них було відмовлено в задоволенні позову саме через необґрунтованість вимог. Крім того, висновки Верховного Суду, наведені позивачем, застосовувались до правовідносин з іншим змістом та предметом спору, і лише формально схожі за участю органу місцевого самоврядування як відповідача. У зв`язку з цим апелянт вважає, що їх відтворення є довільним тлумаченням і не підтверджує протиправність спірного рішення Київради. За практикою Верховного Суду (наприклад, у справі № 522/3665/17), абстрактне невдоволення заявника щодо оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування не є достатнім для судового захисту, якщо відсутній конкретний інтерес, що порушується таким рішенням. На думку КМР, саме така ситуація має місце у цій справі. У підсумку Київрада просить суд не брати до уваги позицію позивача, викладену у відзиві, та задовольнити її апеляційну скаргу, оскільки рішення суду першої інстанції є помилковим як з матеріально-правової, так і з процесуальної точки зору.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та їх правову оцінку, правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду, що ПП «Приватна фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ» (код ЄДРПОУ 21577614) є юридичною особою, зареєстрованою в Україні, основним видом діяльності якої відповідно до КВЕД є організування поховань і надання суміжних послуг (код 96.03)

23 липня 2020 року Київрадою ухвалено рішення № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва», яким, зокрема, регулювалися підстави, умови та порядок оренди майна, що належить до комунальної власності міста.

31 жовтня 2024 року Київрадою було підготовлено проєкт рішення № 08/231-1637/ПР «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради».

05 грудня 2024 року під час пленарного засідання IV сесії Київської міської ради IX скликання депутат Київради ОСОБА_1 усно запропонував внести поправку до проєкту рішення про припинення діяльності комунального медико-соціального експертного центру. Суть поправки полягала у встановленні заборони на розміщення ритуальних служб, суб`єктів господарювання, які надають ритуальні послуги, а також виготовлення, торгівлю та зберігання предметів ритуальної належності у приміщеннях та на території закладів охорони здоров`я. Проте ця поправка не була проголосована й не стала частиною рішення Київради.

У той же день, при розгляді іншого питання про надання Ритуальній службі комунального підприємства дозволу на списання майна, депутат ОСОБА_1 знову запропонував включити аналогічну поправку, однак вона також не була підтримана. Поправка не набрала необхідної кількості голосів, і міський голова попросив повернутись до цього питання повторно.

Депутат Київради ОСОБА_1 склав лист № 147 від 05 грудня 2024 року з тією самою пропозицією вже у письмовій формі, яка відповідно до листа Київради № 225-КР-241 від 17 січня 2025 року вперше надійшла до Президії лише 12 грудня 2024 року.

12 грудня 2024 року під час пленарного засідання, на якому розглядалося питання «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» (п. 2.1 порядку денного), секретар Київради Бондаренко В.В. поставив на голосування поправку ОСОБА_1 , зазначивши лише, що вона аналогічна тій, яку «намагалися розглянути минулого разу», не зачитавши її змісту. Таким чином, поправка фактично не була оголошена відповідно до вимог Регламенту.

Поправка була підтримана більшістю депутатів, і на її підставі Київрада прийняла рішення № 486/10294 від 12 грудня 2024 року. Зокрема, пунктом 8 цього рішення внесено зміни до рішення № 50/9129 від 23.07.2020 року, яким у новій редакції запроваджено заборону на розміщення ритуальних служб або суб`єктів господарювання в межах закладів охорони здоров`я.

Зокрема, пунктом 8 цього рішення передбачено:

« 8. Унести зміни до рішення Київської міської ради від 23 липня 2020 року № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва», доповнивши його новими пунктами 5-6 такого змісту:

5. Установити, що у приміщеннях та на територіях закладів охорони здоров`я не дозволяється розміщення ритуальних служб або суб`єктів господарювання, які надають ритуальні послуги, надання ритуальних послуг, виготовлення та/або торгівля, та/або зберігання предметів ритуальної належності.

