Огляд судової практики щодо юрисдикції судів та визначення підсудності справ за позовами адвокатів та інших осіб до органів адвокатського самоврядування

[ANTIRAID]

Аналізуйте судовий акт: ВCУ підтвердив виключне право адвокатів самостійно вирішувати спірні питання щодо самоврядності (ВСУ у справі № 21-966а16 від 6 вересня 2016 р.)

1. Питання юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення справ зазначеної категорії.

1.1. Судова практика з віднесення до юрисдикції адміністративних судів вирішення справ зазначеної категорії.

- На підставі ухвали Печерського районного суду м. Києва від 23.06.2015 р. відмовлено у відкритті провадження у цивільній справі № 757/10102/15-ц за позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про визнання протиправним та скасування рішення про відмову у задоволенні скарги від на рішення дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області про відмову у порушенні дисциплінарної справи відносно адвоката (http://reyestr.court.gov.ua/Review/45832543).

- Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 01 червня 2016 року задоволено частково касаційну скаргу кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Івано-Франківської області. Рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 06 листопада 2015 року та рішення апеляційного суду Івано-Франківської області від 25 грудня 2015 року скасовано. Провадження у справі за позовом до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Івано-Франківської області про визнання рішень незаконними та їх скасування закрито. Згідно висновку Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ даний спір є публічно-правовим, а тому його слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.

- Відповідно до ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2016 р. в адміністративній справі №826/7612/15 була скасована ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2016 року, а справа направлена до суду першої інстанції для продовження розгляду (http://reyestr.court.gov.ua/Review/62017500).

Предметом розгляду даного спору є рішення від 20.02.2015р. №ІІ-023/2015 Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури створюється та діє з метою реалізації публічно-правових функцій з відбору, атестування осіб, які виявили намір займатися адвокатською діяльністю, та як дисциплінарний орган в системі самоврядування адвокатури України, тобто при прийнятті оспорюваного рішення відповідач фактично реалізує владну компетенцію.

Вищевикладене однозначно підтверджує публічно-правовий характер даного спору, а тому, дана категорія справ підпадає під юрисдикцію саме адміністративних судів.

Отже, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у спірних правовідносинах є іншими суб'єктами при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, а спір з ВКДКА є публічно-правовим.

З наведених підстав вбачається, що спори, які виникають між адвокатами та органами адвокатського самоврядування, в тому числі, спори з Вищою кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури, носять публічно-правовий характер, а тому справа належить до юрисдикції адміністративного суду.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 27 січня 2016 року (справа №6-2750цс15) та постанові Верховного Суду України від 02 лютого 2016 року (справа № 825/1440/14).

Даної позиції дотримується і Вищий адміністративний суд України в ухвалах від 20.03.2013 року №К/9991/59774/12, від 03.06.2014 року №К/800/21983/14. В рішеннях ВАС України викладено правову позицію, відповідно до якої дана категорія справ підлягає вирішенню саме за правилами КАС України.

1.2. Судова практика, в якій суди не відносять до юрисдикції адміністративних судів вирішення справ зазначеної категорії.

- Відповідно до ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.02.2016 р. відмовлено у відкриті провадження в адміністративній справі № 825/304/16 за позовом до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури Сумської області про визнання протиправним та скасування рішення (http://reyestr.court.gov.ua/Review/55753826).

За змістом цієї ухвали, аналіз вищезазначених правових норм дає підстави для висновку про те, що Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Сумської області не є суб'єктами владних повноважень, не здійснюють владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, а адвокатська діяльність не є публічною службою у розумінні п.15 ч. 1 ст. 3 КАС України.

Таким чином, оскільки позивач не є особою, що проходить публічну службу, чи має намір проходити таку службу, а відповідач не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, то справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури Сумської області про визнання протиправним та скасування рішення не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна позиція викладена в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 19.05.2015 (справа № К/800/14689/13), від 26.05.2015 (справа № К/800/57695/14), від 08.07.2015 (справа №К/800/40415/13), від 18.08.2015 (справа №К/9991/69127/12), від 23.09.2015 (справа №К/9991/57169/11).

