Постанова ВП ВС про питання несумісності депутата місцевої влади з займаної ним посадою і підставами припинення повноважень

[ANTIRAID]

Державний герб України

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

Справа № 320/4960/21

Провадження № 11-470апп21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року (суддя Лапій С. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року (судді Кобаль М. І., Бужак Н. П., Костюк Л. О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Вишгородської міської територіальної виборчої комісії (далі - Вишгородська міська ТВК), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_2 , Вишгородська міська рада (далі - Міськрада), про визнання протиправною та скасування постанови і

ВСТАНОВИЛА:

1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову Вишгородської міської ТВК від 14 квітня 2021 року № 2 «Про визнання обраним наступним за черговістю кандидата у депутати Вишгородської міської ради» (далі - спірна постанова).

Цим рішенням Вишгородська міська ТВК визнала, що ОСОБА_1 поєднувала свій статус депутата Міськради з посадою та діяльністю, на які поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва.

Не погодившись із цим рішенням відповідача, ОСОБА_1 конкретизувала, що на момент балотування на посаду депутата Міськради вона обіймала посаду керівника одного зі структурних підрозділів Міськради (начальник відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин), перебування на якій охоплюється поняттям «займатися службовою діяльністю, дозволеною законом» і водночас не є таким, що забороняє їй кандидувати до Міськради. На час визнання її переможцем виборчих перегонів вона обіймала посаду з такими самими функціями, яка за Конституцією та законами України не відноситься до тих, що утворюють несумісність статусу депутата місцевої ради та службової діяльності на посаді, яку вона обіймала.

Доводила, що Вишгородська міська ТВК невиправдано розширила перелік посад і видів діяльності, які несумісні зі статусом депутата міської ради. Таке розширення стало можливим внаслідок неправильного застосування закону і викривленого трактування фактичних обставин.

Ще підставами для скасування спірного рішення ОСОБА_1 називала ухвалення спірного рішення всупереч установленому законом порядку. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 5 Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93?IV) повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради, у випадках, перелічених у цьому Законі. Натомість спірне рішення не базується на таких документах.

З погляду позивачки, спірну постанову відповідач ухвалив на підставі неперевірених відомостей, не на основі засвідчених офіційних документів як обов`язкової умови для визначення підстави дострокового припинення депутатських повноважень без рішення відповідної місцевої ради, а також з порушенням статей 283, 284 Виборчого кодексу України (далі - ВК України), оскільки наступна за черговістю кандидатка у депутати Міськради ОСОБА_2 заяви про реєстрацію її депутатом не подавала.

Покликається позивачка й на те, що незадовго до ухвалення спірного рішення (12 квітня 2021 року) вона була переведена з посади керівника структурного підрозділу виконавчого комітету Міськради на посаду службової особи цього підрозділу й відтак не обіймала посади, діяльність на якій відповідач визнав несумісною зі статусом депутата місцевої ради.

2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 31 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.

Рішення суди мотивували тим, що одночасно з виконанням обов`язків депутата Міськради позивачка входила до складу апарату виконавчого комітету Міськради (обіймала посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин в апараті виконавчого комітету), що є несумісним зі статусом депутата місцевої ради.

3. ОСОБА_1 не примирилася з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Прохання мотивує помилковістю висновків судів попередніх інстанцій про несумісність депутатської діяльності зі службою в органах місцевого самоврядування на посаді начальника відділу виконавчого комітету, позаяк суди хибно застосували положення частини першої статті 7 Закону № 93?IV, за якимдепутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

За розпорядженням голови Міськради від 04 квітня 2019 року № 96 з 05 травня 2019 року вона обіймала посаду начальника організаційного відділу виконавчого комітету Міськради.

У 2020 році вона вирішила балотуватися в депутати органів місцевого самоврядування. 25 жовтня 2020 року її обрали депутатом Міськради на перших місцевих виборах. На час реєстрації її як кандидатки для участі у відповідних виборах у порядку, встановленому ВК України, вона перебувала на посаді начальника організаційного відділу Міськради (з 05 травня 2019 року). У своїй заяві про реєстрацію її як кандидатки на виборах та доданих до заяви документів, на підставі яких відповідно до статті 283 ВК України проводиться реєстрація осіб, які висунули свої кандидатури для балотування, вона не приховала інформації про посаду та вид своєї діяльності. На підставі цієї заяви після перевірки на сумісність діяльності на займаній нею посаді із депутатськими повноваженнями Вишгородська міська ТВК постановою від 24 листопада 2020 року № 72 разом з іншими переможцями виборів зареєструвала їх депутатами Міськради.

06 січня 2021 року розпорядженням № 19 Вишгородський міський голова перевів її на посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради з 06 січня 2021 року, а розпорядженням від 12 квітня 2021 року № 188 з цієї посади перевів на посаду головного спеціаліста відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради.

Наголошує, що з моменту реєстрації депутатом Міськради (24 листопада 2020 року) до дати ухвалення спірного рішення (14 квітня 2021 року) ОСОБА_1 ні як депутат, ні як начальник організаційного відділу виконавчого комітету Міськради чи начальник організаційного відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради персонально до складу виконавчого комітету Міськради не входила. Обсяг її особистих та службових повноважень на момент переведення на посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради відповідав обсягу прав та службових повноважень на момент реєстрації її депутатом Міськради.

Наполягає також на тому, що текст спірного рішення суперечить частині третій статті 37 ВК України, бо не містить фактичних обставин, з огляду на які виборча комісія встановила факт припинення депутатських повноважень позивачкою. Ні постанова відповідача, ні протокол засідання членів виборчої комісії не посилаються на публічну інформацію, за якою було встановлено факт припинення повноважень позивачкою, чи на джерело отримання такої інформації. Це все за змістом пункту 4 частини першої статті 5 Закону № 93-IV доводить, що питання про припинення (або неприпинення) повноважень депутата місцевої ради відповідач вирішував без офіційного документа, що посвідчує факт припинення повноважень особи, необхідність якого є обов`язковою і беззаперечною. Суди попередніх інстанцій, коли постановляли (ухвалювали) свої спірні рішення, не зважили на ці обставини.