6. Департаменту охорони здоров`я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту комунальної власності м. Києва, а також балансоутримувачам комунального майна територіальної громади міста Києва - вжити заходів, спрямованих на виконання пункту 5 цього рішення.

У зв`язку із цим пункти 5-9 рішення вважати пунктами 7-11 відповідно.»

Позивач вважає таку зміну безпідставною, незаконною та процедурно неправомірною, що й стало підставою звернення до суду з відповідним адміністративним позовом.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Рішення Київської міської ради «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» в оскаржуваній частині є нормативно-правовим актом у розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, у зв`язку з чим розгляд справи здійснювався за правилами, визначеними статтею 264 цього Кодексу.

Позивач ПП «Приватна фірма «ПЕТРО ВЕЛИКИЙ» (код ЄДРПОУ 21577614) є юридичною особою, зареєстрованою в Україні, основним видом діяльності якої згідно з КВЕД є організування поховань і надання суміжних послуг (код 96.03), а тому, оскільки оскаржуваним рішенням Київради встановлено заборону на розміщення ритуальних служб та суб`єктів господарювання, які надають ритуальні послуги, у приміщеннях та на територіях закладів охорони здоров`я, таке рішення безпосередньо стосується прав та інтересів позивача як суб`єкта відповідних правовідносин. Таким чином, позивач є належним суб`єктом оскарження за приписами частини другої статті 364 КАС України, оскільки спірний нормативно-правовий акт уже застосовано до нього або підлягає застосуванню у правовідносинах, учасником яких він є.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Порядок оформлення, подання, розгляду та прийняття рішень Київською міською радою врегульовано Регламентом Київської міської ради від 04 листопада 2021 року зі змінами і доповненнями № 3135/3176 (далі - Регламент).

Відповідно до Преамбули Регламенту, зі змінами і доповненнями, Регламент Київради є обов`язковим для виконання всіма депутатами/депутатками Київради, Київським міським головою, секретаріатом Київради та його посадовими особами, виконавчим органом Київради (Київською міською державною адміністрацією) та її посадовими особами, усіма розташованими на території міста Києва об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на території міста Києва.

Пунктом 3 частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93-IV встановлено, що депутат місцевої ради має право пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами.

Відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 13 Регламенту Київської міської ради (далі - Київради), депутат/депутатка має право вносити на розгляд Київради та її органів проєкти рішень Київради з питань, що належать до її відання, пропозиції, рекомендації, поправки до них.

Відповідно до положень частин третьої, сьомої статті 26 Регламенту проєкти рішень Київради подаються до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради в паперовому та в електронному вигляді (формати.doc,.docx,.rtf, шрифт Times New Roman, кегль 14), або в електронному вигляді із застосуванням кваліфікованого електронного підпису депутата/депутатки Київради та кваліфікованої електронної позначки часу. Разом із проєктом рішення Київради до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради подається пояснювальна записка, а також додатки у разі наявності.

Пояснювальна записка повинна містити:

1) опис проблем, для вирішення яких підготовлено проєкт рішення Київради, обґрунтування відповідності та достатності передбачених у проєкті рішення Київради механізмів і способів вирішення існуючих проблем, а також актуальності цих проблем для територіальної громади міста Києва;

2) правове обґрунтування необхідності прийняття рішення Київради (із посиланням на конкретні положення нормативно-правових актів, на підставі й на виконання яких підготовлено проєкт рішення Київради);

3) опис цілей і завдань, основних положень проєкту рішення Київради, а також очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків для територіальної громади міста Києва від прийняття запропонованого проєкту рішення Київради;

4) інформацію про те, чи стосується проєкт рішення прав і соціальної захищеності осіб з інвалідністю та який вплив він матиме на життєдіяльність цієї категорії, а також за наявності зазначається позиція щодо проєкту рішення Уповноваженого Київської міської ради з прав осіб з інвалідністю та громадських об`єднань осіб з інвалідністю;

5) прізвище або назву суб`єкта подання, прізвище, посаду, контактні дані доповідача проєкту рішення Київради на пленарному засіданні та особи, відповідальної за супроводження проєкту рішення Київради;

6) інформацію про те, чи містить проєкт рішення службову інформацію у розумінні статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»;

7) інформацію про те, чи містить проєкт рішення інформацію про фізичну особу (персональні дані) у розумінні статей 11 та 21 Закону України «Про інформацію» та статті 2 Закону України «Про захист персональних даних».

