Постанова ВП ВС про можливість припинення права власності на земельну ділянку, що використовується не за призначенням

[ANTIRAID]

Постанова
Іменем України

14 грудня 2022 року

м. Київ

Справа № 477/2330/18
Провадження № 14-31цс22

Велика Палата Верховного Суду у складі

судді-доповідача Ситнік О. М.,

суддівБританчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.

розглянула справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області) до ОСОБА_1 (далі - скаржник), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про примусове припинення права власності, скасування свідоцтва про право власності та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою скаржника на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року, прийняту колегією суддів у складі Тищук Н. О., Кушнірової Т. Б. і Лівінського І. В.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

(1) Вступ

1. Декілька фізичних осіб набули у власність спірні земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Надалі прокурор звернувся в інтересах держави з позовом до власників цих ділянок, обґрунтовуючи, що їх використовують не за цільовим призначенням, а саме для видобутку надр без оформлення відповідних дозвільних документів. Просив примусово припинити право власності відповідачів на спірні земельні ділянки, скасувати видані їм свідоцтва про таке право та зобов`язати відповідачів повернути ці ділянки у власність держави.

2. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову. Апеляційний суд це рішення скасував та, встановивши факт використання спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням, задовольнив вимоги прокурора. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу одного з відповідачів, мала відповісти на питання про те, чи може суд припинити право власності особи на відповідну земельну ділянку у разі її використання не за цільовим призначенням. Вирішила, що може.

(2) Короткий зміст позовної заяви

3. 25 вересня 2018 року прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області з позовною заявою, в якій просив:

3.1. Примусово припинити право власності скаржника на земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території Коларівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (далі - сільрада; з 2016 року - Каравелівська сільська рада), що належить цьому відповідачеві на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 29988594 , виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області (далі - реєстраційна служба).

3.2. Скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29988594 , видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою скаржникові на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради.

3.3. Зобов`язати скаржника повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність цьому відповідачеві.

3.4. Примусово припинити право власності ОСОБА_2 на земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0093) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради, що належить цій відповідачці на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 29995273, виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою.

3.5. Скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29995273 , видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради.

3.6. Зобов`язати ОСОБА_2 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0093) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність цій відповідачці.

3.7. Примусово припинити право власності ОСОБА_3 на земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0095) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради, що належить їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 30025268 , виданого 26 листопада 2014 року реєстраційною службою.

3.8. Скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 30025268 , видане 26 листопада 2014 року реєстраційною службою ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради.

3.9. Зобов`язати ОСОБА_3 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0095) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність цій відповідачці.

4. Мотивував вимоги так:

4.1. 6 листопада 2014 року Головне управління Держземагентства у Миколаївській області (далі - ГУ Держземагентства у Миколаївській області) видало накази № 2347-а, 2344-а і 2342-а про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення у приватну власність відповідачів земельних ділянок площею 2 га кожному для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, не наданих у власність та користування в межах сільради.

4.2. 25 листопада 2014 року скаржник отримав свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29988594 , згідно з яким він є власником земельної ділянки з кадастровим номером 4823381700:13:000:0090 і площею 2 га для ведення особистого селянського господарства у межах території сільради. Того ж дня таке саме свідоцтво отримала ОСОБА_2 щодо земельної ділянки з кадастровим номером 4823381700:13:000:0093, а наступного дня - ОСОБА_3 щодо земельної ділянки з кадастровим номером 4823381700:13:000:0095.

4.3. Згідно з даними Публічної кадастрової карти спірні земельні ділянки розташовані на одній місцевості та є суміжними.

4.4. У провадженні слідчого відділу Заводського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУ НП в Миколаївській області) перебуває кримінальне провадження № 12017150230001149, розпочате 2 листопада 2017 року за фактом порушення встановлених правил охорони надр і безгосподарського використання земель.

4.5. 7 грудня 2017 року під час досудового розслідування на підставі ухвали слідчого судді Ленінського районного суду м. Миколаєва від 28 листопада 2017 року у справі № 489/5702/17 слідчий слідчого відділу Вітовського відділу поліції Корабельного відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області за участю начальника відділу контролю за використанням і охороною земель ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, головного державного інспектора вищевказаного відділу та техніка-земплевпорядника Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» (далі - ДП «Центр ДЗК»), провів огляд спірних земельних ділянок. Під час огляду встановив, що земельні ділянки не використовуються за цільовим призначенням. На місці їх розташування виритий кар`єр глибиною приблизно до 10 м, з якого здійснюється видобуток піску. Родючий шар ґрунту знятий без передбаченого законом дозволу. Земельні ділянки не містять слідів сільськогосподарського обробітку. Частина землі, яка не зайнята кар`єром, засмічена; на ній знаходиться знятий родючий шар, вкритий бур`яном.

4.6. Під час проведення слідчої дії на земельних ділянках працювала техніка, яка здійснювала видобуток піску, зокрема, екскаватор, який зареєстрований і обліковується за Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТзОВ) «МІО-Строй», директором якого є скаржник.

4.7. Під час огляду місця події провели геодезичну зйомку та встановили, що видобуток піску здійснюється на трьох суміжних спірних земельних ділянках. Площа зайнятої кар`єром частини земельної ділянки, що належить скаржникові, становить 0,9487 га, ОСОБА_2 - 1,2134 га, ОСОБА_3 - 1,0800 га. Це підтверджують графічні матеріали, надані Жовтневим районним виробничим відділом Миколаївської регіональної філії ДП «Центру ДЗК».

4.8. ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області не приймало рішень про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок.

4.9. У скаржника відсутні будь-які дозвільні документи на проведення промислових робіт, пов`язаних із видобутком корисних копалин на території спірних земельних ділянок, що підтверджує інформація Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра).

4.10. Використання відповідачами спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням підтверджує протокол огляду місця події від 8 квітня 2016 року, проведений за участю спеціаліста Жовтневого районного виробничого відділу Миколаївської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016150230000009 від 26 січня 2016 року, розпочатому за частиною першою статті 197-1 Кримінального кодексу України (далі - КК України) за фактом самовільного зайняття земельної ділянки.

4.11. Згідно з графічними матеріалами, які надав Жовтневий районний виробничий відділ Миколаївської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» під час досудового розслідування у вказаному кримінальному провадженні, загальна площа земельної ділянки, зайнятої видобутком піску, станом на 8 квітня 2016 року (дату огляду) становила 0,7874 га, площа зайнятої кар`єром земельної ділянки, що належить скаржникові, складала 0,1330 га, ОСОБА_2 - 0,5921 га, ОСОБА_3 - 0,0623 га.

4.12. Відповідачі були обізнані про обмеження у використанні переданих їм у приватну власність земельних ділянок, адже у висновках відділу Держземагентства у Жовтневому районі Миколаївської області № 115, 118, 120 від 29 вересня 2014 року про погодження проєктів землеустрою є інформація про заборону змінювати цільове призначення цих ділянок та умову додержувати природоохоронних вимог або виконання визначених робіт.

4.13. Право власності відповідачів на спірні земельні ділянки треба припинити на підставі статті 143 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) через їхнє використання не за цільовим призначенням.

4.14. Оскільки є підстави для примусового припинення права власності відповідачів на спірні земельні ділянки, слід скасувати відповідні свідоцтва, які посвідчують таке право, та зобов`язати відповідачів повернути спірні земельні ділянки у державну власність.

4.15. ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області є органом, уповноваженим розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення. Спірні земельні ділянки були надані із земель державної власності, а тому їх треба повернути у власність держави в особі територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, тобто вказаному головному управлінню.

4.16. Порушення відповідачами норм земельного законодавства через використання спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, що погіршує стан родючості ґрунтів і фактично призводить до знищення сільськогосподарських угідь. Це суперечить державній політиці у сфері охорони земель.

4.17. ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області не вжило заходів до усунення порушень земельного законодавства та повернення спірних земельних ділянок у державну власність. Тому прокурор звертається з позовом в інтересах держави в особі вказаного органу.

(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції

5. 15 жовтня 2020 року Жовтневий районний суд Миколаївської області ухвалив рішення, згідно з яким у задоволенні позову відмовив. Мотивував рішення так:

5.1. Інспектор ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області має повноваження проводити перевірки з питань дотримання законодавства про охорону земель, надавати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення на території Миколаївської області.

5.2. Наявність кримінального провадження не впливає на реалізацію суб`єктом владних повноважень, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, повноважень щодо встановлення факту нецільового використання земельних ділянок та припинення виявлених порушень.

5.3. Протокол огляду місця події, у якому зафіксована процесуальна дія у межах кримінального провадження, не може замінити офіційні документи (акти, приписи тощо) уповноваженого суб`єкта владних повноважень, у яких має бути опис суті виявленого порушення земельного законодавства.

5.4. Нездійснення вирощування сільськогосподарської продукції та наявність на спірних земельних ділянках транспортних засобів й обладнання не є беззаперечним підтвердженням факту нецільового використання спірних земельних ділянок. Доводи прокурора про те, що на спірних земельних ділянках ведеться видобуток піску, не підтверджені належними та допустимими доказами.

5.5. Повідомлення Вітовської районної адміністрації Миколаївської області, сільради про видобуток піску на спірних земельних ділянках без підтвердження належними та допустимими доказами є припущенням. Для визначення типу ґрунту, його морфологічних ознак необхідні спеціальні знання у галузі ґрунтознавства. У матеріалах справи немає висновків спеціалістів, експертів у галузі ґрунтознавства, зокрема піщаних ґрунтів, інших доказів наявності у межах спірних земельних ділянок корисних копалин державного чи місцевого значення та здійснення їх видобутку станом на день подання позову та на день ухвалення судом рішення.

