Постанова ВП ВС щодо статусу та повноважень прокурора у земельних спорах та повноважень Держгеокадастру подавати позови до суду

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2024 року

м. Київ

справа № 925/1133/18
провадження № 12-60гс23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Уркевича В. Ю.,

судді-доповідача Ткача І. В.,

суддів: Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,Шевцової Н. В.,

за участюсекретаря судового засідання Співака С. В.,

представників учасників:

прокурора - Василенко Н. В.,

відповідача-1 - Панченко В. В.,

відповідача-2 - не з'явилися,

розглянула у судовому засіданні касаційну скаргу заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 (головуючий суддя Хрипун О. О., судді Тищенко А. І., Іоннікова І. А.)

за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури

до Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант»»

про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Стислий виклад позовних вимог

1. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради(далі - відповідач-1), Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - відповідач-2, ПП «ІБК «Будгарант»), у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962» (далі - Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016);

- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант», зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.

2. Прокурор стверджує, що Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави.

3. За доводами прокурора, він звернувся як самостійний позивач, оскільки відсутній орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Розгляд справи судами

4. Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив.

5. Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу. Суд вказав, що саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - Держгеокадастр) має компетенцію та повноваження щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Однак прокурор не надав доказів, які підтверджують ухилення від виконання покладених на територіальні органи Держгеокадастру обов'язків, їх бездіяльність тощо.

6. Господарський суд Черкаської області також указував на те, що прокурор не обґрунтував, чиє право порушено та чиє право він захищає шляхом скасування рішення міської ради та визнання недійсними змін до Договору оренди землі.

7. Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.

8. Апеляційний суд виснував, що прокурор належним чином обґрунтував наявність порушення інтересів держави та необхідність представництва таких інтересів у суді прокуратурою. Суд указав, що законодавством не передбачено право органів Держгеокадастру звертатись до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування та укладених на виконання таких рішень договорів, що свідчить про неможливість вжиття ним як уповноваженим державним органом спрямованих на захист інтересів держави заходів.

9. Північний апеляційний господарський суд звернув увагу, що підставою прийняття оскаржуваного Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 була постанова Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, якою зобов'язано Черкаську міську раду внести зміни до свого рішення від 28.12.2005 № 8-962 шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови. Разом з тим постановою Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2018 скасовані зазначені судові рішення.

10. Апеляційний суд вважав безпідставними висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 прийнято на виконання скасованої постанови суду, яка у зв'язку із цим будь-яких правових наслідків не породжує.

11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

12. Касаційний суд вважав, що апеляційний господарський суд при ухваленні оскаржуваної постанови не врахував висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 28.08.2020 у справі № 913/131/19.

13. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, передаючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, вказав, що під час нового розгляду суду необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності / відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави в суді, дотримання / недотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.

14. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.

15. Апеляційний суд, залишаючи позов без розгляду, зазначив, що на виконання вказівок, що містяться в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.01.2021 у справі № 925/1133/18, суд апеляційної інстанції встановив, що місцевому господарському суду не було надано жодного доказу про звернення прокуратури до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Водночас суд апеляційної інстанції не може прийняти як докази копії листа Черкаської місцевої прокуратури № 166-14610вих18 від 18.09.2018 та супровідного листа Черкаської міської ради № 17378-01-21 від 19.10.2018, про долучення яких 15.03.2021 прокурор заявив клопотання до Північного апеляційного господарського суду.

16. Зважаючи на викладене вище, Північний апеляційний господарський суд виснував, що прокурор не виконав вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, є підставою для залишення позову без розгляду згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

Стислий виклад вимог касаційної скарги

17. Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021,прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу

18. Прокурор зазначає, що апеляційний суд зробив помилковий висновок про невиконання прокурором вимог щодо обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави в суді та необхідності надання в цьому спорі доказів попереднього звернення до Черкаської міської ради в порядку, визначеному частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Указаний орган є одним зі співвідповідачів, рішення якого оскаржується, а отже, за жодних умов цей орган не має можливості звернутись до суду за захистом порушених інтересів держави, адже сам їх і порушив.

19. За доводами прокурора, порушення законних інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури.

20. Також до Великої Палати Верховного Суду надійшли:

- додаткові пояснення заступника Генерального прокурора від 22.12.2023, до яких долучено: копії наукових висновків;

- додаткові пояснення прокурора від 10.06.2024, до яких долучено: витяг з монографії, копії наукових висновків.

21. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.

22. Частинами першою та другою статті 118 ГПК України передбачено, що право на вчинення процесуальних дій втрачається із закінченням установленого законом або призначеного судом строку. Заяви, скарги і документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.

23. Згідно із частиною п'ятою статті 161 ГПК України суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне.

24. Велика Палата Верховного Суду не визнавала за необхідне подання Офісом Генерального прокурора додаткових пояснень, тому ці документи слід залишити без розгляду.

Позиція інших учасників процесу

25. Від ПП «ІБК «Будгарант» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги прокурора та просить залишити її без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021- без змін.

26. ПП «ІБК «Будгарант» підкреслює, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 19.01.2021 у цій справі вже досліджував питання дотримання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

27. Також відповідач-2 зазначає, що Верховний Суд у своїх постановах викладав висновки щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах. Так, апеляційним судом використано висновки, сформовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 15.06.2021 у справі № 908/1664/19.

28. ПП «ІБК «Будгарант», заперечуючи проти аргументів прокурора про залишення апеляційним судом поза увагою факту, що орган місцевого самоврядування є відповідачем у цій справі, звертає увагу, що вимога про скасування рішення органу місцевого самоврядування є лише однією з двох заявлених позовних вимог. Прокурор не обґрунтовує неможливості заявлення органом місцевого самоврядування позову про визнання недійсним договору.

29. Щодо аргументів прокурора з приводу порушених інтересів держави відповідач-2 вказує, що обставини порушення інтересів держави не були і не мали бути предметом дослідження під час розгляду справи апеляційним судом, оскільки суд сформулював висновок про недотримання прокурором статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Саме дотримання вказаної норми є передумовою дослідження обставин порушення інтересів держави.

30. Від Черкаської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому міська рада заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги прокурора та просить залишити її без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 - без змін.

31. Черкаська міська рада звертає увагу, що її оскаржуване рішення було прийнято на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, а не з власної ініціативи. Відтак після скасування зазначеного рішення у Черкаської міської ради не було жодних перепон для скасування оспорюваного рішення та для звернення до господарського суду з метою скасування внесених до договору оренди землі від 02.02.2006 змін.

32. Також відповідач-1 стверджує, що прокурор не довів у чому полягає порушення інтересів держави у спірних правовідносинах.

Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду

33. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.

34. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 07.07.2021 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Верховного Суду у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду.

35. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 15.07.2021 прийняв до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.

36. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 07.09.2023 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України.

37. Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду зазначив таке.

38. Перед касаційним судом у цій справі постало питання щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частин четвертої, п'ятої статті 53 ГПК України, при вирішенні спорів про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади, визнання недійсними договорів купівлі-продажу або оренди, укладених на підставі цих рішень, та про повернення земельних ділянок цьому органу як одному з відповідачів.

39. З аналізу положень частин четвертої, п'ятої статті 53 ГПК України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 37 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

40. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17 виснувала, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави.

41. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила, що, звертаючись до компетентного органу перед пред'явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

42. Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Тобто суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункти 69, 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

43. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проєкту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов'язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності.

Велика Палата Верховного Суду вказала, що прокурор, подавши такий позов, у позовній заяві обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, на його переконання, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому касаційний суд вважав, що суди попередніх інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері (пункт 40 цієї постанови).

44. У постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за позовом прокурора до органу державної влади та фізичної особи про визнання незаконним і скасування наказу такого органу про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду цій особі, а також про визнання недійсним відповідного договору оренди.

Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив орган державної влади одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу. У зв'язку із цим помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які той заявив. Тому суд касаційної інстанції погодився з тим, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у вказаній справі та звернувся до суду як самостійний позивач (пункти 28-30 цієї постанови).