Проєкти рішень Київради подаються до секретаріату Київради та реєструються в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради (частина перша статті 29 Регламенту).

Із матеріалів справи вбачається, що запропонована депутатом Київради ОСОБА_1 поправка щодо заборони розміщення ритуальних служб у закладах охорони здоров`я вперше озвучувалась під час пленарного засідання 05 грудня 2024 року при розгляді двох окремих проєктів рішень щодо ліквідації медико-соціального центру та щодо надання дозволу на списання майна Ритуальній службі.

В обох випадках поправка не була підтримана.

Того ж дня депутат оформив цю ж поправку письмово у вигляді листа № 147, який надійшов до Київради лише 12 грудня 2024 року, і вона була поставлена на голосування під час розгляду зовсім іншого питання, а саме: затвердження переліку об`єктів малої приватизації.

Попри відсутність попереднього обговорення змісту, пояснювальної записки та висновків профільних комісій, її було підтримано, що і стало предметом спору.

Частиною дев`ятою статті 26 Регламенту встановлено, що до проєкту рішення Київради про внесення змін та/або доповнень до рішення Київради додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного рішення Київради та його нову редакцію з урахуванням запропонованих змін.

Отже, з наведеної норми Регламенту випливає, що внесення змін до чинного рішення Київради може здійснюватися виключно шляхом подання окремого проєкту рішення про внесення змін та/або доповнень, до якого обов`язково має додаватися порівняльна таблиця із зазначенням чинної редакції та запропонованих змін.

Відповідно до частини п`ятої статті 29 Регламенту протягом 3 робочих днів із дня реєстрації проєкту рішення Київради в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради, Київський міський голова або за його письмовим дорученням заступник/заступниця міського голови - секретар Київради надає доручення щодо розгляду проєкту рішення постійній комісії Київради, яка, виходячи з її функціональної спрямованості, визначається ним як профільна для попереднього розгляду проєкту рішення Київради, а також іншим постійним комісіям Київради, виходячи з їх функціональної спрямованості.

Проєкт рішення Київради нормативно-правового характеру направляється до постійної комісії Київради, до функціональної спрямованості якої належать питання запобігання корупції, для розгляду на відповідність антикорупційному законодавству в порядку, визначеному статтею 30 цього Регламенту, та за процедурою, визначеною відповідною постійною комісією.

Згідно з приписами статті 30 Регламенту постійні комісії Київради (окрім профільної) протягом 20 календарних днів (для проєктів рішень Київради, предметом правового регулювання яких є надання або відмова в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою громадянам та юридичним особам протягом 10 календарних днів) з моменту реєстрації проєкту рішення Київради в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради опрацьовують його та за результатами розгляду проєкту рішення Київради приймають рішення, яким:

- підтримують проєкт рішення Київради без зауважень і підписують його;

- підтримують проєкт рішення Київради із зауваженнями чи рекомендаціями: у цьому випадку на оригіналі проєкту рішення Київради навпроти назви відповідної постійної комісії Київради поряд із підписом голови цієї постійної комісії Київради ставиться відмітка «Із зауваженнями» або «З рекомендаціями» із зазначенням дати та номера відповідного протоколу засідання постійної комісії Київради;

- відхиляють проєкт рішення Київради з відповідним обґрунтуванням: у цьому випадку на оригіналі проєкту рішення Київради навпроти назви відповідної постійної комісії Київради поряд із підписом голови цієї постійної комісії Київради ставиться відмітка «Відхилено» із зазначенням дати та номера відповідного протоколу засідання постійної комісії Київради.