5.6. За визначеною пунктом «а» частини першої статті 143 ЗК України підставою не можна примусово припинити право власності на землю, бо у ЗК України немає припису про можливість примусового припинення права власності на земельну ділянку внаслідок її використання не за цільовим призначенням та порядку такого припинення (див. висновки Верховного Суду України, викладені у рішенні від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09).

(4) Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. 19 січня 2021 року Миколаївський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою скасував рішення суду першої інстанції та задовольнив позовні вимоги. Мотивував постанову так:

6.1. У грудні 2014 року ОСОБА_4 як директор ТзОВ «Коларівський кар`єр» звернувся до сільради із заявою про погодження надання надр у користування з метою розробки родовища корисних копалин місцевого значення у межах земельних ділянок загальною площею 16 га на території сільради, які належать на праві власності дев`ятьом засновникам ТзОВ «Коларівський кар`єр», зокрема особисто скаржникові, ОСОБА_5 та ОСОБА_3 .

6.2. За повідомленням Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» від 16 листопада 2018 року відсутня інформація про видачу спеціальних дозволів на користування надрами у межах спірних земельних ділянок.

6.3. Поняття «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням» стосується тих випадків, коли на земельній ділянці здійснюється діяльність, яка виходить за межі її цільового призначення та передбачає фактичне використання такої ділянки (див. постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 4 лютого 2020 року у справі № 915/47/17 (пункт 49)). Відповідачі використовують спірні земельні ділянки не за цільовим призначенням.

6.4. Згідно з пунктом «а» частини першої статті 143 ЗК України примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. У назві цієї статті немає вказівки на конкретне речове право, для припинення якого застосовні її приписи. Будь-яких застережень із цього приводу у земельному законодавстві немає. Поняття «право на земельну ділянку» включає і право власності на неї. Вказане відповідає висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду, викладеному у постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц. Згідно з цим висновком використання переданої у власність земельної ділянки не за цільовим призначенням має наслідком припинення права користування земельною ділянкою, або ж примусове припинення прав на землю (у цьому випадку йде мова і про право власності) (пункт «ґ» частини першої статті 141, пункт «а» частини першої статті 143 ЗК України).

6.5. Втручання держави у право власності відповідачів є виправданим, оскільки здійснюється з метою задоволення суспільного, публічного інтересу, для визначення якого Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) надає державам право користуватися значною свободою розсуду. Втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправданим за наявності об`єктивної необхідності у формі такого інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

6.6. Використання відповідачами спірних земельних ділянок з порушенням земельного законодавства, тобто не за цільовим призначенням, порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, що погіршує стан родючості ґрунтів та фактично призводить до знищення сільськогосподарських угідь. Це суперечить державній політиці у сфері охорони земель.

(5) Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 9 березня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 від 18 лютого 2021 року. Відповідач просив скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

(6) Короткий зміст ухвал суду касаційної інстанції

8. 15 квітня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою відкрив касаційне провадження на підставі пунктів 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України та зупинив виконання постанови апеляційного суду до закінчення її перегляду у касаційному порядку.

9. 14 лютого 2022 року Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо можливості припинення права власності на земельну ділянку з підстави її використання не за цільовим призначенням (пункт «а» частини першої статті 143 ЗК України). Обґрунтував ухвалу так:

9.1. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2020 року у справі № 922/989/18 (пункт 101), від 5 листопада 2019 року у справі № 906/392/18 (пункт 7.28)), а також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 30 вересня 2020 року у справі № 6/88-Б-05 зазначено, що, вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди ураховують, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140-149 ЗК України.

9.2. Предметом спору є примусове припинення права власності на земельні ділянки. Проте стаття 140 ЗК України не визначає такої підстави припинення цього права як їх нецільове використання. Таке порушення згідно з пунктом «ґ» частини першої статті 141 ЗК України є підставою лише для припинення права користування земельною ділянкою. А відповідачі володіють спірними земельними ділянками на підставі державних актів на право власності на землю. «Тобто використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою».

9.3. Стаття 143 ЗК Українине встановлює процедуру припинення права власності. Пункт «а» частини першої статті 143 ЗК України передбачає «лише умови, за яких право власності та/чи право користування земельними ділянками припиняється примусово у судовому порядку, а не порядок припинення права на землю». Такий висновок, який застосував суд першої інстанції, викладений у рішенні Верховного Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09.

9.4. Не кожна підстава, передбачена у статті 143 ЗК України, може бути застосовною для припинення права власності та права користування. Ця стаття є загальною нормою, а стаття 140 ЗК України - спеціальною.

9.5. Право власності на земельну ділянку не може бути припинене на підставі пунктів «а» і «б» статті 143 ЗК України, оскільки у законі немає чіткої вказівки, що з цих підстав можна припинити саме право власності. Останнє припиняється з підстав, визначених статтею 140 ЗК України.

9.6. Право власності набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно згідно із законом і відповідно до статті 153 ЗК України. Остання передбачає гарантії права власності на земельну ділянку, однією із яких є заборона позбавляти власника права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим кодексом та іншими законами України. Тому підстав для задоволення позову прокурора немає.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

10. Скаржник мотивував касаційну скаргу так:

10.1. Серед доказів, якими суд апеляційної інстанції мотивував нецільове використання спірних земельних ділянок, немає результатів перевірок із питань дотримання законодавства про охорону земель, обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, актів перевірок чи постанови про адміністративне правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель. Інші докази не могли бути підставою для задоволення позовних вимог.

10.2. Протокол огляду місця події від 7 грудня 2017 року є недопустимим доказом, оскільки: 1) огляд здійснювали на земельній ділянці площею понад 4 га, а відповідачів позбавили права власності на спірні земельні ділянки загальною площею 6 га; 2) у протоколі немає висновків або застережень щодо нецільового використання земельної ділянки; 3) протокол не може підміняти офіційних документів (актів, приписів тощо) уповноваженого суб`єкта владних повноважень, у яких має бути опис виявленого порушення земельного законодавства.

10.3. Використання земельної ділянки не за цільовим призначенням і неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою, а не права власності на неї (близькі за змістом висновки викладені у постанові Верхового Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09). Натомість суд апеляційної інстанції застосував висновки, викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц, згідно з якими стаття 143 ЗК України містить підстави для припинення права власності на землю.

10.4. За змістом рішення ЄСПЛ від 19 червня 2001 року у справі «Звежинський проти Польщі» (Zwierzynski v. Poland, заява № 34049/96)позбавлення майна може бути виправданим, лише якщо воно відбувається в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом, а також якщо воно відповідає критерію пропорційності.

10.5. Втручаючись у право власності, необхідно дотримувати справедливої рівноваги між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основних прав людини (рішення ЄСПЛ від 20 листопада 1995 року у справі «Pressos Compania Naviera S. та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S.F. and others v. Belgium, заява № 17849/91)).

10.6. Національне законодавство має відповідати вимозі якості закону, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні. Якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків платників податків і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків (рішення ЄСПЛ від 7 липня 2011 року у справі «Сєрков проти України» (Serkov v. Ukraine, заява № 39766/05)).

(2) Позиція прокурорів

11. 14 травня 2021 року перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав відзив на касаційну скаргу. Мотивував його так:

11.1. Докази, на підставі яких суд встановив нецільове використання спірних земельних ділянок, відповідають вимогам Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) щодо належності, допустимості, достовірності, достатності та взаємного зв`язку. Натомість відповідачі не надали доказів використання спірних земельних ділянок для вирощування сільськогосподарських культур або здійснення пов`язаної з цим діяльності.

11.2. Норми закону щодо позбавлення прав на землю у зв`язку з її нецільовим використанням є чіткими та передбачуваними. Втручання у право власності відповідачів на землю є пропорційним, адже відповідачі не виконують обов`язків, покладених на них законом, погіршують природні якості землі, що має наслідком знищення сільськогосподарських угідь і протиправне користування надрами.

12. 14 лютого 2022 року перший заступник Генерального прокурора подав пояснення, які мотивував так:

12.1. Господарський суд Миколаївської області у справах № 915/2469/19 і № 915/2468/19 за позовами Державної екологічної інспекції у Миколаївській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_6 , який з дозволу ОСОБА_1 на спірній земельній ділянці останнього здійснював господарську діяльність з видобутку піску, стягнув шкоду, завдану внаслідок забруднення, засмічення земельної ділянки.

12.2. Обставини незаконного видобутку піску та складання відходів на спірних ділянках набули широкого суспільного розголосу, що підтверджують публікації в мережі Інтернет, які доступні за посиланнями: https://suspilne.media/30602-pisok-v-obmin-na-smitta-taku-gospodarsku-dialnist-rozgornuli-na-mikolaivsini/, https://news.pn/ru/public/248873 , ІНФОРМАЦІЯ_7/ .

12.3. За змістом статей 140 і 143 ЗК України окремі підстави припинення прав у цих статтях дублюються, що підтверджує можливість застосування приписів статті 143 ЗК України для примусового припинення права власності на землю.

12.4. Звернення прокурора до суду з вимогою повернути державі спірні земельні ділянки задовольняє суспільний, публічний інтерес у відновленні законності та захисті права власності на землю як національного багатства України та джерела задоволення потреб суспільства.