45. Разом з тим у пунктах 52 і 58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, в якій прокурор звернувся з позовом до органу державної влади та юридичної особи (фермерського господарства) про: 1) визнання незаконними і скасування наказів такого органу про надання земельних ділянок в оренду фізичній особі (третій особі); 2) визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, укладених між органом державної влади та фізичною особою; 3) зобов'язання юридичної особи та фізичної особи (орендаря) повернути земельні ділянки державної власності у відання держави в особі органу державної влади, містяться такі правові висновки:

«Оскільки вимога про визнання наказів ГУ Держземагентства незаконними та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов'язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених наказів без заявлення вимоги про визнання їх незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача».

46. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.9 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 сформулювала такий висновок: «Оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17».

47. У постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до сільської ради та фізичних осіб (первинного, проміжного та кінцевого набувачів) про: 1) визнання незаконним і скасування рішення цієї ради у частині затвердження проєкту землеустрою та надання у власність первинному набувачеві земельної ділянки для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування; 2) визнання незаконним і скасування рішення сільради у частині затвердження первинному набувачеві проєкту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об'єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови; 3) визнання недійсним і скасування виданого первинному набувачеві державного акта на право власності на земельну ділянку; 4) витребування останньої від кінцевого набувача на користь територіальної громади в особі сільради.

48. У пункті 38 цієї постанови Велика Палата Верховного Суду зауважила, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, а тому визначив останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункт 40). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83).

49. У справі, що розглядається, предметом позову є визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради, а також визнання недійсними змін до Договору оренди землі. При зверненні з позовом у цій справі прокурор указав, що є позивачем, оскільки Черкаська міська рада є одним з відповідачів, рішення якого оскаржується у зв'язку з недотриманням вимог земельного законодавства щодо зміни цільового призначення земельної ділянки водного фонду, що унеможливило звернення прокурора в інтересах цього органу за захистом порушених інтересів держави, адже цей орган сам їх і порушив. Попереднє (до подання позову) повідомлення прокурором уповноваженого органу про вчинення ним же правопорушення призвело б до поєднання в одній особі позивача та відповідача, що є неприйнятним. При цьому прокурор наголосив на відсутності органу державного контролю, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування, внаслідок чого прокурор і виступив в інтересах держави в цьому спорі як самостійний позивач.

50. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.11 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 дійшла такого висновку: «У кожному випадку звернення до суду в інтересах держави перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити насамперед: а) суб'єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; в) залежно від установленого - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об'єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб'єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування)».

51. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що у подібних правовідносинах, коли з позовом звертається прокурор в інтересах держави, слід з'ясувати поняття відсутності органу, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами, визначитися, чи правильно вважати, що у тих випадках, коли за наслідками своєї поведінки (дії чи бездіяльності) відповідний орган є особою, яка порушила інтереси держави, і при обґрунтуванні в позові прокурором такого порушення цим органом прокурор має визначитися з можливістю зазначити цей орган позивачем, оскільки у такому випадку в іншої сторони, яка буде відповідачем у справі, може створюватись відчуття нерівності, оскільки відповідний орган спершу вчиняє правочин, який у подальшому оспорюється прокурором, а за наслідками такого оспорення прокурор зазначає такий орган позивачем і в такому випадку вже сама присутність прокурора в судовому процесі на боці такої сторони ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами.

52. Ухвалюючи постанову від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з доводами касаційної скарги першого заступника керівника Київської міської прокуратури про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами, та дійшла висновку, що оскільки прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, однак указаний орган не вчинив жодних дій щодо звернення до суду, то прокурор правомірно подав позов до суду, проте позивачем мав зазначити відповідний орган Держгеокадастру (пункти 51, 52 цієї постанови).

53. Водночас під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій установили факт попереднього звернення прокурора до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області з вимогою про вжиття заходів щодо захисту інтересів держави, а оскільки вказаний орган також не вчинив жодних дій зі звернення до суду з помилковим посиланням на відсутність у нього відповідних повноважень на оскарження рішень органу місцевого самоврядування в судовому порядку, то постає питання, чи в такому разі прокурор повинен подавати позов до господарського суду як самостійний позивач чи із зазначенням позивачем відповідного органу Держгеокадастру як компетентного контролюючого органу в спірних правовідносинах, який у межах цієї справи, на відміну від Черкаської міської ради як видавника оспорюваного рішення, не міг бути одночасно одним з відповідачів.

54. У постанові від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (предмет позову прокурора як самостійного позивача - визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки в оренду), тобто у справі з подібними земельними правовідносинами, Велика Палата Верховного Суду, проаналізувавши положення статей 152, 188 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 5-7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пунктів 1, 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення від 14.01.2015 № 15) (у редакції, чинній на час подання прокурором позову), вказуючи на відсутність підстав для відступу від правових висновків, наведених у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, дійшла протилежного висновку про підтвердження прокурором як самостійним позивачем підстав для представництва інтересів держави з огляду на те, що позов у справі № 910/5201/19 поданий у межах спору про право користування земельною ділянкою, в якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов'язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Київраду, замість якої і діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (пункт 114 цієї постанови).

55. Отже, на думку Верховного Суду у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду, господарські суди різних інстанцій, у тому числі й Велика Палата Верховного Суду, сформували у подібних правовідносинах досить суперечливу, а подекуди й взаємовиключну практику щодо наявності / відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, чим власне і обґрунтував відсутність такого органу у межах розгляду цієї справи.

56. До того ж Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що очевидною є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права (частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частин четвертої, п'ятої статті 53 ГПК України) з метою забезпечення вимог верховенства права, невід'ємною складовою якого є дотримання принципу юридичної визначеності, що обумовлює однакове застосування норми права, недопущення можливостей для її довільного трактування, враховуючи, що юридична визначеність норми права є ключовою умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.

57. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду окреслює таке коло питань, які становлять виключну правову проблему у контексті позовів прокурора:

- з 2015 року прокуратура втратила функції нагляду, що знайшло відображення, зокрема й у відповідній редакції статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка імперативно вимагає, щоб органи державної влади та місцевого самоврядування самостійно здійснювали захист інтересів держави і територіальної громади. На думку палати, позиції Великої Палати Верховного Суду не завжди узгоджуються з цими законодавчими нормами;

- щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор з дотриманням вимог щодо повідомлення компетентних органів може звертатися до суду виключно у разі їх бездіяльності або якщо такий орган взагалі відсутній;

- метою дотримання встановленого законом правила щодо повідомлення компетентного органу є те, щоб саме цей орган захищав інтереси держави. Прокурор повідомляє орган про стверджуване порушення і просить його відреагувати для захисту інтересів держави. При цьому таке повідомлення не є обтяжливим для прокурора. На цей час уже існує усталена практика Верховного Суду щодо визначення критеріїв бездіяльності компетентного органу та дотримання розумного строку для відповіді на звернення прокурора;

- як правило, в більшості сфер життя є державні органи або органи місцевого самоврядування, які мають компетенцію щодо захисту інтересів держави, і випадки відсутності таких органів досить малоймовірні та поодинокі;

- у багатьох сферах життя є кілька компетентних органів, які мають функції щодо захисту інтересів держави і територіальної громади. Наприклад, у позовах про визнання недійсними додаткових угод про закупівлі в сфері освіти та стягнення надмірно сплачених коштів за договорами, укладеними без конкурентних засад або з їх порушеннями, прокурори визначають компетентними органами: Міністерство освіти і науки України, місцеві територіальні управління освіти, самі навчальні заклади, Держаудитслужбу України, органи місцевого самоврядування, з бюджетів яких фінансуються заклади освіти. У земельних спорах в одному спорі такими органами можуть бути: Держгеокадастр (щодо земель усіх форм власності), органи місцевого самоврядування, Кабінет Міністрів України, облдержадміністрації, райдержадміністрації, управління водного, лісового господарства та інші компетентні органи;