Профільна постійна комісія Київради протягом 35 календарних днів, якщо інший строк не визначений законодавством, з моменту реєстрації проєкту рішення Київради в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради опрацьовує його та за результатами розгляду проєкту рішення Київради приймає рішення (висновок, рекомендацію), яким:

- підтримує проєкт рішення Київради без зауважень і підписує його;

- підтримує проєкт рішення Київради із зауваженнями чи рекомендаціями: у цьому випадку на оригіналі проєкту рішення Київради навпроти назви профільної постійної комісії поряд із підписом голови профільної постійної комісії Київради ставиться відмітка «Із зауваженнями» або «З рекомендаціями» із зазначенням дати та номера відповідного протоколу засідання постійної комісії Київради;

- створює робочу групу постійної комісії Київради для доопрацювання проєкту рішення Київради;

- відхиляє проєкт рішення Київради з відповідним обґрунтуванням і повертає його суб`єкту подання: у цьому випадку на оригіналі проєкту рішення Київради навпроти назви. профільної постійної комісії Київради поряд із підписом голови профільної постійної комісії Київради ставиться відмітка «Відхилено» із зазначенням дати та номера відповідного протоколу засідання постійної комісії Київради.

Водночас, колегія суддів зазначає, що лист депутата Київської міської ради ОСОБА_1 від 05 грудня 2024 року № 147 було подано з порушенням встановленої Регламентом процедури, оскільки зазначена поправка надійшла у формі листа, без додання пояснювальної записки, яка відповідно до частини сьомої статті 26 Регламенту мала б містити обґрунтування мети, цілей та підстав необхідності внесення відповідних змін до проєкту рішення.

Окрім цього, відповідачем не було дотримано процедури попереднього погодження цієї поправки в профільних постійних комісіях Київської міської ради, управлінні правового забезпечення, що є прямим порушенням встановленого Регламентом порядку підготовки та розгляду проєктів рішень. Зокрема, як прямо вказано у листі Київської міської ради № 225-КР-241 від 17 січня 2025 року, а також підтверджується стенограмою та протоколом пленарного засідання від 12 грудня 2024 року, зміни до рішення Київської міської ради від 23 липня 2020 року № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва» було внесено саме на підставі пропозиції депутата ОСОБА_1 , викладеної у вищезгаданому листі, що вперше був переданий до президії лише 12 грудня 2024 року. Отже, зміни були внесені не шляхом подання проєкту рішення Київради про внесення змін та/або доповнень, як того вимагає частина дев`ята статті 26 Регламенту, а способом, який суперечить визначеному порядку.

Крім того, згідно з тим самим листом Київради № 225-КР-241 та зі змісту самої пропозиції, на момент голосування за включення спірних змін не була подана порівняльна таблиця, яка повинна була містити чинну редакцію відповідних положень рішення Київради та запропоновані до них зміни. Вимога щодо наявності такої порівняльної таблиці встановлена частиною дев`ятою статті 26 Регламенту, яка є обов`язковою до виконання.

Більше того, як вбачається з інформаційної картки документу № 1637 проєкту рішення «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради», до проєкту оскаржуваного рішення було долучено порівняльну таблицю, в якій пропонувалось внести зміни до окремих рішень Київради. Проте зі змісту цієї таблиці вбачається, що суб`єкт подання чітко визначив, до яких саме рішень пропонується внести зміни, і серед них відсутня будь-яка згадка про рішення від 23 липня 2020 року № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва», або про поправку, внесену депутатом ОСОБА_1 листом від 05 грудня 2024 року № 147.