Доводить далі, що Вишгородська міська ТВК невиправдано розширила перелік посад і видів діяльності, які не сумісні зі статусом депутата міської ради, що стало можливим унаслідок неправильного застосування закону, викривленого трактування фактичних обставин та ігнорування обов`язкових до виконання правозастосовних висновків найвищої судової інстанції - Верховного Суду України. Ця судова інституція у своїй постанові від 11 квітня 2017 року (справа № 812/153/16) у контексті подібних фактичних передумов сформулювала правовий висновок відносно застосування статей 6, 7 Закону № 93-IV у світлі питання, чи може певна посада з ознаками посади виконавчого органу місцевого самоврядування, яку обіймає певна особа, бути сумісною з виконанням останньою водночас депутатських повноважень. За висновками цього суду, припинення повноважень депутата місцевої ради з підстав несумісності здійснення депутатських повноважень із займаною посадою має ґрунтуватися на офіційних документах (частина перша статті 5 Закону № 93-IV), що підтверджують підстави такої несумісності, передбачені частиною другою статті 6 цього ж Закону (одночасний статус депутата як члена виконавчого комітету ради), частиною третьою статті 7 цього Закону (наявність у депутата іншого представницького мандату).

В аспекті наведених нею факторів, зумовленого ними нормативного регулювання та з огляду на правовий висновок Верховного Суду України у справі № 812/153/16, ОСОБА_1 узагальнює, що на виконання вимог пункту 4 частини першої статті 5, статті 7 Закону № 93-IV та статті 51 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97?ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) для встановлення факту припинення депутатом місцевої ради своїх повноважень до територіальної виборчої комісії має бути подано офіційний документ у виді або рішення про призначення/обрання депутата, що займає посаду в органі державної влади, на посаду сільського, селищного, міського голови, секретаря ради чи на постійну роботу в раду (виконавчий орган ради, апарат ради), або рішення про утворення виконавчого комітету ради з включенням особи - депутата місцевої ради до персонального складу виконавчого комітету за посадою чи без врахування посади.

Оскільки стосовно її персони таких рішень не ухвалювалося і не було законних підстав ухвалювати, таких документів у формі офіційних актів на дату ухвалення спірного рішення бракувало, то у відповідача не було законних підстав та фактичних причин для ухвалення спірного рішення, а в судів попередніх інстанцій - для визнання його правильним, обґрунтованим і справедливим.

4. 13 жовтня 2021 року від Вишгородської міської ТВК надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач посилається на необґрунтованість доводів касаційної скарги та просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Відзначає, що Вишгородська міська ТВК 14 квітня 2021 року отримала повідомлення від ОСОБА_3 з відомостями щодо зайняття депутатом ОСОБА_1 посади начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин, що вказували на несумісність статусу депутата місцевої ради останньої зі службовою посадою, яку вона обіймала в структурі органів виконавчої влади. Додатком до повідомлення стали відомості з офіційного порталу міста Вишгорода, які своєю чергою були вивчені та досліджені, а відображені у повідомлені відомості були перевірені.

З посиланням на пункт 5.9 Роз`яснення щодо порядку реєстрації обраних депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у місті, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 28 жовтня 2020 року № 433, відповідач звертає увагу на необов`язковість звернення до відповідного уповноваженого органу за отриманням офіційних документів, оскільки формулювання «у разі необхідності перевірки інформації» дозволяє комісії під час розгляду питання щодо несумісності статусу депутата з іншими забороненими Конституцією та законами України видами діяльності ухвалити колегіальне рішення без надсилання додаткових звернень до відповідного уповноваженого органу, якщо вся зазначена в повідомленні інформація була достовірною.

Окрім того, більшість членів Вишгородської міської ТВК є мешканцями міста Вишгорода, тому обізнані про зайняття депутаткою ОСОБА_1 посади начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин та одночасне виконання нею обов`язків депутата Міськради.

05 жовтня 2021 року надійшов відзив від третьої особи ОСОБА_2 , яка просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Повідомляє, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими, а судові рішення прийняті з наданням оцінки кожному аргументу учасників справи.

07 жовтня 2021 року надійшов відзив третьої особи - Міськради, у якій остання просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 вересня 2021 року відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою, а ухвалою від 11 листопада 2021 року закінчив підготовчі дії у справі та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до статей 340, 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Цей же суд ухвалою від 12 листопада 2021 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата). Рішення про передачу мотивував потребою відступу від правового висновку Верховного Суду України, викладеного у справі з аналогічними правовідносинами.

Суд виходив з того, що відповідно до підпункту 8 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів<…>, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія <…> вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду взяв до уваги судову практику судів касаційної інстанції, проаналізував положення законів № 93-IV, № 280/97-ВР та дійшов висновку, що особа, яка займає посаду керівника відділу виконавчого комітету, обов`язково має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом за видом займаної нею посади.

З цього приводу суд касаційної інстанції послався на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 812/363/18 за позовом фізичної посадової особи органу місцевого самоврядування до Сєверодонецької міської ради Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення від 30 січня 2018 року № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєверодонецької міської ради VII скликання» в частині внесення особи позивача до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання.

Спір у цій справі виник через небажання позивача, який був обраний депутатом Сєверодонецької (або українською мовою Сіверськодонецької) міської ради Луганської області, бути включеним до кількісного і персонального складу виконавчого комітету цієї ради, хоча посада заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, яку він обіймав, за видом має входити до складу виконавчого комітету. Позивач з посиланням на частину дев`яту статті 51 Закону № 280/97-ВР звернувся до міського голови із заявою про свою відмову від введення його до складу виконавчого комітету Сєверодонецької міської ради VII скликання, а також просив про це депутатів під час вирішення питання про включення до порядку денного питання про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєверодонецької міської ради VII скликання та під час винесення оскаржуваного рішення.

Відмову від входження до складу виконавчого комітету пояснював наміром уникнути несумісності статусу депутата міської ради зі службовою діяльністю на посаді заступника міського голови.

У постанові від 08 квітня 2020 року касаційний суд констатував, що законодавець установив обов`язок щодо включення до складу виконавчого комітету особи, яка займає посаду, подібну до згаданої у тій справі. З огляду на займану посаду така особа має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом. Цей висновок є застосовним до усіх посад, перелічених у статті 51 Закону № 280/97-ВР.

Було констатовано, що на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 51 Закону № 280/97-ВР). До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради. Керівники відділів відносяться до посад в органах місцевого самоврядування, на які особи призначаються головою відповідної місцевої ради на конкурсній основі або за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Підсумувавши наведені міркування, колегія суддів у тій справі вивела згаданий вище висновок, що особа, яка займає посаду керівника відділу виконавчого комітету, обов`язково має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом з огляду на займану нею посаду.