- якщо прокурор звертається з позовом до державного органу або органу місцевого самоврядування, визначаючи його відповідачем, то це не вказує на те, що орган, який компетентний захищати інтереси держави, зникає. По-перше, такий орган продовжує існувати і повинен був отримати від прокурора попереднє звернення з інформацією про стверджуване порушення. По-друге, може бути інший компетентний орган, який також міг звернутися до суду для захисту інтересів держави;

- попереднє звернення прокурора до компетентного органу, навіть якщо такий орган є порушником, не нівелює обов'язку звернення до нього, бо такий орган у більшості випадків може виправити ситуацію або самостійно, або шляхом звернення до суду від свого імені;

- проблемним є питання, коли прокурор звертається до суду і визначає компетентний орган як відповідача, який вчинив порушення, зокрема прийняв оспорюване рішення, водночас може існувати інший державний орган, який міг би звертатися до суду з метою захисту інтересів держави. Наприклад, як у цій справі, прокурор може звернутися в інтересах Держгеокадастру про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки;

- у випадку якщо прокурор все ж зазначив відповідачем орган місцевого самоврядування, то суд відповідно до принципу «суд знає закон» і правових висновків Великої Палати Верховного Суду з цього питання повинен самостійно встановити, чи немає іншого органу, який повинен або може захистити інтереси держави або територіальної громади в спірних правовідносинах;

- у подібних ситуаціях суди, зокрема й Об'єднана палата Касаційного господарського суду, виснували, що якщо є кілька компетентних органів, то немає необхідності позивачам зазначати всі ці органи, достатньо одного з відповідною компетенцією;

- водночас проблемним є питання, коли прокурор вказує, що порушення вчинено одним з компетентних органів, тому він і є відповідачем, не зазначивши позивачем жодного з інших компетентних органів;

- прокурор, визначаючи штучно відповідачем орган місцевого самоврядування, за вимогою, яка є неефективним способом захисту (наприклад, скасування рішення такого органу, яке вичерпало свою дію виконанням), вочевидь намагається штучно уникнути необхідності повідомлення цього органу щодо стверджуваного порушення, не надаючи йому можливості відреагувати та/або виправити порушення самостійно або шляхом звернення до суду;

- щоб держава в особі одного компетентного органу не зверталася з позовом до держави в особі іншого компетентного органу, логічним є те, що певний компетентний орган насамперед повинен бути позивачем у справах про захист інтересів держави, оскільки рішення суду буде спрямоване саме на захист інтересів держави в особі цього органу. Адже позивачами в господарському процесі є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного або оспорюваного права чи охоронюваного законом інтересу;

- за загальним правилом, відповідачами у господарському процесі є особи, яким пред'явлено вимоги, що переважно за позовами прокурора в господарських справах є повернення або витребування майна, стягнення коштів. Відтак, як правило, відповідачами виступають юридичні особи приватного права, за рахунок яких і повинно бути відновлено порушене право держави;

- визначаючи компетентний орган не позивачем, а відповідачем, згодом як прокурор, так і суди зіштовхуються з проблемою неможливості задоволення позову на користь відповідача. Наприклад, прокурор, звертаючись до органу місцевого самоврядування щодо визнання недійсним його рішення, договору оренди і повернення земельної ділянки, не може сформулювати, кому повернути земельну ділянку. Якщо повернення або витребування відбувається на користь відповідача, то це є порушенням господарського процесу. Якщо на користь територіальної громади або держави, то очевидним є те, що від імені місцевої територіальної громади або держави повинен діяти якийсь орган з метою здійснення стягнення та виконання рішення суду. Дещо абсурдним є задоволення позову прокурора про стягнення з органу місцевого самоврядування на користь територіальної громади, яку власне й уособлює цей орган місцевого самоврядування, або стягнення з Держгеокадастру як відповідача на користь держави без визначення компетентного органу як стягувача.

58. Тому Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

59. Відповідно до частини п'ятої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

60. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09.11.2023 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Мотиви, з яких виходить Велика Палата Верховного Суду, та застосовані положення законодавства

Щодо меж розгляду справи в суді касаційної інстанції

61. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частини перша та друга статті 300 ГПК України).

62. З огляду на зазначений припис Велика Палата Верховного Суду переглядає в касаційному порядку постанову апеляційного суду та рішення суду першої інстанції у межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Щодо процесуального статусу прокурора

63. Прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

64. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

65. Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

66. Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

67. Конституційний Суд України зазначив, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п'ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

68. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов'язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов'язки суб'єктів спірних правовідносин, зобов'язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

69. Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

70. Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Відповідно до абзацу другого частини п'ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

71. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункт 40; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункт 8.37; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.16; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.17; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункт 8.54; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.16).

72. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 45, 47; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункт 8.39, 8.40; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункт 8.56, 8.57).

73. У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).

74. Частини третя та четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

75. Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред'явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

76. Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов'язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов'язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб'єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

77. Іншими словами, прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).

78. Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов'язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 ГПК України.

79. Відповідно до частини першої статті 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

80. Відповідно до частини п'ятої статті 162 ГПК України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

81. Таким чином, невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті (пункт 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

82. Близький за змістом висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2020 у справі № 9901/513/19, відповідно до якого прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

83. Натомість якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункт 54; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункт 8.41; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункт 8.58).

84. Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.

Щодо процесуального статусу Черкаської міської ради

85. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

86. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

87. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

88. У пунктах «б», «в», «є» статті 12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

89. Згідно із частиною другою статті 20 ЗК України передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

90. Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

91. Статтею 2 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи). Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.

92. Відповідно до частини першої статті 169 ЦК України територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

93. Згідно зі статтею 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

94. У цій справі Черкаська міська рада, здійснюючи право розпорядження землею в межах територіальної громади, є учасником цивільних правовідносин (стороною Договору оренди землі). Рішенням від 17.11.2016 Черкаська міська рада змінила цільове призначення земельної ділянки та на підставі зазначеного рішення уклала зміни до Договору оренди землі.

95. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що прокурор оскаржив рішення Черкаської міської ради, саме тому визначив останню відповідачем.

96. Насамперед Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що помилковим є підхід, за якого у цій категорії справ - справах за позовами прокурора, поданими на захист інтересів держави, порушених унаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб - питання про належного відповідача вирішується як вторинне, похідне від питання про те, якого результату прагне досягнути прокурор своїм позовом.

97. Коло відповідачів не може визначатися залежно від того, чи залишиться до кого звертатися з позовом, якщо орган, уповноважений захищати інтереси держави у відповідних правовідносинах, буде визначений прокурором позивачем, навіть якщо цей орган сам спричинив порушення інтересів держави.

98. Відповідач визначається незалежно від процесуальної позиції інших учасників справи. Відповідачем у господарському судочинстві є особа, до якої звернена вимога позивача, яка своєю чергою спрямована на захист відповідного порушеного права або законного інтересу.

99. Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб'єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).

100. У пункті 7.17 постанови від 25.06.2019 у справі № 910/17792/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що сторони - це суб'єкти матеріально-правових відносин, які виступають на захист своїх інтересів і на яких поширюється законна сила судового рішення. Позивачем є особа, яка має право вимоги (кредитор), а відповідачем - особа, яка повинна виконати зобов'язання (боржник). При цьому відповідач має бути такою юридичною чи фізичною особою, за рахунок якої, в принципі, можливо було б задовольнити позовні вимоги. З огляду на зміст наведених норм захисту в судовому порядку підлягають порушене право й охоронювані законом інтереси саме від відповідача.

101. Виходячи з викладеного, в зазначеній категорії справ найперше належить встановити, про захист яких інтересів держави йдеться, якими суб'єктами вони були порушені, в чому полягало порушення та можливість за рахунок таких суб'єктів задовольнити позовні вимоги.

102. У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).

103. Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.