12.5. З огляду на безоплатність отримання у власність спірних земельних ділянок, відсутність у відповідачів намірів їх використання у сільськогосподарському виробництві позов прокуратури не суперечить загальним принципам і критеріям правомірного втручання у право відповідачів на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

12.6. Відсутні підстави для відступу від висновків Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, викладених у постановах від 18 березня 2020 року у справі № 287/584/16-ц, від 18 травня 2020 року у справі № 287/576/16-ц і від 1 липня 2020 року у справі № 287/575/16-ц, а також висновків Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду, викладених у постановах від 3 червня 2020 року у справі № 287/581/16-ц, від 5 червня 2020 року у справі № 287/589/16-ц.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Межі розгляду справи касаційним судом

13. Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що лише один зі співвідповідачів - ОСОБА_1 - звернувся з касаційною скаргою на постанову суду апеляційної інстанції. ОСОБА_2 та ОСОБА_3 постанову цього суду не оскаржили, тобто погодилися з нею.

14. Цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Кожна сторона несе ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій (частини перша та четверта статті 12 ЦПК України).

15. За змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.

16. За змістом вказаних приписів відповідач може оскаржити судове рішення у частині, яка його стосується, тобто тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших співвідповідачів. Тому скаржник не міг оскаржити постанову апеляційного суду у частині вирішення позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Останні у випадку незгоди з постановою апеляційного суду мали можливість її оскаржити, але таким правом не скористалися.

17. Враховуючи наведене, у Великої Палати Верховного Суду відсутні підстави для перегляду постанови апеляційного суду у частині вирішення позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Тому касаційне провадження у цій частині треба закрити.

18. Учасники справи мають право подати до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом касаційної інстанції в ухвалі про відкриття касаційного провадження (частина перша статті 395 ЦПК України).

19. Суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне (частина п`ята статті 174 ЦПК України).

20. 15 квітня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової плати Касаційного цивільного суду, відкриваючи касаційне провадження, визначив учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 14 травня 2021 року. В останній день вказаного строку відзив на касаційну скаргу подав перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури, а 14 лютого 2022 року, тобто після настання терміну, який визначив суд, перший заступник Генерального прокурора подав письмові пояснення, в яких висловив додаткові заперечення на касаційну скаргу.

21. Право на вчинення процесуальної дії втрачається із закінченням строку, встановленого законом або судом. Документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим кодексом (стаття 126 ЦПК України).

22. Перший заступник Генерального прокурора не просив дозволу подати письмові пояснення, а суд за межами строку для подання відзиву на касаційну скаргу не визнавав їх подання необхідним. Тому ці пояснення Велика Палата Верховного Суду залишає без розгляду.

23. Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду відкрив касаційне провадження на підставі пунктів 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні Верховного Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09, і встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів).

24. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

25. З огляду на вказаний припис Велика Палата Верховного Суду переглядає у касаційному порядку постанову апеляційного суду щодо задоволення позовних вимог, заявлених до скаржника, у межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

(2) Оцінка аргументів скаржника, прокурора, а також висновків суду апеляційної інстанції

(2.1) Щодо дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою

26. Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 ЦК України).

27. Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).

28. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три окремі норми: 1) виражається у першому реченні першого абзацу, закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; 2) викладена у другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; 3) закріплена у другому абзаці та визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, треба тлумачити у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «"East/West Alliance Limited" проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).

29. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній метівтручання у право:

29.1. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.

29.2. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.

29.3. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. рішення ЄСПЛ у справах «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07)).

30. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

(2.1.1) Чи ґрунтувалося втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою на законі?

(2.1.1.1) Щодо припинення судом права власності на земельну ділянку внаслідок її використання не за цільовим призначенням

31. Прокурор, зокрема, просив припинити право власності скаржника на спірну земельну ділянку, отриману останнім для ведення особистого селянського господарства, через її використання не за цільовим призначенням, а саме для видобутку надр. Суд першої інстанції у задоволенні позову відмовив. Апеляційний суд вимогу задовольнив. Вважав застосовними до спірних правовідносини припис пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України. Велика Палата Верховного Суду вважає такий висновок обґрунтованим.

32. Підставами припинення права власності на земельну ділянку є: а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку; б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця; в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника; г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора; ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; д) конфіскація за рішенням суду; е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим кодексом (частина перша статті 140 ЗК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

33. Підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини (частина перша статті 141 ЗК України).

34. Примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі: а) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; б) неусунення допущених порушень законодавства (забруднення земель радіоактивними і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами, засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення родючого шару ґрунту, об`єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди здоров`ю населення) в строки, встановлені вказівками (приписами) центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; в) конфіскації земельної ділянки; г) примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності; ґ) примусового звернення стягнень на земельну ділянку по зобов`язаннях власника цієї земельної ділянки; д) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим кодексом (частина перша статті 143 ЗК України).

35. В ухвалі від 14 лютого 2022 року Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду вказав, що, на його думку, з огляду на припис пункту «ґ» частини першої статті 141 ЗК України припис пункту «а» частини першої статті 143 цього кодексу може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою. Велика Палата Верховного Суду з таким висновком не погоджується.

36. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що формулювання приписів статей 140, 141 і 143 ЗК України частково дублюються, а стаття 143 ЗК України має назву «Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку», тобто поєднує підстави припинення у судовому порядку як права власності, так і права користування земельною ділянкою.

37. Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов`язані забезпечувати використання останніх за цільовим призначенням (пункт «а» частини першої статті 91, пункт «а» частини першої статті 96 ЗК України). Аналогічний обов`язок визначений в абзаці десятому статті 35 Закону України «Про охорону земель».

38. Цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (абзац чотирнадцятий частини першої статті 1 Закону України «Про землеустрій» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

39. Метою встановлення категорій земель за цільовим призначенням є забезпечення особливого правового режиму для їх охорони і ефективного використання. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі сільськогосподарського призначення; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (пункти «а» і «ж» частини першої статті 19 ЗК України).

40. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проєктами землеустрою щодо їх відведення (абзац другий частини першої статті 20 ЗК України). Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою; щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього кодексу (абзаци перший - четвертий, шостий - сьомий частини третьої статті 20 ЗК України).

41. З огляду на вказані приписи і власник, і користувач земельної ділянки зобов`язані використовувати її за цільовим призначенням, зокрема для того, щоби забезпечити збереження землі, її ресурсів, надр і їх законне та раціональне використання. Такий обов`язок не є ілюзорним. Його порушення може тягнути відповідні негативні наслідки. Зміна цільового призначення приватної земельної ділянки з однієї категорії, визначеної частиною першою статті 19 ЗК України, на іншу може здійснюватися на підставі замовленого власником проєкту землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.

42. Враховуючи те, що встановлені законом обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок однаково стосуються як її користувачів, так і власників, немає підстав вважати, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням зумовлює для її землекористувача припинення права користування, але не тягне таких наслідків для власника земельної ділянки. Інакше кажучи, негативний наслідок самовільного її використання не за цільовим призначенням, зокрема у вигляді припинення права, на якому особа володіє земельною ділянкою, стосується як користувача, так і власниказа додержання критеріїв правомірного втручання у його право мирного володіння цим майном.

43. Близькі за змістом висновки щодо застосування припису пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України як підстави припинення права власності на земельну ділянку у випадку її використання не за цільовим призначенням послідовно робили Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постановах від 18 березня 2020 року у справі № 287/584/16-ц, від 18 травня 2020 року у справі № 287/576/16-ц і від 1 липня 2020 року у справі № 287/575/16-ц, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц, а також Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у постановах від 3 червня 2020 року у справі № 287/581/16-ц і від 5 червня 2020 року у справі № 287/589/16-ц. Відповідне правове регулювання є доступним, чітким і зрозумілим для осіб, які використовують їхні земельні ділянки не за цільовим призначенням.

44. З огляду на викладене необґрунтованим є аргумент касаційної скарги про те, що використання спірної земельної ділянки не за цільовим призначенням і неусунення допущених порушень могло бути підставою лише для примусового припинення права користування нею.

45. В ухвалі від 14 лютого 2022 року Верховний Суд у складі об`єднаної судової палати Касаційного цивільного суду зауважив, що стаття 143 ЗК України не встановлює процедуру припинення права власності на земельну ділянку. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що використане у частині першій цієї статті формулювання «у судовому порядку» вказує, що суд припиняє права на земельну ділянку примусово, розглядаючи відповідні справи у визначеному процесуальним законом порядку.

(2.1.1.2) Щодо відступу від висновку Верховного Суду України

46. Верховний Суд у складі об`єднаної судової палати Касаційного цивільного суду, передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, звернув увагу на висновок Верховного Суду України, викладений у рішенні від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09, про те, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням і неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою. Цей висновок застосував суд першої інстанції у справі № 477/2330/18.

47. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).

48. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 9 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 41), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 45), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 40)).

49. Вирішення виключної правової проблеми передбачає не тільки забезпечення розвитку права, але й формування єдиної правозастосовної практики (частина п`ята статті 403 ЦПК України, частина п`ята статті 302 ГПК України, частина п`ята статті 346 КАС України, частина п`ята статті 434-1 КПК України). Отже, результат вирішення виключної правової проблеми має бути таким, щоби практика застосування відповідних положень закону була єдиною незалежно від того, за правилами якого судочинства розглянула справу Велика Палата Верховного Суду. Якщо остання, вирішуючи виключну правову проблему, сформулювала висновок стосовно застосування норми права, який є протилежним до раніше сформульованого колегією суддів, палатою або об`єднаною палатою того касаційного суду, який передав справу, Велика Палата Верховного Суду зобов`язана у постанові вказати про відповідний відступ.