Таким чином, вказана поправка не була оформлена у вигляді окремого проєкту рішення про внесення змін до чинного рішення Київради, як того прямо вимагає частина дев`ята статті 26 Регламенту. Також до неї не було додано жодної порівняльної таблиці, який є обов`язковим додатком до подібних проєктів рішень, що має забезпечити прозорість та об`єктивність у розгляді запропонованих змін через можливість порівняння запропонованої редакції з чинною.

Наявність таких процедурних вимог виправдана не лише формально, а й змістовно, оскільки вона покликана гарантувати належне інформування депутатського корпусу про суть запропонованих змін, забезпечити їх належне обґрунтування, попередній правовий аналіз та професійне опрацювання у профільних комісіях, що є важливим елементом реалізації принципу відкритості і законності діяльності представницького органу місцевого самоврядування.

Однак у матеріалах справи відсутні будь-які докази направлення зазначеної пропозиції на розгляд відповідних постійних комісій Київради, як це передбачено статтею 30 Регламенту. Її фактичне ухвалення шляхом голосування, без належної юридичної, регламентної та процедурної підготовки, без її попереднього погодження, без аналізу й публічного оголошення її змісту на пленарному засіданні свідчить про порушення законодавчо встановленого порядку прийняття рішень органом місцевого самоврядування, а отже є підставою для визнання відповідної частини рішення протиправною.

Водночас колегія суддів зазначає, що допущене процедурне порушення позбавило не лише депутатів, а й представників територіальної громади м. Києва можливості ознайомитися зі змістом запропонованих змін та висловити позицію щодо їх прийняття. Така практика суперечить принципам відкритості та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування, що закріплені як у статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», так і у преамбулі Регламенту Київради.

Отже, дотримання встановленої процедури подання та розгляду проєктів рішень є не лише формальною вимогою, а необхідним елементом демократичного процесу ухвалення управлінських рішень.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що проєкт рішення Київської міської ради «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» не передбачав внесення змін до рішення від 23 липня 2020 року № 50/9129 «Про деякі питання оренди комунального майна територіальної громади міста Києва».

До проєкту рішення не долучалась порівняльна таблиця змін і доповнень до цього рішення, отже зазначений проєкт не може вважатися проєктом рішення про внесення змін, як це передбачено частиною дев`ятою статті 26 Регламенту, а внесення змін відбулося з порушенням регламентної процедури, що є самостійною і достатньою підставою для визнання відповідної частини рішення незаконною.

Частиною першою статті 36 Регламенту встановлено, що відповідна профільна постійна комісія Київради збирає та узагальнює всі зауваження, пропозиції і поправки депутатів/депутаток Київради до проєкту рішення Київради, що подаються протягом 10 календарних днів після прийняття за основу (у першому читанні) відповідного рішення Київради на пленарному засіданні Київради.

Пропозиції, зауваження, поправки до проєкту рішення Київради подаються через структурний підрозділ секретаріату Київради, який здійснює документообіг та аналіз кореспонденції Київради, профільній постійній комісії Київради, до якої проєкт рішення Київради було направлено на доопрацювання.

Пропозиції, зауваження та поправки подаються в письмовій формі у вигляді порівняльної таблиці з обов`язковим обґрунтуванням необхідності їх урахування.

Під час обговорення проєкту рішення Київради у другому читанні депутати/депутатки Київради на пленарному засіданні не мають права вносити, а головуючий/головуюча на пленарному засіданні Київради - ставити на голосування зауваження, пропозиції і поправки, що не були подані до профільної постійної комісії Київради в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті (ч.13 ст.36 Регламенту).

У межах аналізу дотримання Регламенту Київради колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що згідно з частиною 14 статті 35 Регламенту у випадках, коли проєкт рішення розглядається у першому читанні, усі поправки до нього можуть вноситись лише після завершення його обговорення на пленарному засіданні. При цьому ініціатор поправки повинен безпосередньо під час обговорення озвучити її зміст та належним чином обґрунтувати необхідність її врахування у межах відповідного проєкту рішення.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що пропозиція, викладена у листі депутата Київради ОСОБА_1 № 147 від 05 грудня 2024 року, була передана до президії лише 12 грудня 2024 року у день голосування за оскаржуване рішення, без попереднього обговорення її на пленарному засіданні Київради або у відповідних постійних комісіях. При цьому подання здійснювалось через президію Київради, а не у спосіб, передбачений Регламентом для внесення поправок.