104. У цій справі прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зауважував, що порушення інтересів держави полягає в незаконній зміні Черкаською міською радою цільового призначення земельних ділянок із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.

105. Зазначена вище земельна ділянка є специфічним об'єктом комунальної власності, адже належить до обмежених ресурсів, що зумовлює встановлення особливого правового режиму його використання та здійснення прав щодо нього.

106. Відносини власності на землю поряд з традиційною тріадою правомочностей власника включає обов'язок щодо охорони земель, використання їх з урахуванням інтересів (екологічних, економічних, соціальних) суспільства взагалі та територіальної громади зокрема. Особливістю суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов'язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб'єкта, яким може і повинен відповідно до Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

107. Велика Палата Верховного Суду неодноразово підкреслювала особливий режим земельних ділянок, на яких установлюються водоохоронні зони і прибережні захисні смуги в межах цих зон. Нецільове використання цих смуг може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об'єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об'єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 року у справі № 487/10128/14-ц, пункт 108; від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, пункт 115; від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 пункт 99).

108. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, пункт 117; від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, пункт 124; від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, пункт 105).

109. З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у цій справі прокурор звернувся з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади Черкас, від стверджуваного прокурором порушення, в тому числі з боку відповідача-1 - Черкаської міської ради.

110. У пункті 38 постанови від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 8.8).

111. Поряд із цим таке процесуальне позиціонування прокурора не враховує, що згідно з обставинами справи не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. У такому випадку визначення цього органу позивачем суперечило б принципу розумності. Отже, статусом позивача має наділятись прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем.

112. Так, у справі № 912/2797/21 прокурор звернувся з позовом в інтересах держави до Світловодської міської ради (яка є правонаступником Великоскельовської сільської ради) про визнання недійсними рішення, договору та зобов'язання повернути земельну ділянку.

113. У пункті 8.8 постанови від 05.07.2023 у вказаній вище справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у прокурора були повноваження звернутися до суду в інтересах органу місцевого самоврядування про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення власнику, що він і зробив. Та обставина, що прокурор зазначив орган місцевого самоврядування відповідачем у справі, з огляду на звернення з вимогою про визнання недійсним рішення ради про затвердження проєкту землеустрою, не є перешкодою для розгляду справи. Орган місцевого самоврядування брав участь у цій справі. У випадку встановлення судами обрання прокурором неналежного способу захисту щодо частини позовних вимог (про визнання недійсним рішення ради про затвердження проєкту землеустрою) у задоволенні позову до такої особи належить відмовити за наслідком розгляду спору по суті. Однак це не може перешкодити розгляду позовних вимог про визнання недійсним договору оренди, де прокурор діяв в інтересах ради як сторони договору, і такі вимоги можуть забезпечити ефективний захист інтересів територіальної громади у випадку їх порушення стороною договору та бездіяльності ради щодо належного захисту інтересів територіальної громади.

114. У постанові від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 Велика Палата Верховного Суду зазначила що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.3).

115. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

116. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб'єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

117. При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

118. Отже з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі зміни органом місцевого самоврядування цільового призначення земельної ділянки (з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови). З огляду на стверджуване порушення Черкаською міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.

Щодо наявності / відсутності іншого компетентного органу, який міг звернутися до суду для захисту інтересів держави

119. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

120. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів 2) як суб'єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятись залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.

121. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

122. У цьому випадку Держгеокадастр здійснює повноваження як суб'єкт здійснення права державної власності на землю.

123. Держава забезпечує рівний захист прав усіх суб'єктів права власності (частина перша статті 386 ЦК України).

124. При реалізації компетенції уповноваженого представника власника Держгеокадастр, як представник власника, не обмежений у виборі способів захисту порушеного права власності та має керуватись статтею 16 ЦК України та 152 ЗК України.

125. Натомість у правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр України та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).

126. Якщо виходити з обставин цієї справи, Держгеокадастр у спірних правовідносинах виконує функції державного контролю.

127. Відповідно до частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

128. Стаття 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» має загальний характер. Повноваження Держгеокадастру як органу виконавчої влади визначаються відповідними нормативно-правовими актами.

129. Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

130. Абзацом п'ятим статті 152 ЗК України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

131. Відповідно до абзаців першого - третього пункту «а», абзацу першого та другого пункту «б» частини першої статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

132. Згідно з абзацом дев'ятим статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

133. Відповідно до пункту 1 Положення від 14.01.2015 № 15 (якщо не уточнено зворотне, тут і далі у редакції, чинній на час подання прокурором позову Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

134. Пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15, зокрема, встановлено що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

135. Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

136. Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.

137. Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.

138. Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).

139. За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.

140. Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Щодо визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016

141. Прокурор у цій справі заявляє, зокрема, вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016. У касаційній скарзі прокурор зауважує, що Черкаська міська рада є відповідачем за вимогою про визнання незаконним та скасування її рішення, а отже, за жодних умов не має можливості звернутися до суду за захистом порушених інтересів держави. На підставі зазначеного рішення між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант» було укладено зміни до Договору оренди землі. Також прокурор заявляє вимогу про визнання недійсними змін до Договору оренди землі (укладених на підставі Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016). Черкаська міська рада є стороною вказаного договору (орендодавцем).

142. Водночас прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зазначає що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням Черкаською міською радою. Тому міська рада є одним із співвідповідачів, а орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах відсутній.

143. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала на тому, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням (близькі за змістом висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 9.67; від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, пункт 8.13; від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21, пункт 180).

144. Оскільки на підставі Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 було укладено зміни до Договору оренди землі, зазначене рішення в частині зобов'язання внести зміни до Договору оренди землі вичерпало свою дію виконанням.

145. Однак Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що Рішенням від 17.11.2016 Черкаська міська рада не тільки доручила внести зміни до Договору оренди землі, а й змінила цільове призначення земельних ділянок.

146. У цій справі прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зауважував, що порушення інтересів держави Черкаською міською радою полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням.

147. Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії шляхом виконання (укладенням відповідного договору тощо).

148. Зазначене рішення наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки.

149. Отже, якщо прокурор вважає, що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною. Прокурор може звертатися з позовом про визнання незаконним і скасування такого рішення.

Щодо суті касаційної скарги

150. З огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016, її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

151. Зазначене залишилось поза увагою суду апеляційної інстанції.

152. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення цієї справи для продовження розгляду.

Щодо виключної правової проблеми та відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду

153. Єдність судової практики є фундаментальною засадою здійснення судочинства і має гарантувати стабільність правопорядку, об'єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування судами різних підходів до тлумачення законодавства у подібних правовідносинах, навпаки, призводить до стану юридичної невизначеності, суперечливого застосування закону.

154. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зазначила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).

155. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див., зокрема, пункти 10.3-10.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц).

156. У пункті 47 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що органи Держгеокадастру можуть виконувати: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

157. Натомість Велика Палата Верховного Суду у пунктах 135-140, 147-149 цієї постанови дійшла наведених нижче висновків:

У правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.

Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.

Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).

За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.

Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (в частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії виконанням (укладенням відповідного договору тощо).

Зазначене рішення наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки.

Отже, якщо прокурор вважає що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною.

158. З огляду на викладене та з метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду уточнює висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, виклавши його в такій редакції: органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

159. Згідно із частиною четвертою статті 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.

160. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

161. Згідно із частиною шостою статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

162. З огляду на викладене в мотивувальній частині цієї постанови Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

Судові витрати

163. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

164. Оскільки у цій справі оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, то розподіл судових витрат Велика Палата Верховного Суду не здійснює.

Керуючись статтями 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури задовольнити.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 скасувати.