50. З огляду на висновок, який Велика Палата Верховного Суду з урахуванням попередньої практики цього суду сформулювала у постанові, вона відступає від висновку Верховного Суду України, викладеного у наведеному вище рішенні, про те, що право власності на земельну ділянку може бути припинене тільки з підстав, визначених у статті 140 ЗК України, а використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може мати наслідком лише примусове припинення права користування земельною ділянкою. Велика Палата Верховного Суду вважає, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням може бути підставою для припинення в судовому порядку як права власності, так і права користування нею (пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України).

51. У разі, коли Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України, згідно з частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди враховують висновок, викладений в постанові Великої Палати Верховного Суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 161/12771/15-ц (пункт 88), від 26 червня 2019 року у справі № 761/9584/15-ц (пункт 93), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункт 27.3), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 49), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 43) і № 727/2878/19 (пункт 40), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 43), від 9 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 44), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 31), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.20), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 40), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 92), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 36), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 67), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 43)).

(2.1.1.3) Щодо ефективного способу захисту інтересу у тому, щоби власник використовував його земельну ділянку за цільовим призначенням

52. Позов подав прокурор в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області через незаконне, на його думку, використання спірних земельних ділянок для видобутку надр, а не для ведення особистого селянського господарства, тобто неза цільовим призначенням. Просив, зокрема, примусово припинити право власності скаржника на одну з таких ділянок, скасувати видане йому відповідне свідоцтво про право власності на нерухоме майно та зобов`язати скаржника повернути цю ділянку у власність держави. Суд першої інстанції у позові відмовив. Апеляційний суд його задовольнив.

53. Велика Палата Верховного Суду бере до уваги її попередні висновки про способи захисту речових прав на нерухоме майно, зокрема про витребування майна з чужого незаконного володіння й усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном. Проте у цій справі зазначені вимоги не є належними з огляду на відмінність обставин, які впливають на застосування норм матеріального права.

54. За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначений у частині другій статті 16 ЦК України не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті).

55. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від виду та змісту правовідносин, які виникли між сторонами, від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Таке право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричинених цими діяннями наслідкам (аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала, зокрема, у постановах від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 89), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 67), від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 58), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 9.1), від 22 червня 2021 року у справах № 334/3161/17 (пункт 55) і № 200/606/18 (пункт 73), від 29 червня 2021 року у справі № 916/964/19 (пункт 7.3), від 31 серпня 2021 року у справі № 903/1030/19 (пункт 68), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 143), від 14 грудня 2021 року у справі № 643/21744/19 (пункт 61), від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 (пункт 8.31), від 8 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 21), від 13 липня 2022 року у справі № 363/1834/17 (пункт 56)).

56. Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

57. Велика Палата Верховного Суду раніше вже виснувала, що заволодіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на це майно. Якщо таке право зареєстроване за іншою, ніж власник, особою, то належним способом захисту його права є вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою такого позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно. Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно. Такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою (близькі за змістом висновки викладені, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 95-98), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 85, 86, 115), від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18 (пункт 80), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункти 63, 74), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 146)).

58. З огляду на те, що спірна земельна ділянка вибула з володіння держави разом із правами володіння, користування та розпорядження на неї, тобто перейшла з підстави, передбаченої законом, у власність скаржника, прокурор не мав підстави звертатися в інтересах держави з віндикаційним позовом.

59. Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 ЦК України).

60. Спірна земельна ділянка перейшла у власність до скаржника, який не мав оформленого права на користування надрами, з метою ведення ним особистого селянського господарства. Прокурор звернувся з позовом для захисту законного інтересу держави у цільовому використанні спірної земельної ділянки, а не для захисту права користування та розпорядження надрами. Тому звернення з негаторним позовом також є неналежним способом захисту цього інтересу.

61. Із негаторним позовом на захист права користування та розпорядження надрами шляхом припинення права на земельну ділянку в межах відповідної ділянки надр можуть звернутися держава в особі уповноваженого нею органу, яка діє в інтересах Українського народу як єдиного власника надр (частина перша статті 4 Кодексу України про надра (далі - КУпН; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)), або власник спеціального дозволу на користування надрами та/чи гірничого відводу, якщо надра розміщені в межах земельної ділянки, наданої у власність чи користування інших осіб не цілей, пов`язаних із геологічним вивченням, розробкою та видобуванням корисних копалин. У випадку використання надр власником земельної ділянки без отримання спеціального дозволу на користування надрами або набуття права власності на земельну ділянку без наміру використання надр, що розміщені під нею, для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні надрами держава може звернутися з позовом про припинення права власності на відповідну земельну ділянку. Аналогічний позов може подати особа, яка у встановленому законом порядку отримала спеціальний дозвіл на користування надрами та/чи гірничий відвід, проте через оформлення іншою особою права власності/користування земельною ділянкою з надрами позбавлена можливості їх використовувати з тією метою, для реалізації якої був наданий цей дозвіл та/або гірничий відвід.

62. Особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов`язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов`язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала (частина перша статті 1212 ЦК України).

63. З огляду на те, що скаржник набув право власності на спірну земельну ділянку за встановленою законом процедурою, для визначеної згідно з цільовим призначенням цієї ділянки мети, за відсутності інформації про права інших осіб на відповідне майно, не можна сказати, що підстава набуття ним права власності на зазначену ділянку була відсутня чи згодом відпала. Тому звернення у спірних правовідносинах з кондикційним позовом для захисту законного інтересу держави у цільовому використанні спірної земельної ділянки теж не є належним.

64. Способом захисту цивільних прав та інтересів може бути, зокрема, припинення правовідношення (пункт 7 частини другої стаття 16 ЦК України).

65. У позовній заяві прокурор не скаржився на незаконність набуття скаржником спірної земельної ділянки у власність, а вимогу про припинення права власності на це майно мотивував тим, що скаржник використовує надану йому земельну ділянку не за цільовим призначенням.

66. Велика Палата Верховного Суду вважає, що заявлена на підставі пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України вимога про припинення права власності скаржника на спірну земельну ділянку по суті є вимогою про припинення правовідношення, яка з огляду на підстави позову є ефективною у спірних правовідносинах. Задоволення цієї вимоги має наслідком виникнення у відповідача обов`язку повернути спірну земельну ділянку.

67. Суд апеляційної інстанції задовольнив також вимогу про скасування свідоцтва про право власності на нерухоме майно, видане скаржникові на спірну земельну ділянку. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що використання переданої у власність земельної ділянки не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права власності на неї (пункт «а» частини першої статті 143 ЗК України), а не скасування чи визнання недійсним документа, який засвідчує таке право (див. також постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постановах від 18 березня 2020 року у справі № 287/584/16-ц, від 18 травня 2020 року у справі № 287/576/16-ц і від 1 липня 2020 року у справі № 287/575/16-ц, а також Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 3 червня 2020 року у справі № 287/581/16-ц, від 5 червня 2020 року у справі № 287/589/16-ц). Проте скаржник у касаційній скарзі не навів доводи про порушення апеляційним судом норм матеріального права у зв`язку із задоволенням зазначеної вимоги. Тому немає підстав для втручання у відповідну частину оскарженого судового рішення.

(2.1.1.4) Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки

68. Суд апеляційної інстанції встановив, що 25 листопада 2014 року ОСОБА_7 (після зміни прізвища 7 листопада 2017 року - ОСОБА_1 ) набув право власності на спірну земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства. Але, як стверджував прокурор, використовував її з іншою метою - для видобутку піску. Апеляційний суд з огляду на використання спірної земельної ділянки не за цільовим призначенням позов задовольнив.

69. Землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (частина перша статті 22 ЗК України).

70. Громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства (частина перша статті 33 ЗК України у редакції, чинній на час виділення скаржнику спірної земельної ділянки). За змістом пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

71. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону (частина третя статті 33 ЗК України у редакції, чинній на час виділення скаржнику спірної земельної ділянки).

72. Особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використання майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму (частина перша статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство»).

73. Земельні ділянки особистого селянського господарства можуть використовуватись для ведення особистого селянського господарства, товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (частина четверта статті 5 вказаного Закону у редакції, чинній із 5 квітня 2015 року).

74. Земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок (стаття 33 ЗК України у редакції, чинній із указаної дати).

75. Стаття 7 вказаного Закону передбачає обов`язки членів особистого селянського господарства, зокрема, дотримуватись вимог земельного законодавства та законодавства про охорону довкілля; забезпечувати використання земельної ділянки за цільовим призначенням; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі; не порушувати права власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів.

76. Землями промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності (частина перша статті 65 ЗК України).

77. Надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим проєктом рекультивації на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки (частина четверта статті 66 ЗК України).

78. Суд апеляційної інстанції встановив такі обставини:

78.1. Згідно з листом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 31 січня 2018 року № 10-14-0.165-904/2-18 на спірних земельних ділянках сільськогосподарська продукція не вирощується, а внаслідок зняття без спеціального дозволу ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) державі завдали шкоду у розмірі 9 404,46 грн (площа 0,9487 га), 12 028,43 грн (площа 1,2134 га) та 10 706,04 грн (площа 1,0800 га).