Однак, як вважає касаційний суд, Верховний Суд України у постанові від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16 зробив правовий висновок, який, як вважає позивачка, проігнорували суди попередніх інстанцій і відповідно до якого посадою, не сумісною з виконанням депутатських повноважень, є членство у складі виконавчого комітету шляхом включення особи до затвердженого персонального складу виконавчого комітету. У разі невключення до такого персонального складу особи, яка займає посаду, наведену в переліку частини третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР, за висновком Верховного Суду України, закон не містить заборони на зайняття депутатом місцевої ради такої посади (не є сумісництвом). Тому зазначена обставина не може бути безумовною підставою для дострокового припинення депутатських повноважень у розумінні статей 5 та 7 Закону № 93-IV.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду визнала за необхідне відступити від висновків Верховного Суду України щодо застосування положень частини третьої статті 51 Закону № 280/97?ВР, пункту 4 частини першої статті 5 та частини першої статті 7 Закону № 93-IV, викладених у постанові від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16.

6.Оскільки колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду висловила намір відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України, Велика Палата дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.

Велика Палата ухвалою від 30 листопада 2021 року призначила цю справу до касаційного розгляду у своєму складі в порядку письмового провадження без виклику учасників справи, а після того як заслухала суддю-доповідача, дослідила матеріали справи, проаналізувала доводи касаційної скарги та відзиви, в яких зазначено мотиви незгоди з доводами автора касаційної скарги, дійшла такого висновку.

7. Щоб відповісти на порушені в касаційній сказі доводи-питання та висловитися стосовно позиції касаційного суду про необхідність відступу від висновку Верховного Суду України стосовно подібних до спірних правовідносин, потрібно насамперед проаналізувати фактичні передумови, які спричинили спір у цій справі і на основі яких суди попередніх інстанцій розв`язали спір, а також відобразити нормативну базу та джерела права, які регулюють спірні правовідносини.

8. Отож 15 липня 2020 року Верховна Рада України призначила дату виборів депутатів сільської, селищної міської ради, які мали відбутися 25 жовтня 2020 року.

ОСОБА_1 брала участь у цих виборах, була висунута і зареєстрована як кандидат у депутати до Міськради.

На час реєстрації кандидатом у депутати з 05 травня 2019 року обіймала посаду начальника організаційного відділу Міськради.

25 жовтня 2020 року на місцевих виборах позивачку обрали депутатом Міськради. Вишгородська міська ТВК провела реєстрацію обраних депутатів відповідно до статті 283 ВК України, зокрема й ОСОБА_1 . Про її обрання Вишгородська міська ТВК винесла постанову № 72 від 24 листопада 2020 року.

На час реєстрації ОСОБА_1 обраним депутатом Міськради вона обіймала ту саму посаду, що й на момент реєстрації кандидатом на участь у виборах до цієї ради.

26 листопада 2020 року I сеcія VIIIскликання Міськради винесла рішення № 1/9 «Про утворення виконавчого комітету Вишгородської міської ради VIIIскликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу», яким утворила виконавчий комітет Міськради в кількості 17 осіб, із зазначенням їхніх прізвищ, видів діяльності та займаних посад. До складу виконавчого комітету ОСОБА_1 не була включена.

26 грудня 2020 року Міськрада на третій сесії VIIIскликання видала рішення «Про внесення змін до рішення від 26.11.2020 року № 1/9 «Про утворення виконавчого комітету Вишгородської міської ради VIII скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу», яким збільшила кількісний склад виконавчого комітету Міськради до 19 осіб за рахунок двох персоналій, прізвища, ім`я, по батькові та посади яких не уподібнюють їх з особою позивачки.

За розпорядженням Міськради (по особовому складу) від 06 січня 2021 року № 19 ОСОБА_1 була переведена на посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради, а розпорядженням від 12 квітня 2021 року № 188 переведена з посади начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради на посаду головного спеціаліста того самого відділу.

На час реєстрації ОСОБА_1 кандидатом у депутати Міськради і реєстрації її як обраною депутаткою цієї ради остання, крім посади начальника організаційного відділу Міськради, не обіймала інших посад та не займалася діяльністю, на які поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва.

14 квітня 2021 року від громадянина ОСОБА_3 на адресу голови Вишгородської міської ТВК надійшла заява з повідомленням про те, що станом на 23 березня 2021 року ОСОБА_1 обіймає посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради та одночасно виконує обов`язки депутата Міськради, хоча таке поєднання посад та видів діяльності з погляду закону є несумісним зі статусом депутата місцевої ради й тому має бути усунене через припинення повноважень депутата останньої.

Згідно з протоколом засідання Вишгородської міської ТВК від 14 квітня 2021 року на порядок денний засідання було поставлено два питання: 1) про залишення повідомлення громадянина ОСОБА_3 без розгляду; 2) про визнання обраним наступним за черговістю кандидата в депутати Міськради.

Як установили суди попередніх інстанцій, під час обговорення першого питання порядку денного голова комісії отримав від громадянки ОСОБА_2 , яка також балотувалася в депутати Міськради, заяву про реєстрацію її депутатом місцевої ради як наступного за черговістю кандидата в депутати Міськради від Київської обласної організації Політичної партії «За майбутнє».

За результатами голосування по другому питанню Вишгородська міська ТВК винесла постанову від 14 квітня 2021 року № 2 «Про визнання обраним наступним за черговістю кандидата у депутати Вишгородської міської ради». За таке рішення одностайно проголосували 10 (десять) членів комісії.

Відповідач свою постанову мотивував тим, що ОСОБА_1 входить до складу апарату виконавчого комітету Міськради, обіймає посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин, що є несумісним зі статусом депутата місцевої ради. Тому на підставі положень статей 278 та 283 ВК України, статті 51 Закону № 280/97-ВР, статті 7 Закону № 93-IV, статті 10 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) Вишгородська міська ТВК визнала обраним депутатом Міськради ОСОБА_2 , наступну за черговістю кандидатку у депутати Міськради у єдиному виборчому списку Київської обласної організації Політичної партії «За майбутнє», та зареєструвати останню депутатом цієї міської ради від означеної обласної організації політичної партії.

9. За статтею 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22 Конституції України).

Стаття 38 Основного Закону України гарантує право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до <…> служби в органах місцевого самоврядування.

Конституційніправа і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 64).

Згідно із частинами першою, третьою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади <…> самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

До складу, зокрема, міської ради входять депутати, які обираються жителями <…> міста, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень <…>міської ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень <…> міської ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом (частини перша, третя, четверта статті 141 Конституції України).

Відповідно до положень статей 145, 146 Основного Закону України права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. Інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 13 травня 1998 року № 6-рп/98 у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа щодо статусу депутатів рад) зазначив, що Конституція України закріплює принцип несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності стосовно мандата народного депутата України (стаття 78 Конституції України). Іншого представницького мандата не може мати Президент України (стаття 103 Конституції України). Не можуть мати представницького мандата і професійні судді (стаття 127 Конституції України). Проте Конституція України не містить будь-яких положень щодо заборони депутатові сільської, селищної, міської, районної чи обласної ради поєднувати свій мандат з іншими видами діяльності.