3. Справу № 925/1133/18 направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Ю. УркевичСуддя-доповідач І. В. ТкачСудді:О. О. Банасько М. В. Мазур Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв І. А. Воробйова К. М. Пільков М. І. Гриців С. О. Погрібний Ж. М. Єленіна О. В. Ступак І. В. Желєзний О. С. Ткачук Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко О. В. Кривенда Н. В. Шевцова

Джерело: ЄДРСР 120396091

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23), ухваленої за результатами касаційного перегляду постанови Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Інестиційно-будівельна компанія «Будгарант» про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі

Короткий виклад історії справи

Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) як самостійний позивач в інтересах держави звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради (далі також - відповідач-1), Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - відповідач-2, ПП «ІБК «Будгарант»), в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962» (далі - Рішення міської ради від 17.11.2016, спірне рішення);

- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант», зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.

На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що за результатами моніторингу офіційного сайту Черкаської міської ради, міського голови та виконкому Черкаської міської ради в базі нормативних документів Черкаської міської ради прокуратурою було виявлено факт винесення Черкаською міською радою спірного рішення. При цьому, на переконання прокурора, це рішення та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави, оскільки земельна ділянка з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022, яку передано в оренду, належить до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво, а судове рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 та до Договору оренди землі, скасовано. Водночас прокурор доводив, що він звернувся із цим позовом як самостійний позивач з огляду на відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Отже, заявлений у цій справі прокурором позов спрямовано на усунення порушення вимог земельного законодавства в частині дотримання процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, яке, на думку прокурора, було допущеного органом місцевого самоврядування (відповідачем-1).

Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр). При цьому суд першої інстанції зауважив, що прокурор не надав доказів, які б підтверджували ухилення територіальних органів Держгеокадастру від виконання покладених на них обов'язків, їхню бездіяльності. Відтак суд першої інстанції виснував, що прокурор не є належним позивачем у спірних правовідносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу.

Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Передаючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що під час нового розгляду суду необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності / відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді, дотримання / недотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), яка повинна передувати його зверненню до суду з відповідним позовом.

Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.

Так, залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор не надав місцевому господарському суду жодного доказу на підтвердження його звернення до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, отже, не виконав вимоги щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) є підставою для залишення позову без розгляду.

Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021, прокурор подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18, а ухвалою від 07.07.2021 передав справу на розгляд Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.

Палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 15.07.2021 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18, а ухвалою від 07.09.2023 передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України.

Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду постановою від 11.06.2024 касаційну скаргу прокурора задовольнила, постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 скасувала і направила справу № 925/1133/18 до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Таке рішення Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що у Держгеокадастру були відсутні повноваження звернутись до суду з позовом про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки. Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду виснували, що з огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення міської ради від 17.11.2016 її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. У підсумку більшість суддів Великої Палати Верховного Суду визнала наявними підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення цієї справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Не погоджуюсь із висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України висловлюю окрему думку.

У цій справі прокурор як самостійний позивач в інтересах держави звернувся до суду з позовом, спрямованим на захист інтересів та усунення порушень у сфері розпорядження землями комунальної власності, які вважав порушеними унаслідок незаконної, на його думку, зміни Черкаською міською радою категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України).

На підставі частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз зазначеної норми Конституції України дозволяє стверджувати, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

30.09.2016 набрав чинності Закон України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», згідно з яким Конституцію України доповнено статтею 1311, якою визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, зокрема і питання представництва інтересів держави прокурором у суді визначає Закон № 1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015 (тут і далі - у редакції, чинній на дату звернення прокурора до суду з позовом), згідно з пунктом 2 статті 2 якого на прокуратуру покладаються, зокрема, функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Так, за змістом частини першої статті 23 зазначеного Закону представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).

Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень.

Так, зокрема частина третя статті 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини четвертої цієї ж статті прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Положення аналогічного змісту містяться у статті 56 Цивільного процесуального кодексу України та у статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України.

Зі змісту наведених норм права висновується, що держава в разі порушення її інтересів має право звертатися до суду за їх захистом через органи державної влади, органи місцевого самоврядування чи інші суб'єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесено повноваження здійснювати захист таких інтересів держави та які уповноважено державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У випадку відсутності такого органу або невчинення ним дій на захист інтересів держави до суду за захистом цих інтересів може звернутися прокурор. При цьому варто наголосити, що прокурор звертається до суду саме за захистом інтересів держави, а не державного органу, територіальної громади чи органу місцевого самоврядування.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово (зокрема, у постановах від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17) зазначала, що держава може вступати в цивільні (господарські) та адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цих правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних відповідних. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у цих правовідносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб'єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Тобто суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого державою віднесені повноваження здійснювати захист її інтересів та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах набуває статусу позивача.

Нагадаю, що прокурор, коли звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, зобов'язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частинами третьою, четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, та обґрунтувати її.

При цьому прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких виключних випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У цьому контексті необхідно враховувати, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році Закону № 1697-VII на заміну попередньому Закону України «Про прокурату» та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя.

За наслідком прийняття цих законів прокуратура у сфері представництва інтересів держави поза межами кримінального процесу почала виконувати допоміжні функції, основну ж роль повинні відігравати відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Так, статтею 19 Закону України від 29.06.2004 № 1906- IV «Про міжнародні договори України» конкретизовано, що чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

На підставі Закону України від 31.10.1995 № 398/95-ВР «Про міжнародні договори України» Україна приєдналася до Статуту Ради Європи, підтверджуючи тим самим відданість України ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів.

При цьому у Висновку № 190 (1995) від 26.09.1995 Парламентської асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ) щодо вступу Україна до Ради Європи зазначено, що одне із зобов'язань, яке взяла на себе України, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи.

Так, згідно з Рекомендацією ПАРЄ від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі та ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій, зокрема, згідно з такими принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інституціям, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

У цьому Висновку також зазначено, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. Не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права. Держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів, дотримання принципу верховенства права та її міжнародних зобов'язань.

У Дослідженні № 711/2013 «Мірило правосуддя», ухваленому Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанська комісія) на 106-му пленарному засіданні (11-12 березня 2016 року), схваленому Комітетом міністрів (на рівні їх заступників) на 1263-му засіданні (6-7 вересня 2016 року) та Конґресом місцевих і реґіональних влад Ради Європи на 31-й сесії (19-21 жовтня 2016 року), окреслено, зокрема, те, що службі публічного звинувачення має бути заборонено втручатись у судові справи поза межами її стандартної ролі в системі кримінальної юстиції - наприклад, у рамках того, що властиве моделі [радянської] «прокуратури», оскільки такі повноваження заперечують саме судочинство та загрожують незалежності судової системи.

Отже, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком. Така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, якщо для забезпечення захисту цих потреб не утворено окремі органи, та за умови дотримання права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об'єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї зі сторін може негативно сприйматися в суспільстві, зокрема, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04.10.2010 «Функціонування демократичних інституцій в Україні» ПАРЄ звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв'язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

З метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури в України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів було прийнято Закон № 1697-VII.

Так, у пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05.11.2013) його автори вказували, що вже була виконана конституційна умова щодо створення системи державних контрольних органів. Зокрема, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади. Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру», на думку його авторів, обумовлювалась як внутрішніми потребами держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов'язаннями України перед європейськими інституціями.

Автори проєкту Закону України «Про прокуратуру» також зазначали, що його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності. Роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер, і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закон № 3166-VI, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші) вносяться зміни.

Проєкт Закону України «Про прокуратуру» був проаналізований Венеціанською комісією (Висновок CDL-AD (2013)025 від 14.10.2013), яка відзначила, що стаття 3 описує засади, на яких має ґрунтуватися діяльність прокуратури, та є цілком слушною і прогресивною. За висновком Венеціанської комісії, положення цього Закону як з точки зору того, що було в нього включено, так і, більше того, за рахунок того, що було виключено, є значно прогресивними, закладають міцну основу для функціонування органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та є належною базою для завершення реформи прокуратури в Україні.

Таким чином, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до суду з позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Наведене дає підстави дійти висновку, що прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави, виключно якщо таке представництво належно обґрунтоване. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їхнього захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або про відсутність такого органу.