78.2. У грудні 2014 року скаржник як директор ТзОВ «Коларівський кар`єр» звернувся до сільради із заявою про погодження на отримання спеціального дозволу на розвідку родовища піску на земельних ділянках загальною площею 16 га у межах території сільради, які належать на праві власності дев`ятьом засновникам цього товариства, зокрема скаржникові та двом іншим відповідачам по 2 га кожному.

78.3. Згідно з протоколом огляду місця події від 7 грудня 2017 року, проведеного у межах кримінального провадження № 12017150230001149 слідчим слідчого відділу Вітовського відділу поліції Корабельного відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області за участю начальника відділу контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, головного державного інспектора вищевказаного відділу та техніка-землевпорядника ДП «ДЗК», спірні земельні ділянки за цільовим призначенням не використовуються.

78.4. Свідок ОСОБА_6 на судовому засіданні від 4 грудня 2019 року пояснив, що на території спірних земельних ділянок виритий котлован, а сільськогосподарські культури не вирощуються.

78.5. На виконання ухвали Жовтневого районного суду Миколаївської області від 4 грудня 2019 року про огляд доказів за їх місцезнаходженням 31 січня 2020 року спірні земельні ділянки оглянув суддя ОСОБА_11 за участю прокурора ОСОБА_12, спеціаліста ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області ОСОБА_8 , ОСОБА_1 і свідка ОСОБА_6 . За результатами огляду встановили, що на спірних земельних ділянках проведені роботи з будівництва ставка-накопичувача. У відзиві на позовну заяву скаржник пояснив, що цей ставок необхідний для будівництва меліоративної системи з метою здійснення сільськогосподарської діяльності. Проте згідно з інформацією, яку надала сільрада у листі від 11 вересня 2018 року № 691/04-04, дозвіл відповідачам, зокрема і скаржникові, на будівництво меліоративних систем та окремих об`єктів інженерної інфраструктури у межах спірних земельних ділянок сільрада не надавала.

78.6. За повідомленням Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» від 16 листопада 2018 року спеціальні дозволи на користування надрами у межах спірних земельних ділянок з кадастровими номерами не видавали.

79. З огляду на суперечливу поведінку скаржника (невідповідність його доводів встановленим обставинам справи) апеляційний суд не мав підстав вважати, що у скаржника був намір використовувати спірну земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства.

80. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (частина перша статті 13 Конституції України).

81. Державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси (стаття 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

82. Використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів.

Законодавством України громадянам гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.

В порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, - на пільгових умовах (частини перша - третя статті 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

83. Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (стаття 1 КУпН).

84. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради (частина перша статті 4 КУпН).

85. Користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи (частина перша статті 13 КУпН).

86. Надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб (стаття 14 КУпН у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

87. Надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України. Земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів. Місцеві ради при наданні земельної ділянки для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення одночасно надають у користування і надра (частини перша - третя статті 18 КУпН).

88. Землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добу та використовувати надра для господарських і побутових потреб.

Видобування корисних копалин місцевого значення і торфу з застосуванням спеціальних технічних засобів, які можуть призвести до небажаних змін навколишнього природного середовища, погоджується з місцевими радами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями (частини перша та друга статті 23 КУпН у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

89. Отже, законодавство України обмежувало можливість передання земельних ділянок для потреб, пов`язаних із користуванням надрами, без отримання спеціального дозволу на користування надрами чи гірничого відводу, крім винятків, чітко визначених законом. Вказані обмеження були доступними, чіткими та зрозумілим, а наслідки їхнього недотримання - передбачуваними для будь-якої особи, яка отримала земельну ділянку у власність, маючи намір використовувати її не за призначенням, а для потреб, пов`язаних із користуванням надрами, чи яка отримала у власність земельну ділянку, право користування надрами у межах якої на підставі спеціального дозволу на користування надрами або гірничого відводу належало іншій особі.

90. За змістом Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827, пісок належить до корисних копалин місцевого значення. Тому його видобуток без спеціального дозволу чи гірничого відводу є можливим за умови, якщо землевласник видобуває його для своїх господарських і побутових потреб за умови, що загальна глибина розробки становить до двох метрів.

91. У відзиві на позовну заяву, поданому спільно із ОСОБА_2 (т. 2, а. с. 180-186), скаржник згадав постанову апеляційного суду від 28 серпня 2015 року у справі № 477/1132/15-п (т. 2, а. с. 188-197) про притягнення самого скаржника до адміністративної відповідальності. У тій справі суд вказав, що за його постановою було проведене експертне дослідження ґрунту з дна котловану, розташованого на відкритій ділянці місцевості у селі Коларове Жовтневого району Миколаївської області (на спірній земельній ділянці скаржника). За висновками цього експертного дослідження зразки ґрунту, відібрані на зазначеній місцевості, належать до різновидів кварцово-шпатового слабо засміченого піску з незначними домішками супіску.

92. Суд першої інстанції встановив, що згідно з протоколом огляду місця події від 7 грудня 2017 року, проведеного у межах кримінального провадження № 12017150230001149, на земельній ділянці загальною площею понад 4,00 га, яка знаходиться у межах сільради, розташовані насип ґрунту від 0,5 до 2,0 метрів, яма розміром 10 на 25 метрів та глибиною понад 2 - 3 метри, у якій на дні та зі сторони заїзду є побутове сміття, з лівої сторони у ґрунті знаходиться кар`єр 50 на 150 метрів і глибиною понад 2 - 10 метрів, доступ до якого здійснюється через ґрунтову дорогу; на території знаходиться техніка.

93. З огляду на встановлені судами факти, скаржник використовував спірну земельну ділянку для цілей, не пов`язаних із її сільськогосподарським призначенням. Він не вказував у поданих процесуальних документах, що здійснював видобування піску в межах цієї ділянки для задоволення своїх господарських чи побутових потреб і глибиною розробки до двох метрів. Проти забору піску зі спірної земельної ділянки та його вивезення не заперечував. Суд апеляційної інстанції встановив факт участі скаржника та інших відповідачів у створеному ними ТзОВ «Коларівський кар`єр», основним видом діяльності якого є добування піску, гравію, глини та каоліну. Апеляційний суд зазначив, що скаржник як директор цього товариства просив у сільради про погодження отримання спеціального дозволу на розвідку родовища саме піску на земельних ділянках, одна з яких як спірна належить на праві власності скаржникові. Тому є підстави вважати, що надрокористування на спірній земельній ділянці відбувалося не з метою організації ведення сільського господарства в майбутньому, як про це стверджував скаржник.

94. На думку скаржника, докази, на які звернув увагу суд апеляційної інстанції, не містять результатів перевірок із питань дотримання законодавства про охорону земель, обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про таку охорону, актів перевірок чи постанови про адміністративне правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про таку охорону. Досліджені апеляційним судом докази, за твердженням скаржника, не могли бути підставою для задоволення позову. Саме цим зазначений відповідач мотивував необхідність перегляду постанови суду апеляційної інстанції на підставі пункту 4 частини другої статті 389 ЦПК України. Велика Палата Верховного Суду з такими доводами касаційної скарги не погоджується.

95. Доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків (частини перша та друга статті 76 ЦПК України).

96. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, що підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (частини перша та друга статті 77 ЦПК України).

97. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (частина друга статті 78 ЦПК України).

98. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи (стаття 79 ЦПК України).

99. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим кодексом(частина третя статті 12 ЦПК України).

100. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим кодексом (частина перша статті 81 ЦПК України).

101. Суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів (частина перша статті 89 ЦПК України).

102. Принцип змагальності (пункт 4 частини третьої статті 2, стаття 12 ЦПК України) забезпечує повноту дослідження обставин справи та покладає тягар доказування на сторони. Водночас цей принцип не створює для суду обов`язок вважати доведеною та встановленою обставину, про яку стверджує сторона. Таку обставину треба доказувати так, аби реалізувати стандарт більшої переконливості, за яким висновок про існування стверджуваної обставини з урахуванням поданих доказів видається вірогіднішим, ніж протилежний (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 129/1033/13-ц (пункт 81), від 16 листопада 2021 року у справі № 904/2104/19 (пункт 9.58), Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 917/1307/18 (пункт 41)).

103. Земельне законодавство не передбачає, що докази використання земельної ділянки за не цільовим призначенням можна отримати виключно під час виконання своїх повноважень посадовими особами органів Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, зокрема державними інспекторами, чи Держгеокадастру.Тому, на переконання Великої Палати Верховного Суду, встановлення факту нецільового використання земельної ділянки можливе не лише на підставі актів перевірок контролюючого органу, обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про таку охорону, протоколів і постанов про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про таку охорону. Факт нецільового використання земельної ділянки можуть підтверджувати й інші докази, зокрема ті, які дослідив суд апеляційної інстанції.

104. З огляду на викладене помилковими є доводи скаржника про те, що тільки докази, здобуті під час державного контролю за використанням та охороною земель, є єдиними належними для підтвердження обставин використання спірної земельної ділянки не за цільовим призначенням.

105. Чинне процесуальне законодавство не встановлює заборону щодо використання під час розгляду цивільної справи доказів, отриманих у межах інших проваджень (див. постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 27 січня 2021 року у справі № 461/3675/17). Тобто докази, зібрані у межах кримінального провадження, можуть бути використані як докази у цивільній справі, якщо відповідні дані стосуються предмета доказування. Достовірність і достатність таких доказів суд оцінює з урахуванням обставин конкретної справи.