Таким чином, Конституція України містить вичерпний перелік тих осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності. Тобто йдеться про певне обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке, відповідно до статті 64 Конституції України, може бути встановлено лише Конституцією України.

В Україні основоположні принципи місцевого самоврядування закріплені в Конституції України (розділ XI). На конституційному рівні дія принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності не поширюється на депутатів рад.

<…> Депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває, зокрема, на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на будь-якій іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції України і законів щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність з такими посадами, як сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова чи заступник голови районної в місті, районної, обласної ради чи з будь-якою іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та в апараті рад (абзаци другий, третій пункту 5, абзаци другий, п`ятий пункту 6).

10. Згідно з преамбулою ВК України цей Кодекс відповідно до Конституції України визначає<…>гарантії права громадян на участь у виборах, регулює підготовку та проведення виборів, зокрема, депутатів міських рад.

За підпунктом «б» пункту 3 частини першої статті 3 ВК України відповідно до Конституції України в Україні проводиться такий тип виборів, як вибори депутатів сільської, селищної, міської ради.

Згідно із частиною першою, пунктом 2 частини другої, частинами третьою, четвертою статті 6 цього Кодексу виборчим правом громадян України є гарантовані Конституцією України та цим Кодексом їхні права на участь у виборах, які проводяться в Україні. До основних виборчих прав громадян України належить право бути обраним депутатом. Громадяни України мають також інші права на участь у виборчому процесі, пов`язані з їхніми основними виборчими правами. Виборчі права громадян України здійснюються в обсязі і порядку, передбачених виборчим законодавством.

За частинами першою, абзацом першим частини другої, частиною третьою статті 10 цього Кодексу вимоги до кандидатів встановлюються Конституцією України та цим Кодексом. З метою перевірки щодо наявності чи відсутності підстав для прийняття рішення про реєстрацію чи про відмову в реєстрації кандидата на відповідних виборах, зокрема, територіальна виборча комісія з місцевих виборів може запитувати та безоплатно одержувати від Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Державної прикордонної служби України, Державної судової адміністрації України, Національного агентства з питань запобігання корупції, а в разі необхідності - від інших державних органів інформацію, необхідну для проведення такої перевірки. <…> Надходження на запит, зокрема, територіальної виборчої комісії відповіді, що підтверджує наявність обставин, які позбавляють особу, висунуту кандидатом на відповідних виборах, права бути обраною, після прийняття відповідною виборчою комісією рішення про реєстрацію такого кандидата є підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації відповідного кандидата.

Відповідно до частини першої статті 20 ВК України під виборчим процесом розуміється здійснення протягом встановленого цим Кодексом періоду часу суб`єктами, визначеними статтею 22 цього Кодексу, виборчих процедур, пов`язаних із підготовкою і проведенням відповідних виборів, встановленням та офіційним оголошенням (офіційним оприлюдненням) їх результатів.

За частинами першою, другою статті 193 цього Кодексу, зокрема, депутатом може бути обраний громадянин України, який має право голосу відповідно до статті 70 Конституції України. Депутатом <…> не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, кримінального правопорушення проти виборчих прав громадян чи корупційного кримінального правопорушення, чи кримінального правопорушення проти основ національної безпеки України, передбаченого статтею 1111 Кримінального кодексу України, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Відповідно до пунктів 4, 7 частини першої статті 196 ВК України виборчий процес місцевих виборів включає, серед іншого, етапи висування та реєстрацію кандидатів та підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів.

За пунктами 1, 8 частини першої статті 222 цього Кодексу, зокрема, міська виборча комісія реєструє кандидатів у депутати, включених до єдиного та територіальних виборчих списків організації партії, за умови отримання нею заяви про реєстрацію кандидатів у депутати, підписаної керівником організації партії та скріпленої печаткою відповідної організації партії, організації партії вищого рівня або печаткою партії; автобіографій кандидатів у депутати на паперовому носії та в електронному вигляді, що обов`язково повинні містити: прізвище, власне ім`я (всі власні імена) та по батькові (за наявності), всі попередні прізвища, власні імена, по батькові та дати їх зміни (якщо особа протягом останніх п`яти років до дня виборів змінювала прізвище та/або власне ім`я (одне з власних імен чи всі власні імена), та/або по батькові), число, місяць, рік і місце народження, громадянство, відомості про освіту, посаду (заняття), місце роботи, партійність, адресу місця проживання, наявність чи відсутність представницького мандата, контактний номер телефону, відомості про наявність чи відсутність судимості, дату складання автобіографії та підпис кандидата у депутати (складається у друкованому вигляді), а також інші документи з переліку тих, що передбачені цією нормою закону.

Стаття 230 цього Кодексу передбачає низку випадків, коли територіальна виборча комісія відмовляє в реєстрації всіх кандидатів або окремого кандидата у депутати. Зокрема, згідно з пунктами 1, 2-6 частини другої цієї статті окремому кандидату може бути відмовлено в реєстрації у разі відсутності хоча б одного з документів стосовно, зокрема, кандидата у депутати, зазначених у пунктах 5-12 частини першої статті 222 <…>; отримання від уповноваженого органу інформації, що підтверджує факт припинення громадянства України особою, висунутою, зокрема, кандидатом у депутати; отримання від уповноваженого органу інформації, що підтверджує факт виїзду особи, висунутої, зокрема, кандидатом у депутати за межі України для постійного проживання; отримання від суду належним чином засвідченої копії судового рішення, яким особу, висунуту, зокрема, кандидатом у депутати, визнано недієздатною; наявності в особи, висунутої, зокрема, кандидатом у депутати, судимості за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, кримінального правопорушення проти виборчих прав громадян чи корупційного кримінального правопорушення, чи кримінального правопорушення проти основ національної безпеки України, передбаченого статтею 1111 Кримінального кодексу України, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; виявлення інших обставин, які позбавляють особу, висунуту, зокрема, кандидатом у депутати, права бути обраною депутатом.