З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що Київрада не мала правових підстав для врахування пропозиції, поданої з порушенням процедури, передбаченої Регламентом. Таке включення змін до проєкту рішення без їх попереднього фахового аналізу, обговорення та обґрунтування є порушенням встановленого порядку підготовки і прийняття нормативно-правових актів органом місцевого самоврядування. Ці обставини підтверджують протиправність спірної частини рішення Київради.

Також слід звернути увагу на приписи частини п`ятої статті 35 Регламенту, якою визначено процедуру розгляду питань порядку денного на пленарному засіданні Київради, зокрема, пункт 6 цієї частини передбачає етап уточнення та оголошення головуючим на засіданні пропозицій, що надійшли до відповідного питання та підлягають постановці на голосування.

Поруч з цим в стенограмі засідання від 12 грудня 2024 року вказано, що до президії надійшла правка депутата ОСОБА_1, викладена в листі № 147 від 5-го грудня, аналогічна до тієї, яку намагалися розглянути на пленарному засіданні 05 грудня 2024 року.

Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що під час пленарного засідання Київради 12 грудня 2024 року не дотримано вимог частини п`ятої статті 35 Регламенту, оскільки головуючим не було належним чином оголошено зміст пропозиції депутата ОСОБА_1 , яка згідно з листом № 225-КР-241 від 17 січня 2025 року вперше надійшла до президії саме в день засідання.

Така обставина свідчить про порушення визначеної процедури оголошення пропозицій, що підлягають голосуванню, та позбавила учасників засідання можливості належно ознайомитися з її змістом до моменту ухвалення відповідного рішення.

Крім того, колегія суддів погоджується з твердженням суду першої інстанції про те, що пропозиція депутата ОСОБА_1 від 05 грудня 2024 року раніше розглядалася у контексті зовсім іншого проєкту рішення, а до президії під час пленарного засідання 12 грудня 2024 року вона була передана вперше.

Відтак, ця пропозиція не оголошувалася, не обговорювалася в межах розгляду оскаржуваного рішення, а тому не могла бути визнана такою, що вже розглядалася раніше, як це помилково зазначено в стенограмі засідання.

Частиною дванадцятою статті 35 Регламенту передбачено, що після закінчення обговорення, якщо депутатами/депутатками Київради не внесені зауваження, пропозиції та поправки, крім редакційних правок, проєкт рішення Київради ставиться на голосування для прийняття в цілому.

Відповідно до положень частини чотирнадцятої статті 35 Регламенту усі пропозиції, зауваження, поправки, що надійшли від депутатів/депутаток Київради під час обговорення, ставляться на голосування в порядку надходження.

У разі якщо для врахування зауважень, пропозицій і поправок, унесених депутатами/депутатками Київради на пленарному засіданні Київради під час обговорення, проєкт рішення Київради потребує доопрацювання, відповідний проєкт рішення Київради може бути прийнятий за основу (перше читання) і направлений до постійної комісії Київради, що була профільною при попередньому розгляді відповідного проєкту рішення Київради, для підготовки до другого читання (частина п`ятнадцята статті 35 Регламенту).

Водночас зі стенограми пленарного засідання Київради від 12 грудня 2024 року вбачається, що порядок розгляду проєкту рішення було порушено. Зокрема, спочатку секретар Київради поставив на голосування проєкт рішення для прийняття за основу, після чого одразу було винесено на голосування поправку, викладену в листі депутата ОСОБА_1 , і лише потім було заслухано доповідь щодо основного проєкту рішення. Така послідовність дій суперечить встановленій Регламентом процедурі розгляду поправок, яка передбачає їх внесення та обговорення після доповіді по суті проєкту рішення.