106. Суд апеляційної інстанції, встановивши належність спірної земельної ділянки скаржника до земель сільськогосподарського призначення, а також факти використання її за іншим цільовим призначенням, ніж передбачене, правильно застосував приписи ЗК України щодо припинення права власності скаржника на відповідну ділянку. Враховуючи межі касаційного перегляду, Велика Палата Верховного Суду вважає неприйнятними доводи касаційної скарги про неналежне встановлення апеляційним судом обставин справи та відхиляє доводи скаржника, спрямовані на переоцінку доказів.

107. Висновки апеляційного суду, викладені у постановах у справах № 477/888/15-п і № 477/1132/15-п (реєстрові номери 48814164; 49223069 відповідно) про закриття провадження щодо скаржника у справах про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення порядку провадження господарської діяльності), не спростовуютьвисновків, сформульованих у цій постанові у справі № 477/2330/18. Предметом доказування у наведених справах була наявність у діях скаржника складу адміністративного правопорушення, а не факт нецільового використання наданої йому безоплатно у власність спірної земельної ділянки, який зумовлює необхідність правомірного втручання держави у таке право власності. Непритягнення скаржника до відповідальності за правопорушення не перешкоджає задоволенню позову за обставин, які встановив апеляційний суд.

(2.1.2) Чи переслідувало втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою легітимну мету, яка випливає зі змісту статті 1 Першого протоколу до Конвенції?

108. Припинення права власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення (яку скаржник отримав від держави для ведення особистого селянського господарства, але всупереч закону використовував не за цільовим призначенням, а для користування надрами) та її повернення у державну власність переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами для гарантування безпечності довкілля, непогіршення екологічної ситуації, забезпечення правомірного користування надрами. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки, обмеженістю таких природних ресурсів, а також встановленими в інтересах усього суспільства обмеженнями на промислове використання надр без відповідного права.

109. Заборона самовільної фактичної зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення, їх використання не за цільовим призначенням, зокрема з метою несанкціонованого видобутку надр, обумовлена передусім потребою збереження родючого шару ґрунту, придатного для вирощування сільськогосподарських культур. Із цією метою парламент визначив пріоритетність земель сільськогосподарського призначення (частина перша статті 23 ЗК України), передбачив серед складових змісту охорони земель захист сільськогосподарських угідь від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб (пункт «б» частини першої статті 164 ЗК України), визнав ґрунти земельних ділянок об`єктом особливої охорони (стаття 168 ЗК України).

110. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. При здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей (частини друга та третя статті 168 ЗК України).

111. Охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб. Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом. У разі вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження продуктивних земель (частини перша - третя статті 36 Закону України «Про охорону земель»).

112. З огляду на наведені приписи землі сільськогосподарського призначення є особливо чутливими до фактичної зміни їх цільового призначення та використання для несільськогосподарських потреб. Задля збереження цих земель парламент передбачив комплекс відповідних обмежувальних заходів. Суди попередніх інстанцій не встановили, що скаржник перемістив родючий шар ґрунту у межах тієї самої спірної земельної ділянки. Незважаючи на існування законодавчо визначених обмежень, він використовував цю ділянку, отриману у власність для ведення особистого селянського господарства, для потреб, не пов`язаних із сільським господарством, тобто всупереч наданому йому праву та на шкоду суспільним інтересам, включно з тими, які пов`язані з раціональним і ефективним користуванням надрами.

113. Оскільки користування надрами нерозривно пов`язане з користуванням земельною ділянкою, у межах якої такі надра розміщені, вирішуючи питання про наявність легітимної мети втручання у право власності скаржника на спірну земельну ділянку, Велика Палата Верховного Суду бере до уваги встановлені законом особливості використання надр та їх охорони.

114. Користувачі надр зобов`язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища (пункти 1-3 частини другої статті 24 КУпН).

115. Серед основних вимог в галузі охорони надр законодавець виокремлює додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами (стаття 56 КУпН).

116. Велика Палата Верховного Суду вважає, що дотримання встановлених законом обмежень щодо використання земель сільськогосподарського призначення їхніми власниками не за цільовим призначенням і обмеження у користуванні надрами з виробничою метою без отримання спеціального дозволу на таке користування або гірничого відводу є необхідними для того, щоби, з одного боку, не зашкодити охороні навколишнього природного середовища, а з іншого, забезпечити ефективне та раціональне, в інтересах усього суспільства використання обмежених природних ресурсів, зокрема земельних ділянок сільськогосподарського призначення та корисних копалин, які залягають у межах цих ділянок.

117. Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).

118. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України).

119. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, а також надр, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, держава може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14-ц (пункт 127) та № 488/6211/14-ц (пункт 90), від 14 листопада 2018 року № 183/1617/16 (пункт 148), від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (пункт 53), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц(пункт 117), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 190)).

120. Особливий суспільний інтерес до контролю за використанням спірних земельних ділянок підтверджують публікації у медіа про неправомірну організацію на них кар`єру для видобутку піску: «ІНФОРМАЦІЯ_5 » ( ІНФОРМАЦІЯ_3 ), « ІНФОРМАЦІЯ_6» (ІНФОРМАЦІЯ_7), «ІНФОРМАЦІЯ_8» ( ІНФОРМАЦІЯ_4 ).

121. Особа вправі розраховувати на набуття у користування земельної ділянки з надрами, навіть якщо остання належить до земель сільськогосподарського призначення у тому разі, коли оформила право користування надрами, зокрема отримала спеціальний дозвіл на користування ними. За цих обставин правомірна зміна цільового призначення земельної ділянки означеної категорії може бути об`єктивно виправданою, бо корисні копалини є важливою складовою частиною промислової сировини держави, а їхнє освоєння необхідне для забезпечення потреб суспільства та держави. Використання ж спірної земельної ділянки для цілей, пов`язаних із користуванням надрами, без оформлення відповідного спеціального дозволу чи гірничого відводу, протиправне руйнування з цією метою ґрунтового покриву цієї ділянки без зміни її цільового призначення означеним суспільним інтересам не відповідає.

122. За видачу спеціальних дозволів на користування надрами справляється відповідний збір (частина третя статті 28 КУпН).

123. Користування надрами є платним, крім випадків, передбачених статтею 29 КУпН. Плата справляється за користування надрами в межах території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони. Плата за користування надрами справляється у вигляді: 1) плати за користування надрами для видобування корисних копалин; 2) плати за користування надрами в цілях, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин (частини перша - друга статті 28 КУпН).Плата за користування надрами зараховується до державного і місцевих бюджетів згідно з Бюджетним кодексом України (частина перша статті 31 КУпН).

124. Отже, користування надрами без належного оформлення права на це на спірній земельній ділянці сільськогосподарського призначення не забезпечує також суспільний інтерес у поповнення відповідного бюджету.

125. З урахуванням усього наведеного не викликає сумніву наявність легітимної мети втручання у право скаржника на мирне володіння спірною земельною ділянкою з метою контролю за її використанням у суспільних інтересах.

(2.1.3) Чи є втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою пропорційним відповідній легітимній меті?

126. Суд апеляційної інстанції оцінив необхідність втручання у право власності скаржника на спірну земельну ділянку. Вважав, що таке втручання є пропорційним переслідуваній легітимній меті. Скаржник у касаційній скарзі з цього приводу обмежився цитуванням декількох рішень ЄСПЛ стосовно тлумачення статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Про те, що втручання у його право власності є непропорційним, не стверджував. Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок апеляційного суду про пропорційність втручання у право власності скаржника є правильним.

127. Контроль за використанням земельних ділянок сільськогосподарського призначеннязгідно з їх цільовим призначенням, а також контроль за раціональним і ефективним використанням надр є важливими для суспільства загалом і для територіальної громади відповідної сільради зокрема. Люди зацікавлені у попередженні негативного впливу на стан навколишнього природного середовищавнаслідок знищення родючого шару ґрунту, придатного для вирощування сільськогосподарських культур, і самовільного використання корисних копалин, а також у поповненні відповідного бюджету платою за правомірне користування надрами.

128. З огляду на викладене вище, зокрема, враховуючи поведінку скаржника щодо отриманої ним безкоштовно у власність спірної земельної ділянки, загальний інтерес у контролі за її використанням для гарантування безпечності довкілля, непогіршення екологічної ситуації, забезпечення правомірного, раціонального й ефективного користування надрами у цій справі переважає приватний інтерес скаржника у збереженні цієї ділянки у власності. Тому Велика Палата Верховного Суду повинна встановити, чи забезпечує така перевага за обставин цієї справи справедливий баланс між вказаними інтересами.

129. Заволодіння приватними особами земельними ділянками сільськогосподарського призначення для їх подальшого використання для видобування надр усупереч чинному законодавству, без відповідного дозволу уповноваженого органу може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майномі конституційними правами інших осіб на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації, використання власності не на шкоду суспільству.

130. Суд апеляційної інстанції встановив, що скаржник разом із іншими відповідачами набув від держави у власність для ведення особистого селянського господарства спірні земельні ділянки 25-26 листопада 2014 року, заснував разом із іншими фізичними особами ТзОВ «Коларівський кар`єр», очолив його і у грудні того ж року звернувся від імені цього товариства до сільради із заявою про погодження надання спеціального дозволу на розвідку родовища піску, зокрема у межах спірних земельних ділянок. Однак такий дозвіл не отримав.