- Згідно з ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016 р. по справі №821/570/16 за позовом до Дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Херсонської області, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, про визнання протиправним та скасування рішення від 18.03.2016 р. про притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності залишено без задоволення апеляційну скаргу позивача, а ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року про відмову у відкритті провадження в цій адміністративній справі залишено без змін (http://reyestr.court.gov.ua/Review/58923668).

Колегією суддів встановлено, що предметом спору у даній справі є перевірка правомірності прийнятого Дисциплінарною палатою Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Херсонської області рішення про притягнення адвоката ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

Обов'язковою умовою віднесення спору до категорії публічно-правових спорів є участь в ньому суб'єкта владних повноважень, а також оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії) дій чи бездіяльності.

В даному випадку, Дисциплінарна палата Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Херсонської області не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, а тому перевірка правомірності прийнятих нею рішень не відноситься до юрисдикції адміністративних судів.

- У відповідності до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.09.2016 р. закрите провадження в адміністративній справі №826/20374/14 за позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, за участю третьої особи, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії (http://reyestr.court.gov.ua/Review/61737510).

На думку суду, у даному випадку виник спір, який не має ознак публічно-правового, оскільки у даній конкретній справі не стоїть питання щодо зупинення чи припинення діяльності адвоката, тому суспільний інтерес у даному випадку відсутній.

Така позиція узгоджується із правовим висновком Верховного Суду України, викладеним в Постанові Верховного Суду України від 27.01.2016 (справа №6-2750цс15).

Крім того, аналогічна позиція викладена в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 09.12.2014 у справі № К/800/8749/14, від 26.05.2015, у справі № К/800/57695/14, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 29.07.2015 у справі №826/11503/15.

- На підставі ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 р. скасована постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2015 року та закрито провадження в адміністративній справі №826/22066/15 за позовом до ІІІ З'їзду адвокатів України в особі Ради адвокатів України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Київської області, Міністерство юстиції України, Національна асоціація адвокатів України про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення (http://reyestr.court.gov.ua/Review/63513775).

Колегія суддів встановила, що відповідач у даній справі - ІІІ З'їзд адвокатів України в особі Ради адвокатів України є органом адвокатського самоврядування та не виконує владних управлінських функцій, не наділений владно-розпорядчою компетенцією та/або відповідними делегованими повноваженнями, а отже, й не є суб'єктом владних повноважень у розумінні  п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України.

Більш того, дії відповідача щодо включення до порядку денного 03.07.2015 р. питання «Про звернення з'їзду до Президента України, Прем'єр-міністра України, Міністра юстиції України, міжнародних інституцій тощо з приводу дій директора Координаційного центру з надання правової допомоги Міністерства юстиції України ОСОБА_2» та прийняте ним відповідне рішення від 03.07.2015 р., що є предметом спору у даній справі, не мають владно-розпорядчого характеру, таке рішення не є актом суб'єкта владних повноважень, оскільки, окрім вказаного вище, у відповідності до постанови КМУ від 06.06.2012 р. № 504, директор зазначеного Координаційного центру призначається на посаду і звільняється з посади Міністром юстиції і не підпорядковуються органам адвокатського самоврядування, а тому такі дії та рішення з'їзду не створюють жодних правих наслідків для позивача, не впливають на обсяг його прав і обов'язків та не підлягають оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 17 лютого 2016 року у справі № 2873цс15, висновки якої, у відповідності до ч. 1 ст. 244-2 КАС України, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права, а також мають враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що саме по собі оскаржуване рішення відповідача від 03.07.2015 р. не призвело і не могло призвести до зміни правового статусу апелянта, оскільки, як відмічалося вище, органи адвокатського самоврядування не мають жодних владно-розпорядчих або відповідних делегованих повноважень для вирішення питання про застосування до директора Координаційного центру з надання правової допомоги Міністерства юстиції України заходів дисциплінарної відповідальності, зокрема у вигляді звільнення з посади, і таке рішення відповідача є лише зверненням органу адвокатського самоврядування до суб'єктів владних повноважень та не має жодних ознак нормативного акту, який би був обов'язковим для виконання.