Відповідно до частин першої-четвертої, шостої статті 283 ВК України особа, обрана, зокрема, депутатом міської ради, для її реєстрації зобов`язана подати до територіальної виборчої комісії з відповідних місцевих виборів протягом двадцяти днів з дня офіційного оприлюднення результатів виборів заяву про реєстрацію її депутатом, а в разі наявності в неї іншого представницького мандата - копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої відповідно до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради. Особа, обрана, зокрема, депутатом, також подає документ про звільнення з роботи (посади), припинення діяльності, несумісної з депутатським мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, посадою сільського, селищного, міського голови. У разі якщо така особа не займає посаду, не здійснює діяльність, яка несумісна з відповідним депутатським мандатом <…>, та/або у разі відсутності у неї іншого представницького мандата, про це зазначається в заяві про реєстрацію. У разі звернення особи, обраної, зокрема, депутатом, до територіальної виборчої комісії щодо наявності поважних причин, які перешкоджають виконанню вимог частини першої цієї статті, територіальна виборча комісія може прийняти рішення про визнання цих причин поважними і встановити інший строк виконання зазначених вимог або про відмову у визнанні цих причин поважними. У п`ятиденний строк з дня отримання документів, визначених частиною першою цієї статті, територіальна виборча комісія приймає рішення про реєстрацію, зокрема, депутата. У разі невиконання без поважних причин та у строки, передбачені частинами першою та другою цієї статті, особою, обраною, зокрема, депутатом в багатомандатному виборчому окрузі, вимог частини першої цієї статті або подання цією особою до виборчої комісії заяви про відмову від депутатського мандата, <…> територіальна виборча комісія приймає рішення про визнання особи такою, що відмовилася від депутатського мандата, <…> та призначає повторні вибори відповідно депутата у багатомандатному виборчому окрузі. У разі виникнення (виявлення) до реєстрації обставин, зазначених у пунктах 3-6 частини першої та частині четвертій статті 231 [випадки скасування реєстрації кандидата в депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови] цього Кодексу, відповідна територіальна виборча комісія приймає рішення про визнання відповідної особи такою, що не набула депутатського мандату, <…> призначає повторні вибори. Рішення територіальної виборчої комісії про реєстрацію депутата оголошуються на пленарному засіданні відповідної <…> міської ради <…> та є підставою для набуття повноважень, складення присяги депутата.

Частина перша статті 284 цього Кодексу встановлює, що вразі дострокового припинення повноважень, зокрема, депутата міської ради (територіальної громади з кількістю виборців 10 тисяч і більше) на підставах і в порядку, передбачених Конституцієюта законами України, за рішенням, зокрема, міської виборчої комісії депутатом визнається наступний за черговістю кандидат у депутати у відповідному територіальному або єдиному виборчому списку від цієї організації партії у порядку, передбаченому частиною п`ятою статті 283 цього Кодексу.

11. Стаття 2 Закону № 93-IV встановлює, що депутат місцевої ради є представником інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу.

Відповідно до статті 3 Закону № 93-IV депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Згідно із частинами першою, другою, четвертою статті 4 цього Закону депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано. Інформація про підсумки виборів доводиться територіальною виборчою комісією до відома відповідної місцевої ради. Спори щодо набуття повноважень депутатів місцевої ради вирішуються судом.

Частини перша, друга, сьома статті 5 Закону № 93-IV передбачають, що повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі: його відкликання за народною ініціативою у встановленому цим Законом порядку; припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень; обрання його депутатом іншої місцевої ради; визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі, або набрання законної сили рішенням суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, та застосовано покарання або накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; його смерті. Повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково також за рішенням відповідної ради у зв`язку: з набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов`язаного з позбавленням волі; з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень; з несплатою аліментів на утримання дитини, що призвела до виникнення заборгованості, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання. У разі дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вибори чи заміщення депутата, який достроково припинив повноваження, проводяться відповідно до закону про місцеві вибори.

За частинами першою, другою статті 6 цього Закону депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до статті 7 Закону № 93-IV депутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Депутат місцевої ради не може використовувати свій депутатський мандат в цілях, не пов`язаних з депутатською діяльністю. Депутат місцевої ради не може мати іншого представницького мандата.

У статті 1 Закону № 2493-III встановлено, що під службою в органах місцевого самоврядування розуміється професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (частина перша статті 2 цього Закону).

Посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (стаття 3 цього Закону).

Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 2493-III правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про статус депутатів місцевих рад», «;Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України.

12.Відповідно до частин першої-п`ятої, сьомої-дев`ятої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом, зокрема, міської ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради <…> її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету, зокрема, міської ради затверджується радою за пропозицією міського голови. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно міського голови відповідної ради, заступника (заступників) міського голови, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Секретар, зокрема, міської ради входить до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. <…> Міська рада за пропозицією <…> міського голови може прийняти рішення про входження старост до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Очолює виконавчий комітет <…> міської ради відповідно міський голова <…>. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для <…> міського голови. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. До складу виконавчого комітету, зокрема, міської ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.

13. Повертаючись до порушених у касаційній скарзі доводів для втручання в рішення судів попередніх інстанцій, а також позиції суду касаційної інстанції про необхідність відступу від правового висновку, викладеного в постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року (справа № 812/153/16), у світлі встановлених обставин цього спору, вдаючись до системного, цільового, історичного підходів до розуміння норм права, які регулюють спірні правовідносини, маючи в полі зору сформовану раніше (не завжди сталу) судову практику із застосування правових положень до схожих зі спірними правовідносин, сформульованих у згаданих вище постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 квітня 2020 року (справа № 812/363/18) та постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року (справа № 182/153/16, провадження № 21-3510а16), Велика Палата вважає за обов`язкове зазначити такі міркування та судження.

Національне законодавство не містить чітких, однозначних, вичерпних і відображених в одному законі відносно відокремлених від інших і пов`язаних між собою правових норм, які регулюють відносини несумісності статусу депутата місцевої ради з функціями та повноваженнями будь-якої іншої посади, на які поширюється дія Конституції і законів України, і зумовлюють необхідність вчинення суб`єктом правовідносин дій, спрямованих на подолання такої несумісності. Як правило, ці норми розташовані в різних нормативних актах, які можуть регулювати виборчі, антикорупційні правовідносини, відносини проходження державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, інших відомчих профільних законодавчих актах, для яких на підставі закону встановлені форми вступу та набуття службових повноважень.

Відносини у сфері здійснення виборчого процесу на етапах, зокрема, висування та реєстрації кандидата на участь у виборах, реєстрація обраного кандидата на виборах відповідної місцевої ради, умови та наслідки недотримання форми та порядку здійснення виборчих прав та кореспондуючих їм обов`язків регулюються положеннями ВК України. Зокрема, за правилами статті 283 цього Кодексу особа, обрана депутатом міської ради, для її реєстрації зобов`язана подати до територіальної виборчої комісії з відповідних місцевих виборів [протягом установленого у цій статі строку] заяву про реєстрацію її депутатом. Якщо у такої особи є інший представницький мандат, то вона має подати копію зареєстрованої заяви про припинення в неї іншого представницького мандата.