131. З огляду на незначний проміжок часу, який минув між датою набуття скаржником у власність спірної земельної ділянки та датою його звернення від імені ТзОВ «Коларівський кар`єр» до сільради для отримання можливості користування надрами, скаржник був обізнаним із наявністю покладів піску в межах спірної земельної ділянки та не мав наміру використовувати її за цільовим призначенням.

132. Земля є унікальним обмеженим природним і базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства. Отже, розподіл землі є особливо чутливим до принципів справедливості, розумності та добросовісності, які є одними із фундаментальних засад цивільного законодавства (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц(пункти 75-76), від 20 липня 2020 року у справі № 923/196/20 (пункт 39)).

133. Набуття безоплатно у власність земельної ділянки під виглядом мети ведення особистого селянського господарства особою, яка насправді переслідує мету користування надрами на цій ділянці та неправомірно здійснює таке користування, можна вважати проявом недобросовісної поведінки цієї особи.

134. На думку Великої Палати Верховного Суду, за обставин цієї справи скаржник не міг не знати про наявність у межах спірної земельної ділянки покладів корисної копалини місцевого значення. Проявивши розумну обачність, ознайомившись зі змістом земельного законодавства та законодавства про надра, і за необхідності отримавши правову допомогу, скаржник міг і повинен був знати про те, що використання земель сільськогосподарського призначення для видобутку надр без належного оформлення права на це є недопустимим і тягне припинення права власності на відповідну земельну ділянку.

135. На час набуття спірної земельної ділянки у власність діяли, зокрема, такі акти:

ЗК України, який визначав: пріоритет земель сільськогосподарського призначення; обов`язок землевласників забезпечувати використання земель за цільовим призначенням, підвищувати родючість ґрунтів, зберігати інші корисні властивості землі; заборону самовільної зміни цільового призначення земельної ділянки; примусове припинення права власності на земельну ділянку за рішенням суду у разі її використання не за цільовим призначенням; ґрунти об`єктом особливої охорони; можливість зняття ґрунтового покриву земельної ділянки за наявності відповідного дозволу; відповідальність за псування сільськогосподарських угідь, інших земель, їх забруднення, засмічення, невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням і порушення умов зняття, збереження та використання родючого шару ґрунту;

Закон України «Про охорону земель», який визначав: можливість зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом; обов`язок землевласників здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені законом;

КУпН, що визначав: надра власністю Українського народу, неможливість їх набуття у приватну власність; умовою надання земельної ділянки для користування надрами одержання зацікавленою особою спеціального дозволу на таке користування чи гірничого відводу, за винятком окремих чітко визначених випадків; однією з основних вимог у галузі охорони надр недопущення самовільного користування ними; відповідальність осіб, винних у самовільному користуванні надрами.

136. Всі ці акти були доступними, чіткими та передбачуваними, як і практика їхнього застосування. Тому немає підстав вважати, що за обставин цієї справи, допускаючи нецільове використання спірної земельної ділянки, у скаржника були перешкоди самостійно чи з допомогою фахівця у галузі права ознайомитися із зазначеними актами та зробити висновки щодо режиму спірної земельної ділянки і наслідків її використання не за цільовим призначенням. З огляду на вказане немає жодних підстав вважати, що скаржник не міг співвіднести чіткі законодавчі заборони з конкретним об`єктом на місцевості та власними діями щодо останнього.

137. Згідно з принципами диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами (зокрема, і щодо подання зустрічного позову), несуть ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням ними процесуальних дій, а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання (пункти 4 і 5 частини третьої статті 2, частини перша - четверта статті 12, частини перша та третя статті 13 ЦПК України).

138. Під час розгляду цієї справи скаржник розпорядився його процесуальними правами та не заявив зустрічний позов про відшкодування моральної та матеріальної шкоди у зв`язку із заявленими до нього вимогами. Крім того, суди попередніх інстанцій не мали жодних об`єктивних даних, які би могли дозволити оцінити наявність і розмір шкоди, якої міг зазнати скаржник унаслідок задоволення позову, а також зумовленого цим розчарування у неможливості подальшого використання спірної земельної ділянки не за цільовим призначенням (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), § 77). Тому як імовірний майновий тягар, так і ймовірний тягар такого розчарування може належно оцінити суд у відповідному судовому процесі, ініційованому скаржником.

(3) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

(3.1) Щодо суті касаційної скарги

139. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що не кожне допущене судом порушення процедури може істотно впливати на права учасників справи та тягнути порушення гарантій статті 6 Конвенції. Крім того, за змістом цієї статті більшість процесуальних порушень, допущених на одній стадії цивільного процесу, можна виправити на іншій його стадії (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 201/13239/15-ц (пункт 50)). Велика Палата Верховного Суду оцінила доводи скаржника щодо застосування норм права, на які апеляційний суд не дав чіткої відповіді, виправивши тим самим допущені цим судом недоліки.

140. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд (пункт 3 частини першої статті 409 ЦПК України).

141. Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права (частина перша статті 412 ЦПК України).

142. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 412 ЦПК України).

143. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 412 ЦПК України).

144. Ураховуючи наведені вище висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково: постанову суду апеляційної інстанції змінити у мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови щодо вирішення вимог, заявлених до скаржника, а в іншій частині стосовно цих вимог залишити без змін.

145. Суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії) (частина третя статті 436 ЦПК України).

146. З огляду на висновки цієї постанови Велика Палата Верховного Суду поновлює виконання постанови апеляційного суду, яке зупинив Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду згідно з ухвалою від 15 квітня 2021 року.

Керуючись частиною четвертою статті 258, статтями 396, 400, пунктом 3 частини першої статті 409, частинами третьою та четвертою статті 412, статтями 416, 418, 419, частиною третьою статті 436 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

п о с т а н о в и л а :

1. Касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року у частині позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , закрити.

2. Касаційну скаргу ОСОБА_1 щодо заявлених до нього вимог задовольнити частково.

3. Постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року змінити у мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови щодо вимог, заявлених до ОСОБА_1 , а в іншій частині щодо цих вимог залишити без змін.

4. Поновити виконання постанови Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року.

Суддя-доповідач О. М. Ситнік Судді:В. В. БританчукГ. Р. Крет Ю. Л. ВласовЛ. М. Лобойко І. В. Григор`єваК. М. Пільков М. І. ГрицівО. Б. Прокопенко Д. А. ГудимаЛ. І. Рогач Ж. М. ЄленінаВ. М. Сімоненко О. С. ЗолотніковІ. В. Ткач Л. Й. КатеринчукО. С. Ткачук С. П. Штелик

Згідно з частиною третьою статті 415 ЦПК України постанову оформив суддя Гудима Д. А.

https://reyestr.court.gov.ua/Review/109390160

[ANTIRAID]

Письменник та суддя-трирічка відкрив ящик Пандори відступивши від позицій, шо були раніше. Наразі суди мають право скасовувати право власності у разі використання земельних ділянок не за призначенням без компенсації їх вартості.

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Прокопенка О. Б.

на постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (провадження № 14-31цс22)

за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру) до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про примусове припинення права власності на земельні ділянки

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року у складі колегії суддів Тищук Н. О., Кушнірової Т. Б., Лівінського І. В.

Зазначена справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо можливості припинення права власності на земельну ділянку з підстави її використання не за цільовим призначенням за пунктом «а» частини першої статті 143 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України), тоді як у статті 140 названого Кодексу, у якій перелічено підстави припинення права власності на земельну ділянку, така підстава відсутня.

У вересні 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , у якому просив примусово припинити права власності вказаних осіб на земельні ділянки з кадастровими номерами 4823381700:13:000:0090, 48233381700:13:000:0093, 482338170:13:000:0095 відповідно та скасувати свідоцтва про право власності відповідачів на ці земельні ділянки та зобов`язати повернути земельні ділянки у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі у власність.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що у 2014 році ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 отримали суміжні земельні ділянки площею по 2 га кожний для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення в межах Коларівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (далі - Коларівська сільрада).

Указував, що у квітні 2016 року виявлено нецільове використання земельних ділянок, а саме видобуток на них піску. На земельних ділянках виявлено кар`єр глибиною близько 10 метрів на площі 0,7874 га, з яких на земельній ділянці ОСОБА_1 - 0,1330 га, ОСОБА_2 - 0,5921 га, ОСОБА_3 - 0,0623 га. Відповідно на земельній ділянці, зайнятій кар`єром, знято та перенесено родючий шар ґрунту. Факт нецільового використання спірних земельних ділянок встановлений прокуратурою при вивченні стану додержання вимог земельного законодавства та підтверджений протоколом огляду місця події від 07 грудня 2017 року й інформацією ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2018 року. Інша частина землі, не зайнята кар`єром, засмічена, вкрита бур`яном та не містить слідів сільськогосподарського обробітку. Використання спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням спричинило шкоду в розмірі 32 138,93 грн.

Оскільки відповідачі використовують надані їм у власність спірні земельні ділянки не за цільовим призначенням, їх право власності може бути припинено на підставі статті 378 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та пункту «а» частини першої статті 143 ЗК України.

15 жовтня 2020 року рішенням Жовтневого районного суду Миколаївської області в задоволенні позову відмовлено.

Скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Жовтневого районного суду Миколаївської області від 26 вересня 2018 року та постановою Миколаївського апеляційного суду від 29 листопада 2018 року.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що наявність кримінального провадження згідно із частиною першою статті 240 та статтею 254 Кримінального кодексу України ні прямо, ні опосередковано не впливає на права суб`єкта владних повноважень, що реалізує державний контроль за використанням та охороною земель, зокрема здійснення ним визначених законом повноважень щодо встановлення факту нецільового використання земельних ділянок з подальшими діями, які пов`язані з припиненням виявлених таких порушень.