- За змістом ухвали Тернопільського міськрайонного суду від 24.01.2017 р. закрите провадження у справі №607/13421/16-а за адміністративним позовом  до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Тернопільської області про визнання протиправним та скасування рішення про накладення дисциплінарного стягнення у виді позбавлення права на заняття адвокатською діяльністю строком на три місяці (http://reyestr.court.gov.ua/Review/64250438).

Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції зробив посилання на правову позицію Верховного Суду України, висловлену під час розгляду справи № 6-2873цс15, де зазначено, що статтею 2 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" встановлено, що адвокатура України недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. З метою забезпечення належного здійснення та дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування. Згідно із частиною першою статті 43 зазначеного Закону адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обовязковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката. На рішення органу адвокатського самоврядування з питань організації і діяльності адвокатури, в силу положень пункту 4 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

2. Питання предметної підсудності адміністративних справ зазначеної категорії.

Відповідно до ухвали Луцького міськрайонного суду Волинської області від 01.11.2016 р. по адміністративній справі №161/9569/16-а повернуто позивачу його позовну заяву до голови КДКА Волинської області, голови Вищої КДКА України про скасування рішення, зобовязання вчинити дії (http://reyestr.court.gov.ua/Review/62507701).

Суд зазначив, що позивачем оскаржено рішення відповідачів як суб'єктів, наділених владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу, а саме як дисциплінарного органу, функції якого є публічно-правовими, та згідно правил предметної підсудності, встановлених статтею 18 КАС України, оскарження таких рішень належить до підсудності Волинського окружного адміністративного суду, а не Луцького міськрайонного суду Волинської області, що є наслідком повернення позовної заяви позивачеві у відповідності до п. 6 ч. 3 статті 108 КАС України.

3. Питання територіальної підсудності адміністративних справ зазначеної категорії.

Згідно з ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23.01.2017 р. скасовано Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18.11.2016 р. про передачу справи на розгляд Черкаському окружному адміністративному суду, адміністративну справу №817/835/16 за позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Черкаської області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинення певних дій направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції (http://reyestr.court.gov.ua/Review/64231793).

Із системного, сутнісного та цільового підходу до розуміння зазначених конституційних положень та положень профільного (базового) законодавчого акта, який визначає статус, мету, завдання та функції адвокатури, убачається, що адвокатура як інституція та її діяльність в аспекті забезпечення реалізації конституційного права особи на правову допомогу набуває певних особливих властивостей суб'єкта публічних відносин. Ця властивість адвокатури увиразнюється (посилюється) метою її служіння суспільному інтересу шляхом надання своєчасної і належної правової допомоги у поєднанні з виконанням делегованих їй державою окремих владних повноважень. У контексті сказаного має значення й особливий характер адвокатської професії, представники якої є учасниками творення правосуддя, у зв'язку з чим користуються, зокрема, правом участі у суді як захисники чи представники та імунітетом від судового переслідування за свої виступи в залі суду (стаття 23 Закону №5076-VI).

Отже, коли виникає спір із правовідносин, у яких адвокатура, як особлива формація реалізує надані їй правоможності в означеному сенсі, як-от у разі обмеження права особи на зайняття адвокатською діяльністю або прийняття рішення про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю (пункти 2, 3 частини п'ятої статті 50 Закону №5076-VI), оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення, інші подібні за суттю і значенням дії, зокрема й щодо делегованих державною владних повноважень, то такий спір, за наявності для цього підстав, може підпадати під ознаки публічно-правового, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Таку правову позицію висловив Верховний суд України у Постанові від 16 вересня 2016 року у справі №826/19572/14.

З огляду на те, що предметом позову у цій справі є оскарження позивачем рішень, дій (бездіяльності) Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Черкаської області, які вчинені (допущені) стосовно його захисника - адвоката Боюки В.В. і які вплинули на права позивача (перешкодили отримати належну правову допомогу від адвоката Боюки В.В.), колегія суддів вважає, що даний спір має вирішуватись судом за правилами ч.2 ст.19 КАСУ.

Провадження у справі №817/835/16 було відкрито з дотриманням правил територіальної підсудності, визначених ст.18 КАС України, тому підстав передати справи на розгляд Черкаському окружному адміністративному суду у суду першої інстанції не було.

ПРОТОКОЛ