Особа, яка обрана депутатом місцевої ради, в заяві про реєстрацію її депутатом шляхом відображення (зазначення) в ній повинна також повідомити, що у зв`язку з обранням її депутатом немає перешкод для реєстрації її депутатом, оскільки вона не займає посади, не здійснює діяльності, які несумісні з відповідним депутатським мандатом.

Виборче законодавство не конкретизує, здійснення якої саме діяльності й зайняття якої саме посади є несумісними зі статусом депутата місцевої ради та спричиняє обмеження на суміщення цих видів діяльності.

Як ішлося в цій постанові вище, Конституція України гарантує, що права і свободи людини та громадянина не можуть бути скасовані чи обмежені, крім випадків, передбачених статтею 64 Основного Закону України. До конституційних прав громадянина належить і право вільно бути обраним до органів місцевого самоврядування, право вільного доступу до державної та /чи служби в органах місцевого самоврядування.

Зважаючи на конкретні історичні умови формування розуміння несумісності статусу носія представницького (депутатського) мандата з іншими видами службової діяльності, яке творилося невдовзі після прийняття Конституції України (28 червня 1996 року), потрібно нагадати, що Конституційний Суду України у своєму цитованому вище Рішенні констатував, що Конституція України закріплює принципи несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, але тільки стосовно мандата народного депутата України. Суд встановив також, що Основний Закон України не містить будь-яких положень, що забороняли депутатові, приміром, міської ради поєднувати свій мандат з іншими видами діяльності.

Відтак не повинно викликати сумнівів та заперечень, що функції і діяльність, не сумісні з мандатом виборної особи, мають бути встановлені тільки законом і відповідати основоположним правовим принципам.

Конституція України та національні закони закріплюють положення, за якими [саме] керівники місцевих виконавчих органів не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою або працювати за сумісництвом на інших посадах, встановлених в окремих законах. У цьому випадку йдеться про законодавство, яке регламентує державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційне законодавство, інші профільні відомчі нормативні акти, що стосуються осіб, які працюють в органах прокуратури, обіймають посаду судді чи працюють у системі судів, інші нормативні акти.

Частина перша статті 6 Закону № 93-IV дозволяє депутату місцевої ради здійснювати свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю.

За приписами частини першої статті 7 Закону № 93-IV депутат місцевої ради, який перебуває, зокрема, на посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді <…> з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Положення цієї норми у теперішній редакції, яка була чинною й на час виникнення спірних правовідносин, набули форми законодавчих положень, які закріплюють конституційно-правове поняття інституту несумісності. Із зіставлення тексту статті 7 Закону № 93-IV та мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року № 6-рп/98 можна побачити, що вони схожі й набули обов`язкової юридичної сили після рішення суду конституційної юрисдикції.

Встановлене у цій статті поняття «депутат місцевої ради, який перебуває <…> на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва», яке має визначати функції й повноваження на цій посаді, не поєднувані з мандатом депутата місцевої ради, не дає чіткого смислового визначення того, які посада, діяльність або «робота» мають вважатися такими, що утворюють поняття сумісності чи, правильніше сказати, несумісності статусу депутата місцевої ради з деякими посадами та видами діяльності, а також що належить розуміти під поняттями «інша посада», «інша діяльність», «інша робота», як ці поняття співвідносяться, чи вони є синонімічними.

Водночас треба зазначити, що відображене в законі конституційно-правове поняття несумісності містить критерії для його точного праворозуміння і правозастосування, які дозволяють стверджувати, що під іншою посадою [іншою діяльністю], зайняття якої утворює несумісність, щонайменше треба розуміти ті з них, на які «… поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва…». Тобто не будь-яка інша посада [інша діяльність] чи робота, а ті з них, на які поширюються конституційні та законодавчі вимоги щодо обмеження сумісництва.

Дослівне формулювання частини першої статті 7 Закону № 93-IV про те, що депутат місцевої ради не може поєднувати свій представницький мандат з перебуванням «… на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва…» чітко вказує на те, що посада керівника місцевого органу виконавчої влади є лише однією з посад, у складі яких може формуватися, функціонувати й правоможно реалізовувати владні повноваження виконавчий комітет. Зазначення цієї посади в законі через смислове її вираження за допомогою формулювань «на іншій посаді» і на яку «… поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва…» має орієнтувати на те, що несумісними з представницьким мандатом депутата місцевої ради мають визнаватися посади, які за певними функціональними та статусними повноваженнями подібні до посади керівника місцевого органу виконавчої влади та разом з цією посадою через персональний, організаційний і колективний взаємозв`язок утворюють і суб`єктивують виконавчий комітет як орган виконавчої влади місцевого самоврядування, незалежно від номінальної назви цього виконавчого органу, а також посади, співвідносні з цією посадою за умови, що вони передбачені Конституцією та законами України як несумісні.

Якщо вони не передбачені Конституцією та законами України як несумісні і немає інших обмежень сумісництва представницького мандата депутата місцевої ради з іншим представницьким мандатом чи обмежень сумісництва за антикорупційним законодавством чи іншими положеннями закону, то перебування депутата місцевої ради на такій посаді чи здійснення службових повноважень в іншій сфері діяльності не потрібно розцінювати як порушення положень закону про несумісність статусу депутата місцевої ради з деякими посадами та видами діяльності.

У зворотній формі (напрямку) положення статей 6 та 7 Закону № 93-IV теж не визначають посад, видів діяльності та видів робіт, перебування на яких і реалізація яких дозволяє суміщати функції та повноваження на цих посадах та видах діяльності зі статусом депутата місцевої ради.

14. Відповідно до вимог частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Дотримуючись меж касаційного перегляду та зважаючи на відсутність законних процесуальних підстав, які б давали приводи для виходу за рамки доводів та вимог касаційної скарги, для відповіді на питання про те, чи посада (посади), яку (які) обіймала позивачка у цій справі, є тією посадою керівника місцевого органу виконавчої влади чи «іншою посадою», на яку поширюються законодавчі обмеження щодо сумісництва, варто обмежитися аналізом, тлумаченням та оцінкою нормативних положень та фактичних підстав, які мають визначальне значення в площині кореляції функцій і повноважень позивачки на посаді (посадах) керівника структурного підрозділу виконавчого комітету Міськради, з посадою та повноваженнями керівника місцевого органу виконавчої влади. Необхідно також з`ясувати, чи відноситься така посада до посади керівника виконавчого органу місцевої влади (чи охоплюється цим поняттям) і чи застосовуються до неї обмеження сумісництва, передбачені законом, у разі поєднання службової діяльності на цій посаді зі статусом депутата місцевої ради.