При цьому підстави та порядок звернення прокурора до суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду відповідного суб'єкта владних повноважень, свобода розсуду якого та можливість діяти певним чином встановлені законом.

Тобто звертаючись до суду (цивільної, господарської, адміністративної юрисдикції), прокурор не здійснює власні функції, пов'язані з наглядом за додержанням і застосуванням законів, а виконує допоміжну (субсидіарну) роль, якщо усупереч вимогам закону відповідний компетентний орган не здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави або робить це неналежно.

Незалежно від того, хто саме звернувся до суду, - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор - у судовому процесі (за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб'єкта процесуальних правовідносин.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах [див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)].

Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади Черкаська міська рада прийняла рішення від 17.11.2016, яким змінила цільове призначення земельних ділянок (із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови), за твердженням прокурора, з порушенням встановленої законом процедури. Тому прокурор вважав, що Черкаська міська рада повинна бути відповідачем у цій справі. Водночас прокурор визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу державної влади, уповноваженого здійснювати контроль за використанням земельних ділянок всіх форм власності, стверджуючи, що Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування.

Станом на час звернення прокурора до суду із цим позовом (29.10.2018) стосовно спірних правовідносин діяло таке правове регулювання.

Згідно із частиною другою статті 5 та частиною першою статті 13 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до частин першої та другої статті 2 Земельного кодексу України (далі -ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно із частинами першою та другою статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

У статті 12 ЗК України зазначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

За правилами частин першої та другої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У цій справі прокурор самостійно обґрунтував, що порушення законних інтересів держави він убачає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури, чим зумовлено її подальшу забудову малоповерховими житловими будинками, а не використання в рекреаційних потребах, шляхом розміщення готельного комплексу з можливістю використання всією територіальною громадою міста Черкаси.

Отже, фактично прокурор подав позов для усунення помилки, яку, на думку прокурора, допустив орган місцевого самоврядування при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах.

Разом з тим Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, якими передбачено, зокрема, таке: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Названі конституційні приписи, перебуваючи у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України та законами України цілей їх утворення, в межах повноважень та у визначений спосіб.

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

При цьому держава законодавчого врегулювала створення системи органів державного контролю (центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування), уповноваживши такі органи здійснювати державний нагляд (контроль) в межах повноважень, передбачених законом, за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами законодавства у певних сферах правовідносин.

Здійснюючи діяльність щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства, органи державного контролю наділені адміністративно-управлінськими функціями та діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому.

Так, відповідно до пункту «г» частини першої статті 15 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належить, зокрема, забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель.

Згідно із частиною першою статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За змістом статей 187-189 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Відповідно до статті 2 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, є: забезпечення додержання органами місцевого самоврядування земельного законодавства України; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.

Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

За змістом пункту «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Статтею 9 Закону № 963-IV визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель.

Відповідно ж до частини першої статті 10 цього Закону державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Аналіз наведених норм права дає підстави виснувати, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Державний контроль за використанням і охороною земель полягає у діяльності компетентних органів держави, спрямованій на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб'єктів земельних відносин.

Частиною першою статті 16 Закону № 3166-VI визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI одним з основних завдань центральних органів виконавчої влади є здійснення державного нагляду (контролю).

За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Так, відповідно до пункту 1 Положення про Держгеокадастр, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення № 15; у редакції від 29.08.2017) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

У пункті 3 Положення № 15 зазначено, що до основних завдань Держгеокадастру належить, зокрема, реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 15).

Системний аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави дійти висновку про те, що станом на час прийняття Рішення міської ради від 17.11.2016, внесення змін від 09.12.2016 до Договору оренди землі та звернення прокурора до суду із цим позовом саме Держгеокадастр та його територіальні органи мали виключні дискреційні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю), зокрема за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, у тому числі з питань зміни цільового призначення, надання земель у користування, оренду тощо. При цьому об'єктом контролю визначено всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Державний контроль за охороною та використанням земель здійснювався посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державних інспекторів наділено повноваженнями, зокрема, видавати обов'язкові до виконання приписи.

За такого правового регулювання суд першої інстанції правильно виснував, що органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Черкаською міською радою вимог земельного законодавства під час прийняття рішення від 17.11.2016 та внесення змін до договору оренди землі є Держгеокадастр (в особі його територіального органу - Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області).

Слід зауважити, що відповідні функції Держгеокадастр не втратив. Так, Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» із ЗК України було виключено статтю 15-2, при цьому повноваження Держгеокадастру щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель було переміщено у статтю 15-1 цього Кодексу.

Наразі у статті 188 ЗК України зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Державний контроль за використанням та охороною земель в обсязі, визначеному законом, також здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Таким законом є Закон № 963-IV, відповідно до поточної редакції частини першої статті 5 якого державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

При цьому пункт «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV, який визначає повноваження Держгеокадастру, в цитованій вище частині редакційно не змінився. Він так само містить положення про те, що до повноважень Держгеокадастру належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

І так само у підпункті 33 пункту 4 поточної редакції Положення № 15 вказано про те, що Держгеокадастр організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за: додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Таким чином, порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, а саме ЗК України та Законом № 963-IV, норми яких конкретизовані у Положенні № 15.

Отже, станом на час подання прокурором позову в цій справі закон визначав Держгеокадастр єдиним спеціально уповноваженим органом, який мав повноваження у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Такі повноваження Держгеокадастру є дискреційними та його виключною компетенцією, тому жоден інший орган, у тому числі й органи прокуратури чи органи місцевого самоврядування (зокрема і Черкаська міська рада) не мали повноважень здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель.

При цьому основним завданнями державного контролю за використанням та охороною земель законодавець визначив, серед іншого, своєчасне виявлення порушень законодавства України у сфері використання земель (зокрема, органами місцевого самоврядування) і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення (стаття 2 Закону № 963-IV), які реалізуються шляхом проведення посадовими особами Держгеокадастру (державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель) перевірок та, у разі встановлення за їх наслідком факту порушення вимог земельного законодавства - видання обов'язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень (статті 9, 10 Закону № 963-IV).

Крім того, згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

У цьому контексті слід врахувати, що статтю 28 включено до Закону № 3166- VI відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Отже, Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, має повноваження здійснювати державний контроль за використанням земель усіх категорій та форм власності у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю. Здійснюючи зазначені повноваження з державного контролю за використанням земель, цей орган проводить перевірки, розглядає звернення осіб, документацію із землеустрою, пов'язану з використанням земель, видає обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також, якщо це необхідно для здійснення указаних повноважень, звертається до суду у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

У цьому контексті необхідно враховувати й те, що визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування при реалізації його повноважень у відповідній сфері. З огляду на вимоги частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.

Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб'єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.

З наведеного висновується, що Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, має повноваження звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень, однак такому зверненню повинна передувати адміністративна процедура, яка включає реалізацію його повноважень щодо перевірки, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та, у разі встановлення за наслідком такої перевірки факту порушення вимог земельного законодавства - видання обов'язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель.

Отже, в ситуації, коли органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування допущено порушення вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах і цими органами не виконано видані посадовими особами Держгеокадастру вказівки (приписи) про усунення, тоді органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду з позовами, спрямованими на припинення такого порушення вимог земельного законодавства.

З огляду на викладене вважаю, що більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла помилкового висновку про відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Крім того, на моє переконання, суди попередніх інстанцій, як і більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, дійшли помилкового висновку, що спір у справі має приватноправовий характер та підлягає розгляду по суті заявлених прокурором позовних вимог у порядку господарського судочинства.

Так, визначаючи юрисдикційність спору, суди повинні з'ясувати, чи спір є приватноправовим або публічно-правовим; чи виник він з відносин, урегульованих нормами цивільного права; чи пов'язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.

Згідно із частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування

Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).

Так, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем (пункти 1, 6, 10 частини першої статті 20 ГПК України).

При цьому ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним і Господарським кодексами України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Має значення також і суб'єктний склад саме сторін правовідносин та наявність спору, що виник у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності.