Отже, за встановлених обставин колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що під час ухвалення спірних змін до рішення Київради не було дотримано встановленої Регламентом процедури їх розгляду та прийняття, зокрема не здійснено належного оголошення змісту пропозиції, допущено введення депутатів в оману щодо її попереднього обговорення, а також сама поправка не відповідала предмету проєкту рішення, до якого її було включено.

Водночас, як вбачається з матеріалів справи, жодних доказів чи аналітичних матеріалів, які б обґрунтовували необхідність встановлення заборони на розміщення ритуальних служб саме у приміщеннях закладів охорони здоров`я, суб`єкт подання поправки не надав. Відсутність пояснювальної записки, аналізу чинного правового регулювання або оцінки впливу поправки на діяльність відповідних установ свідчить про необґрунтований характер запропонованих змін, що також є підставою для висновку про їхню неправомірність.

Позиція апелянта про те, що поправка має безпосередній зв`язок із проєктом рішення «Про затвердження переліку об`єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади міста Києва, що підлягають приватизації, та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради», колегія суддів вважає помилковою, оскільки її зміст не був пов`язаний ані з предметом, ані з правовим регулюванням, передбаченим проєктом основного рішення, який стосувався виключно приватизації окремих об`єктів комунальної власності. Зазначена поправка не містила жодних уточнень або доповнень до самого переліку об`єктів малої приватизації, не встановлювала критеріїв відбору таких об`єктів, не змінювала їх правовий статус чи механізм реалізації. Натомість вона торкалася зовсім іншої сфери, а саме: порядку функціонування медичних закладів та обмежень щодо цільового використання приміщень у них. Тому включення такої поправки до рішення про приватизацію є невмотивованим, процедурно порушує принцип однорідності правового регулювання в межах одного рішення, суперечить логіці нормотворчого процесу і вимогам Регламенту Київради.

Крім того, включення до рішення про затвердження переліку об`єктів малої приватизації положення, яке взагалі не стосується приватизаційних дій, суперечить також принципу єдності предмета правового регулювання нормативного акта. Такий спосіб внесення змін створює правову невизначеність, оскільки дозволяє включати до одного рішення різнопланові за своїм змістом положення без логічного чи юридичного зв`язку між ними, що неприпустимо з огляду на вимоги правової визначеності та системності нормативного регулювання.

Доводи апелянта про нібито попереднє обговорення поправки 05 грудня 2024 року під час розгляду інших проєктів рішень не спростовують того факту, що до проєкту рішення від 12 грудня 2024 року № 08/231-1637/ПР така поправка була подана вперше лише в день голосування, без дотримання вимог до її належного оформлення та обговорення. Як убачається з листа Київради № 225-КР-241 від 17 січня 2025 року, жодних проміжних дій з її повторного подання, погодження або доопрацювання до цього часу не вчинялося. Отже, обговорення змістовно і процедурно мало відбуватись саме в межах розгляду оскаржуваного рішення, а не до нього, у контексті іншого питання порядку денного. Посилання на «аналогічність» змісту не може підміняти регламентну вимогу обговорення поправки у її фактичному контексті включення до проєкту.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого та правильного висновку про те, що рішення КМР від 12 грудня 2024 року № 486/10294 в частині пункту 8 є протиправним та підлягає визнанню нечинним через істотне порушення порядку його прийняття.

Оскільки суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, то колегія суддів згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Василенко Я.М.

Собків Я.М.

Повний текст виготовлено 04.06.2025.

Джерело:
ЄДРСР 127881111

[ANTIRAID]

Це наша справа. Апеляція залишила в силі рішення першої інстанції де встановлені грубі порушення при прийнятті оскаржуваного рішення Київської міської ради. Раджу з ним детально ознайомитись щодо всіх підстав та порядку прийняття рішення на сесії Київради.