15. Отже, ні ВК України, ні Закон № 93-IV, ні Закон № 2493-III не відносять посаду керівника структурного підрозділу органу місцевого самоврядування до переліку посад та видів діяльності, які підпадають під визначення посад, не сумісних зі статусом депутата місцевої ради.

Умови та окремі види обмежень щодо сумісництва виконання функцій місцевого самоврядування та інших видів діяльності передбачені нормами Закону № 280/97-ВР.

Зокрема, за частиною четвертою статті 12 цього Закону сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.

Відповідно до частини другої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.

За положеннями частини дев`ятої статті 51 Закону № 280/97-ВРдо складу виконавчого комітету, зокрема, міської ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.

Положення цієї частини статті 51 Закону № 280/97-ВР кореспондуються з положеннями частин першої, другої цієї статті, відповідно до яких виконавчим органом <…> міської ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету, зокрема, міської ради затверджується радою за пропозицією <…> міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (частина восьма статті 51 цього Закону).

На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 51 Закону № 280/97-ВР).

Частини друга, третя статті 54 цього Закону встановлюють, що відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, <…> міському голові <…>. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.

З положень частин першої, другої статті 51 Закону № 280/97-ВР у взаємозв`язку з іншими положеннями цього Закону випливає, що виконавчий комітет легітимізується (створюється) і набуває повноважень та функцій виконавчого органу місцевої ради через рішення відповідної ради про кількісний і персональний склад виконавчого комітету. Звідси персоналії, які включені до складу виконавчого органу місцевої влади - виконавчого комітету, набувають властивостей (характерних ознак) посадових осіб, перебування у статусі яких за законом має визнаватися несумісним з мандатом депутата місцевої ради, якщо особа, включена до складу виконавчого комітету, наділена таким мандатом. До моменту прийняття рішення відповідної місцевої ради про утворення виконавчого комітету із зазначенням у цьому рішенні кількісного і персонального складу цього органу особи, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, але ні за посадою, ні персонально не включені до складу виконавчого комітету, не можуть вважатися такими, що обіймають посаду члена виконавчого комітету.

Посадою, не сумісною з виконанням депутатських повноважень, є членство у складі виконавчого комітету. А це прямо заборонено законом. До виконавчого комітету ради можуть входити за посадами керівники відділів ради, але набуття такою особою депутатського мандату та одночасне входження її до персонального складу місцевої ради неминуче спричинить ситуацію, коли депутат сам себе контролюватиме, що є неприйнятним.

16. За положеннями частини третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно <…> міського голови - голови відповідної ради, заступника (заступників) <…> міського голови <…>, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

Положення цієї частини статті визначають, які посади органів місцевого самоврядування можуть формувати й утворювати виконавчий комітет. Ці положення корелюються з приписами частин першої, другої статті 51 Закону № 280/97-ВР, системне розуміння яких дозволяє стверджувати, що якщо перелічені у частині третій цієї статті посади [керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради] і особи, які їх обіймають, до моменту прийняття рішення відповідної місцевої ради про утворення виконавчого комітету із зазначенням у цьому рішенні кількісного і персонального складу цього органу не будуть включені до його складу, то ці посади за законом не є такими, що не сумісні зі статусом депутата місцевої ради.

Рішення місцевої ради про утворення виконавчого комітету з числа цих посад є тим обов`язковим рішенням, яким актуалізуються положення закону про посади, з яких утворюється виконавчий комітет. Після включення всіх цих або окремих посад до складу виконавчого комітету особи, які їх обіймають, набувають функціональних владних правоможностей цих суб`єктів владних повноважень. Якщо особа перебуває на посаді керівника відділу органу місцевого самоврядування й одночасно володіє представницьким мандатом депутата місцевої ради, то перебування, зокрема, на цій посаді службової особи місцевого самоврядування, незалежно від часу призначена (обрання) на неї, утворює несумісність зі статусом депутата відповідної місцевої ради від моменту утворення виконавчого комітету, до складу якого входить ця посада й персонально особа, яка її обіймає і воднораз має статус депутата відповідної місцевої ради.

17. За приписами статті 10 Закону № 2493-III керівники відділів відносяться до посад в органах місцевого самоврядування, на які особи призначаються головою відповідної місцевої ради на конкурсній основі або за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Частина третя статті 8 Закону № 93-IV, статті 7, 12, 121 Закону № 2493-III передбачають, що відповідно на депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII), у зв`язку із чим ці особи зобов`язані дотримуватися передбачених цим Законом правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

За приписами частини першої статті 25 Закону № 1700-VII, зокрема, посадовим особам місцевого самоврядування, забороняється: 1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцієюабо законами України; 2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцієюабо законами України, крім випадку, передбаченого абзацом першим частини другої цієї статті.

Обмеження, передбачені частиною першою цієї статті, не поширюються, зокрема, на депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі) (частина третя статті 25 Закону № 1700-VII).

18. В ініційованій за позовом ОСОБА_1 справі було встановлено, що позивачка на час реєстрації її кандидатом на участь у виборах до Міськради, на час проведення виборів, на дату реєстрації її депутаткою, обраною до Міськради (24 листопада 2020 року), на дату формування виконавчого комітету Міськради (26 листопада 2020 року), на день появи приводу для розгляду підстав про дострокове припинення депутатських повноважень позивачкою (квітень 2021 року) і на час винесення спірного рішення займалася службовою діяльністю на посаді керівника відділу Міськради, на яку за законом не поширюються обмеження щодо несумісності зі статусом депутата місцевої ради.

19.Отже, сукупність установлених у цій справі обставин у поєднанні з нормативними актами, які регулюють спірні відносини, дає підстави для втручання в рішення судів попередніх інстанцій через неправильне застосування ними положень матеріального закону під час вирішення цього спору.

Відповідно до вимог частин першої, третьої статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення судів попередніх інстанцій повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права, під яким вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки обставини у цій справі встановлені в об`єктивно можливому обсязі, достатньому для надання їм відповідної юридичної оцінки, Велика Палата вважає, за можливе на підставі цих обставин ухвалити нове рішення про задоволення позову повністю.

20.Вимоги про задоволення касаційної скарги позивачка мотивувала також тим, що відповідач спірне рішення не основував на офіційних документах, які б підтверджували несумісність статусу депутата місцевої ради з поєднуваною з цим статусом її службовою діяльністю на посаді керівника відділу Міськради, а також що на час ухвалення спірного рішення вона не перебувала на керівній посаді структурного підрозділу Міськради.

Велика Палата вважає, що ці доводи були б слушними й доречними, якби справді від їхньої наявності, достовірності, офіційності й допустимості залежало вирішення питання про наявність/відсутність ознак несумісності.