Як установили суди попередніх інстанцій, рішенням від 28.12.2005 № 8-962 Черкаська міська рада затвердила проект землеустрою щодо відведення ПП «ІБК «Будгарант» земельної ділянки на перехресті вул. Козацької та вул. Г. Дніпра під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу, на підставі якого у подальшому Черкаська міська рада та ПП «ІБК «Будгарант» уклали Договір оренди землі.

Спірним рішенням Черкаська міська рада вирішила зареєструвати право комунальної власності на ділянки загальною площею 3,4607 га та одночасно віднесла земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 до земель житлової та громадської забудови, а земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 - до земель водного фонду. Крім того, цим рішенням зобов'язано ПП «ІБК «Будгарант» внести зміни в Договір оренди землі від 02.02.2006 з реєстраційним номером 040677500080. Такі зміни до Договору оренди землі його сторони уклали 09.12.2016.

Отже, за обставинами цієї справи із прийняттям оспорюваного рішення не змінилися ані власник (територіальна громада міста Черкаси), ані користувач (ПП «ІБК «Будгарант») земельних ділянок.

Тобто правовідносини, які склалися у зв'язку із прийняттям спірного рішення, не пов'язані з вибуттям земель з комунальної власності або наданням їх у користування, і прокурор не ставить питання про припинення права користування земельними ділянками.

Водночас судами в межах цього спору не встановлено обставин, які свідчили б про наявність в інших заінтересованих осіб відповідного речового права (права власності чи права користування) щодо вказаних земельних ділянок.

Статтею 12 ЗК України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства Українивирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.

З огляду на зазначений перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, виключно до компетенції відповідної ради належить розпорядження землями територіальних громад.

Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України).

Отже, у вказаних відносинах органи місцевого самоврядування є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.

Таким чином, спір у цій справі не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а стосується виключно владних управлінських дій та рішень суб'єкта владних повноважень (Черкаської міської ради як органу місцевого самоврядування) у галузі земельних відносин, які він реалізував шляхом вирішення питання щодо зміни цільового призначення земельних ділянок та які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб.

Оскільки позовні вимоги прокурора фактично направлені саме на скасування розпорядчого акта органу місцевого самоврядування щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, то позовна вимога про визнання недійсними змін до Договору оренди землі у цьому випадку є похідною та поглинається спором про скасування Рішення міської ради від 17.11.2016.

Водночас питання дотримання Черкаською міською радою як органом місцевого самоврядування вимог земельного законодавства, у тому числі з питань зміни цільового призначення земельних ділянок, знаходяться поза зобов'язальними відносинами сторін справи (відповідача-1, відповідача-2) і підлягають державному контролю зі сторони уповноваженого органу (Держгеокадастру) в порядку, визначеному чинним законодавством.

З огляду на викладене переконана, що у цій справі у прокурора не виникло право на звернення до суду відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII з позовом про визнання незаконним і скасування Рішення міської ради від 17.11.2016 та визнання недійсними змін до Договору оренди землі.

Звернувшись до суду із цим позовом, прокурор фактично спонукає суд виконати контрольну функцію у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, віднесену законодавцем до повноважень Держгеокадастру, що виходить за межі превентивної функції судового контролю та суперечить принципу поділу влади.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 175 ГПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, а згідно з пунктом 1 частини першої статті 231 цього Кодексу господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

Наведені норми процесуального права підлягають застосуванню, якщо позов подано внаслідок помилкового уявлення особи про її право на звернення до господарського суду у випадках, коли предмет спору чи суб'єктний склад його учасників не охоплюється юрисдикцією господарських судів або коли право чи інтерес не підлягають судовому захисту.

Велика Палата Верховного Суду неодноразового роз'яснювала, що припис «суд закриває провадження в справі, якщо справа не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства» (пункт 1 частини першої статті 231 ГПК України) стосується як позовів, які не можна розглядати за правилами господарського або цивільного судочинства, так і тих позовів, які суди взагалі не можуть розглядати (див. аналогічні висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 13.03.2019 у справі № 331/6927/16-ц, від 20.03.2019 у справі № 295/7631/17, від 21.08.2019 у справі № 761/35803/16-ц, від 18.09.2019 у справі № 638/17850/17, від 08.11.2019 у справі № 910/7023/19, від 20.11.2019 у справі № 591/5619/17, від 18.12.2019 у справі № 688/2479/16-ц, від 26.02.2020 у справі № 1240/1981/18, від 28.04.2020 у справі № 607/15692/19, від 30.06.2020 у справі № 333/6816/17).

Підсумовуючи наведене, вимушена констатувати, що виходячи зі змісту та обґрунтування позову у цій справі відсутній юридичний спір, на який би розповсюджувалась юрисдикція судів, оскільки виконання контрольної функції у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, у тому числі за дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань зміни цільового призначення земель, відноситься до повноважень Держгеокадастру, які він у цих відносинах не реалізував, на що не зважили суди попередніх інстанцій та більшість суддів Великої Палати Верховного Суду.

За такого правового регулювання вважаю, що правильним рішенням Великої Палати Верховного Суду в цій справі було б часткове задоволення касаційної скарги прокурора зі скасуванням рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та постанови Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 та закриттям провадження у справі.

Суддя Н. В. Шевцова

Джерело: ЄДРСР 120426331
 

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Погрібного С. О. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23)

за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант»» про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі

за касаційною скаргою заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021

Коротка історія справи

Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач-1), Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - відповідач-2, ПП «ІБК «Будгарант»), у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962» (далі - Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016);

- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант», зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.

Прокурор стверджував, що Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави.

За доводами прокурора, він звернувся як самостійний позивач, оскільки відсутній орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив. Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу. Суд вказав, що саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - Держгеокадастр) має компетенцію та повноваження щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Однак прокурор не надав доказів, які підтверджують ухилення від виконання покладених на територіальні органи Держгеокадастру обов'язків, їх бездіяльність тощо.

Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду. Суд апеляційної інстанції встановив, що місцевому господарському суду не було надано жодного доказу про звернення прокуратури до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Отже, прокурор не виконав вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, є підставою для залишення позову без розгляду згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

Прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.

Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 07.09.2023 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України.

На думку Касаційного господарського суду, питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09.11.2023 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України.

Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23) касаційну скаргу прокурора задоволено, постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 скасовано, справу направлено до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

У мотивувальній частині вказаної постанови Велика Палата Верховного Суду, з-поміж іншого, зазначила про таке.

Процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України (пункт 84 постанови).

З метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі зміни органом місцевого самоврядування цільового призначення земельної ділянки (з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови). З огляду на стверджуване порушення Черкаською міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі (пункт 118).

У правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (пункт 135).

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання. Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель (пункти 136, 137).

Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився) (пункт 138).

За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр (пункт 139).

З огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016, її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 150).

Крім того, з метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду уточнила висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, виклавши його в такій редакції: органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився) (пункт 158 постанови).

Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, наведеними вище, відповідно до яких органи Держгеокадастру під час здійснення повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності можуть звертатись до суду лише з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Вважаємо, що така позиція більшості суддів Великої Палати Верховного Суду не відповідає сутності правового регулювання статусу та повноважень державних органів, зокрема, органів прокуратури та Держгеокадастру.

Тому вважаємо необхідним висловити окрему думку з наступних питань.

Щодо органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у цих правовідносинах

У позовній заяві прокурор зазначив, що порушення інтересу держави полягає в недотриманні органом місцевого самоврядування встановленого державою порядку зміни цільового призначення земель із однієї категорії на іншу, а відтак, у порушенні встановлених обмежень та режиму використання земель певного цільового призначення, в даному випадку - земель водного фонду. При цьому прокурор визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу державної влади, який уповноважений здійснювати контроль за використанням земельних ділянок всіх форм власності.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Станом на час звернення прокурора до суду із цим позовом (29.10.2018) стосовно спірних правовідносин діяло таке правове регулювання.

У статті 12 Земельного кодексу України (в редакції від 12.10.2018, далі - ЗК України) зазначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

Згідно з частиною першою статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За змістом статей 187 - 189 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до статті 2 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (у редакції від 28.12.2015, далі - Закон № 963-IV) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, є забезпечення додержання органами місцевого самоврядування земельного законодавства України, запобігання порушенням законодавства України у сфері використання земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.

Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У пункті «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (у редакції від 29.08.2017, далі - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

У пункті 3 Положення зазначено, що до основних завдань Держгеокадастру, зокрема, належить реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

З наведених норм права вбачається, що станом на час прийняття Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 та внесення змін від 09.12.2016 до Договору оренди землі та звернення прокурора до суду із цим позовом держава визначала саме Держгеокадастр органом, уповноваженим здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі з питань зміни цільового призначення, надання земель у користування, оренду тощо.

Тому, саме Держгеокадастр мав здійснювати державний нагляд (контроль) за діями, рішеннями Черкаської міської ради щодо дотримання нею вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, зміни цільового призначення земель, надання земель у користування, оренду тощо. Відповідно, саме Держгеокадастр мав захищати інтерес держави, за захистом якого прокурор звернувся з позовом у цій справі.

Отже, Господарський суд Черкаської області у рішенні від 21.11.2019 у цій справі правильно зазначив: «Прокурор при зверненні з позовом визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу держави, яким здійснюється контроль за використанням земель. Натомість суд зазначає, що державний нагляд за використанням та охороною земель, порядок перевірки та повноваження у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства врегульований Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Державний нагляд та контроль відповідно до своїх функцій - здійснює Держгеокадастр в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель на підставі наказу ГУ ДГК №274-ДК від 03.11.2017 року».

Слід зауважити, що відповідні функції Держгеокадастр має і станом на час ухвалення цієї постанови Великої Палати Верховного Суду. Так, Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» із ЗК України було виключено статтю 15-2, при цьому повноваження Держгеокадастру щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель було переміщено у статтю 15-1.

У статті 188 ЗК України зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Державний контроль за використанням та охороною земель в обсязі, визначеному законом, також здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Таким законом є Закон № 963-IV, відповідно до поточної редакції частини першої статті 5 якого державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

При цьому пункт «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV, який визначає повноваження Держгеокадастру, у цитованій вище частині редакційно не змінився. Він так само містить положення про те, що до повноважень Держгеокадастру належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

І так само у підпункті 33 пункту 4 поточної редакції Положення вказано про те, що Держгеокадастр організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за: додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Водночас Закон № 963-IV доповнений статтею 6-1 «Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель», у якій зазначено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а саме за: виконанням власниками і користувачами земель комплексу необхідних заходів із захисту земель від заростання бур'янами, чагарниками; дотриманням режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, а також вимог законодавства щодо збереження захисних насаджень і межових знаків; виконанням землевласниками та землекористувачами вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, розміщенням, проектуванням, будівництвом, введенням в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель, експлуатацією, збереженням протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю і реалізують функцію державного контролю за використанням та охороною земель через державних інспекторів з державного контролю за використанням та охороною земель відповідних рад, кваліфікаційні вимоги до яких визначені статтею 10 цього Закону.

Таким чином, порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, зокрема, ЗК України та Законом № 963-IV, норми яких конкретизовані у Положенні.

Станом на час подання позову у цій справі закон визначав Держгеокадастр єдиним органом, який мав повноваження у цій сфері, тому звертаючись до суду із відповідними позовними вимогами для захисту інтересів держави, прокурор мав зазначити позивачем саме Держгеокадастр. Органи місцевого самоврядування (і зокрема, Черкаська міська рада) не мали повноважень здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель та звертатись до суду за захистом інтересів держави.

Станом на час ухвалення цієї постанови Великої Палати Верховного Суду закон надав органам місцевого самоврядування окремі повноваження у сфері державного контролю за використання та охороною земель за умови прийняття відповідною радою рішення про це. Проте слід враховувати, що ці повноваження не є всеохоплюючими, вони чітко визначені у частині першій статті 6-1 Закону № 963-IV, та не дублюються з повноваженнями Держгеокадастру у цій сфері, і не пов'язані із предметом цього позову.

Щодо права Держгеокадастру звертатись до суду

Згідно із частиною четвертою статті 9 Закону № 963-IV (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється, у тому числі, шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) одним з основних завдань центральних органів виконавчої влади є здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Статтю 28 включено до Закону № 3166-VI відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проекту Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Зокрема, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи (далі - ПАРЄ) звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв'язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов'язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закон № 3166-VI, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші) вносяться зміни.

З наведеного вбачається, що норма статті 28 Закону № 3166-VI, яка надала Держгеокадастру право звернення до суду для здійснення своїх повноважень, була прийнята законодавцем у межах реформи прокуратури з метою позбавлення її надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів для приведення функцій прокуратури до європейських стандартів.

У пункті 50 постанови від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 (провадження № 12-11гс21) Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

У Великої Палати Верховного Суду не було правових підстав уточнювати цей висновок у спосіб, здійснений нею у пункті 158 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18.

Отже, Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, має повноваження здійснювати державний контроль за використанням земель усіх категорій та форм власності у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю. Здійснюючи зазначені повноваження з державного контролю за використанням земель, такий орган проводить перевірки, розглядає звернення осіб, документацію із землеустрою, пов'язану з використанням земель, а також, якщо це необхідно для здійснення указаних повноважень, звертається до суду у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Висновки

Отже, доводи прокурора про те, що у цьому спорі, в якому здійснюється захист порушених інтересів держави щодо незаконної зміни категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури, відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, є помилковими та не відповідають вищевказаним нормам права.

Оскільки, як обґрунтовано вище, існує орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, прокурором фактично пред'явлено позов в інтересах держави в особі територіального органу Держгеокадастру. У такому випадку дотримання вимог щодо підтвердження підстав для представництва, передбачених статтею 23 Закону № 1697-VII, є обов'язковим. Натомість невиконання прокурором процедури, передбаченої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, відповідно до приписів частини четвертої статті 53, статті 174 ГПК України унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Тому вважаємо, що у цій справі № 925/1133/18 Господарський суд Черкаської області в мотивувальній частині рішення від 21.11.2019 зробив правильні висновки щодо недотримання прокурором порядку звернення до суду у зв'язку із наявністю повноважень Держгеокадастру у спірних правовідносинах, однак прийняв неправильне рішення про відмову в задоволенні позову прокурора.Натомість Північний апеляційний господарський суд в оскаржуваній постанові від 23.03.2021 прийняв правильне рішення про залишення позову прокурора без розгляду, однак керувався при цьому помилковими мотивами.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити частково касаційну скаргу прокурора, постанову суду апеляційної інстанції - змінити в мотивувальній частині, а в іншій частині - залишити без змін.

Судді Ю. Л. Власов

Ж. М. Єленіна

С. О. Погрібний

Джерело: ЄДРСР 120426338
 

[ANTIRAID]

Це рішення, як на мене, черговий приклад або корупції задля надання можливості тепер домовлятись з судами та явно замовного рішення, або підтвердження повного нерозуміння деякими випадковими особами предмету цього спору.

Хоча випадкові особи й щось виснували більш менш логічне, але так і не пояснили чому Держгеокадастр не має повноважень у цих правовідносинах звертатись з позовом. Скоріше всього це пов'язано з великою кількістю безграмотних позовів прокурорів, що не підтвердили свої повноваження і які зараз знаходяться на розгляді у судах України задля допомоги їм і продовження їх розгляду, а не масового закриття проваджень.

До всього сказаного й саме рішення досить сумнівної якості, переписування декілька раз одного й того самого, ніяк йому не додає легітимності.

Суд винсував:

140. Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

149. Отже, якщо прокурор вважає, що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною. Прокурор може звертатися з позовом про визнання незаконним і скасування такого рішення.