Позаяк питання доведеності несумісності є похідними (вторинним) від питання існування самої події допущення несумісності, а поєднання статусу депутата місцевої ради зі службовою діяльністю на посаді керівника відділу відповідної місцевої ради, зокрема й на тій, яку обіймала позивачка, без включення її до складу виконавчого комітету, не утворює забороненої законом несумісності, то й нема необхідності з`ясовувати та оцінювати доведеність того, чого бракує.

Однаковою мірою цей підхід є застосовним і до доводів позивачки про припинення її перебування на певній посаді керівника відділу й переведення на посаду службової особи цього самого відділу.

21. Відносно правового висновку, сформульованого у постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року (справа № 812/153/16) про правильне розуміння і застосування частини третьої статті 51 Закону № 280/97?ВР, пункту 4 частини першої статті 5 та частини першої статті 7 Закону № 93-IV і порушеного касаційним судом питання про відступ від цього висновку варто зазначити, що цей правовий висновок Верховного Суду України був сформульований відносно недавно, на основі нормативного регулювання, яке від моменту його тлумачення і застосування судом найвищої судової інстанції було й залишилося аналогічним і незмінним стосовно того, яке застосоване у справі за позовом ОСОБА_1 . Цей правовий висновок є актуальним дотепер, під час дослідження обставин цієї справи та з`ясування правильності застосування, зокрема, положень статей 6, 7 Закону № 93-IV, не встановлено нових, об`єктивних, заперечних чи детермінантних подій (явищ), які б давали підстави для відступу від цього правового висновку.

Отож Велика Палата не вбачає підстав для відступу від правового висновку, зробленого в постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16.

22.Велика Палата не знаходить підстав для незгоди з правовим висновком, викладеним у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 812/363/18, не вбачає в ньому тверджень, які суперечать правовому висновку, викладеному в постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року, оскільки правові висновки касаційного суду в цій справі ґрунтувались на казусній основі, яка має відмінні фактичні «нюансові» видозміни.

У тій справі спір виник в основному через те, що позивач, який обіймав посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів і водночас був обраний депутатом до відповідної місцевої ради, не погодився з рішенням відповідної місцевої ради про кількісний і персональний склад виконавчого комітету. Цим рішенням місцева рада посаду позивача як посаду, яка за законом утворює виконавчий комітет, включила до складу цього комітету. Позивач хотів обіймати посаду заступника міського голови та мати представницький мандат депутата відповідної місцевої ради і, щоб уникнути конфлікту несумісності статусу депутата та посади служби в органах місцевого самоврядування, на який його без його згоди наразила місцева рада тим, що ухвалила спірне рішення, вирішив з цих підстави оскаржити це рішення.

Як можна побачити, предметом спору у тій справі фактично була незгода позивача з рішенням місцевої ради про утворення виконавчого комітету, яким його посада, яку закон відносить до тих посад, з яких утворюється виконавчий комітет і яку на виконання вимог закону місцева рада включила до складу виконавчого комітету, а також доводи позивача про те, чи вправі, чи зобов`язаний позивач, який обіймає посаду заступника міського голови, яка входить до складу виконавчого комітету і яку місцева рада включила до складу цього органу, бути членом виконавчого комітету; чи може він відмовитися від входження за посадою до складу виконавчого комітету з огляду на те, що володіє представницьким мандатом депутата місцевої ради; чи цей мандат уможливлює відмову від входження за посадою до складу виконавчого комітету з метою уникнути несумісності означених видів діяльності і водночас перебувати на посаді службової особи органу місцевого самоврядування й поєднувати службову діяльність на ній з представницьким мандатом депутата місцевої ради, щоб таким чином це поєднання не було порушенням правового інституту несумісності.

Суд касаційної інстанції надав цим обставинам справи відповідну правову оцінку.

Треба визнати, що, попри посилання на ті самі джерела права, що й у справі за позовом ОСОБА_1 , правовий висновок постанови суду касаційної інстанції від 08 квітня 2020 року не є дотичним (таким, що має відношення) до обставин і правового висновку, який у цій справі зробила Велика Палата.

23. Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як убачається з матеріалів справи, за подання позовної заяви (апеляційної та касаційної скарг) до суду першої, апеляційної та касаційної інстанцій ОСОБА_1 сплатила судовий збір у розмірі відповідно 908, 1 362 та 1 816 гривень згідно з платіжними квитанціями, доданими до процесуальних заяв.

Суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позову та апеляційної скарги.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата за наслідками касаційного перегляду справи ухвалила нове рішення на користь позивачки, остання відповідно до вимог частини першої та шостої статті 139 КАС України має право на відшкодування понесених нею витрат за сплату судового збору при поданні до адміністративних судів позовної заяви та апеляційної і касаційної скарг.

Керуючись статтями 139, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов ОСОБА_1 задовольнити. Визнати протиправною та скасувати постанову Вишгородської міської територіальної виборчої комісії від 14 квітня 2021 року № 2 «Про визнання обраним наступним за черговістю кандидата у депутати Вишгородської міської ради».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Вишгородської міської територіальної виборчої комісії (07300, Київська область, Вишгородський район, місто Вишгород, площа Шевченка, будинок, 1, код ЄДРПОУ 4375671) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг у сумі 4 086 (чотири тисячі вісімдесят шість) гривень.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: В. В. Британчук К. М. Пільков

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

І. В. Григор`єва В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік

І. В. Желєзний В. М. Сімоненко

О. С. Золотніков І. В. Ткач

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик

 Л. М. Лобойко 

https://reyestr.court.gov.ua/Review/104361822

[ANTIRAID]

Велика палата зазначила, що в ініційованій за позовом ОСОБА_1 справі було встановлено, що позивачка на час реєстрації її кандидатом на участь у виборах до Міськради, на час проведення виборів, на дату реєстрації її депутаткою, обраною до Міськради (24 листопада 2020 року), на дату формування виконавчого комітету Міськради (26 листопада 2020 року), на день появи приводу для розгляду підстав про дострокове припинення депутатських повноважень позивачкою (квітень 2021 року) і на час винесення спірного рішення займалася службовою діяльністю на посаді керівника відділу Міськради, на яку за законом не поширюються обмеження щодо несумісності зі статусом депутата місцевої ради.

Позаяк питання доведеності несумісності є похідними (вторинним) від питання існування самої події допущення несумісності, а поєднання статусу депутата місцевої ради зі службовою діяльністю на посаді керівника відділу відповідної місцевої ради, зокрема й на тій, яку обіймала позивачка, без включення її до складу виконавчого комітету, не утворює забороненої законом несумісності, то й нема необхідності з`ясовувати та оцінювати доведеність того, чого бракує.