Суд зазначив, що протокол огляду місця події, яким зафіксовано процесуальну дію в межах кримінального провадження, не може підмінити офіційних документів (актів, приписів тощо) уповноваженого суб`єкта владних повноважень, що повинні містити опис виявленого порушення земельного законодавства. При цьому суд указав, що нездійснення вирощування сільськогосподарської продукції (як зазначено в листі ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2018 року № 10-14-0.165-904/2-18) та наявність на спірних земельних ділянках транспортних засобів й обладнання (що зафіксовано в протоколі огляду місця події) не є беззаперечним підтвердженням факту нецільового використання спірних земельних ділянок.

Крім цього, твердження прокурора, що на спірних земельних ділянках ведеться видобуток піску, не підтверджене належними і допустимими доказами, оскільки для визначення типу ґрунту, його морфологічних ознак необхідні спеціальні знання в галузі ґрунтознавства, а матеріали справи не містять будь-яких висновків спеціалістів, експертів у галузі ґрунтознавства, у тому числі піщаних ґрунтів, чи інших доказів наявності в межах території спірних земельних ділянок корисних копалин державного чи місцевого значення та здійснення їх видобутку. Повідомлення Вітовської районної адміністрації Миколаївської області, Коларівської сільради про видобуток піску на спірних земельних ділянках без підтвердження належними і допустимими доказами є припущеннями.

Суд зазначив, що не може бути примусово припинено право власності на землю, оскільки ЗК України не містить такої підстави припинення саме права власності. Із цієї підстави може бути примусово припинено лише право користування земельною ділянкою.

Суд послався на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09.

19 січня 2021 року постановою Миколаївського апеляційного суду апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури задоволено.

Рішення Жовтневого районного суду Миколаївської області від 15 жовтня 2020 року скасовано.

Позов задоволено. Примусово припинено право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090), що належить йому на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 29988594 , виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області.

Скасовано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29988594 , видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області ОСОБА_4 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради.

Зобов`язано ОСОБА_1 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадаструземельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090) у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність ОСОБА_4 .

Примусово припинено право власності ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0093), що належить їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 29995273 , виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області.

Скасовано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29995273 , видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області ОСОБА_4 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради.

Зобов`язано ОСОБА_2 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0093) у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність ОСОБА_4 .

Примусово припинено право власності ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0095), що належить їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 30025268 , виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області.

Скасовано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 30025268 , видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради.

Зобов`язано ОСОБА_3 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0095) у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність ОСОБА_3 .

Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що спірні земельні ділянки використовувались відповідачами не за цільовим призначенням. Суд вважав, що оскільки є порушення вимог земельного законодавства в частині цільового використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, відсутня потреба доводити факт видобутку саме піску чи будь-якої іншої гірської породи.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно з пунктом «а» частини першої статті 143 ЗК України примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. При цьому назва статті не містить вказівки на конкретну форму власності. Будь-яких застережень із цього приводу в земельному законодавстві немає. Відтак поняття «право на земельну ділянку» включає в себе і право власності на земельну ділянку, тому суд першої інстанції помилкового виснував про те, що неможливо примусово припинити право власності на земельну ділянку у разі її нецільового використання, а можна припинити лише право користування нею.

Суд апеляційної інстанції врахував висновок Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду, викладений у постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16.

Крім того, суд зазначив, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав, що втручання держави в право власності особи у спірних правовідносинах є виправданим, оскільки воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого державам надається право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. При цьому володіння відповідача земельною ділянкою з порушенням норм земельного законодавства у зв`язку з використанням її не за цільовим призначенням порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, що погіршує стан родючості ґрунтів та фактично призводить до знищення сільськогосподарських угідь, що суперечить державній політиці у сфері охорони земель.

Оскільки відповідачі покладені на них земельним законодавством обов`язки не виконували, що фактично призвело до знищення сільськогосподарських угідь, чим завдано шкоди суспільним інтересам, тому апеляційний суд вважав, що є підстави для примусового припинення права власності на землю.

У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно з`ясував фактичні обставини справи, від яких залежить правильне вирішення спору, оскільки йому та іншим відповідачам у справі належать на праві власності спірні земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства, а в матеріалах справи відсутні офіційні документи щодо факту нецільового використання зазначених земельних ділянок. Апеляційний суд помилково послався як на доказ на протокол огляду місця події від 07 грудня 2017 року, оскільки в ньому відсутні висновки або застереження щодо нецільового використання спірних земельних ділянок, тому зазначає, що суд першої інстанції зробив правильний висновок, що вказаний протокол огляду місця події, яким зафіксовано процесуальні дії в межах кримінального провадження, не може підмінити офіційних документів уповноваженого суб`єкта владних повноважень.

ОСОБА_1 вказав, що висновок апеляційного суду про примусове припинення права власності на спірні земельні ділянки є незаконним, оскільки ЗК України не передбачено примусового припинення права власності на земельні ділянки, адже норми ЗК України дають право на примусове припинення права користування земельною ділянкою у зв`язку з її нецільовим використанням. При цьому згідно з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в рішенні від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09, яку правильно застосував суд першої інстанції, зазначено, що порядок припинення права на землю регулюється главою 22 ЗК України, яка визначає вичерпний перелік підстав як для припинення права власності на земельну ділянку, так і для припинення права користування земельною ділянкою. Суд апеляційної інстанції вказану правову позицію проігнорував і застосував правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц, провадження № 61-35160св18.

Таким чином, наявні дві рівнозначні, але взаємовиключні правові позиції. Тому відповідач вважав, що справу повинна розглянути Велика Палата Верховного Суду для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

Крім того, посилався на Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та прецедентну практику ЄСПЛ щодо безпідставного втручання у право власності.

14 лютого 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину п`яту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), якою передбачено, щосуд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Колегія суддів керувалася такими міркуваннями.

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2020 року у справі № 922/989/18 (провадження № 12-205гс19, пункт 101), від 05 листопада 2019 року у справі № 906/392/18 (провадження № 12-57гс19, пункт 7.28), у постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 30 вересня 2020 року у справі № 6/88-Б-05 зазначено, що, вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди ураховують, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140-149 ЗК України.

Тобто у вказаних судових рішеннях Верховного Суду не розмежовано підстави й умови для примусового припинення права власності й права користування землею, пославшись, при різних підставах, на однакові норми земельного законодавства - статті 140-149 ЗК України. При цьому саме розмежування підстав та умов для примусового припинення права власності й права користування землею було причиною передачі справи на розгляд об`єднаної палати й запиту висновків Науково-консультативної ради при Верховному Суді.

Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.

Право власності є найбільш фундаментальним речовим правом, яке створює основну юридичну передумову для нормального функціонування цивільного обороту. Тому закон спеціально регулює не тільки підстави набуття права власності, а й підстави його припинення, які визначено у статті 346 ЦК України.

Наведений у частині першій статті 346 ЦК України перелік підстав припинення права власності не є вичерпним, оскільки в частині другій цієї статті зазначено, що право власності може бути припинене також в інших випадках, встановлених законом.

Відповідно до статті 378 ЦК України право власності особи на земельну ділянку може бути припинене за рішенням суду у випадках, встановлених законом.

Згідно зі статтею 153 ЗК України власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України.

Порядок припинення права на землю регулюється главою 22 ЗК України, яка визначає вичерпний перелік підстав як для припинення права власності на земельну ділянку, так і для припинення права користування земельною ділянкою.

У статті 140 ЗК України перелічено підстави припинення права власності на земельну ділянку.

При цьому статтею 141 ЗК України, яка визначає підстави припинення права користування земельною ділянкою, у пункті «ґ» передбачено використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.

Відповідно до статті 143 ЗК України вирішуються питання про примусове припинення прав на земельну ділянку у судовому порядку.

Об`єднана палата вказала, що предметом спору в цій справі є примусове припинення права власності на землю, проте стаття 140 ЗК України не містить таких підстав, як використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. Зазначені порушення відповідно до статті 141 ЗК України (пункт «ґ» частини першої) є підставами лише для припинення права користування земельною ділянкою, а фізичні особи в цій справі володіють спірною землею на підставі державного акта на право власності на землю.

Тобто використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою.

Натомість стаття 143 ЗК України, пункт «а» частини першої якої застосував апеляційний суд з посиланням на висновок Верховного Суду, передбачає лише умови, за яких право власності та/чи право користування земельними ділянками припиняється примусово в судовому порядку, а не порядок припинення права на землю.

Наведений висновок, застосований судом першої інстанції, викладено в рішенні Верховного Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09.

Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду зазначив, що ЗК України як такий, що містить спеціальні норми, чітко закріплює підстави та порядок припинення права власності та права користування на земельну ділянку.

Так, не кожна підстава, яка передбачена статтею 143 ЗК України, може бути застосована для припинення одночасно обох видів прав (припинення права власності та припинення права користування).

На переконання об`єднаної палати, тлумачення наведених норм права дає підстави дійти висновку, що стаття 143 ЗК України є загальною нормою, а стаття 140 ЗК України є спеціальною нормою.

При цьому право власності на земельну ділянку не може бути припинене на підставі пунктів «а» і «б» статті 143 ЗК України, оскільки закон не містить чіткої вказівки, що із цих підстав може бути припинено саме право власності, адже цій підставі присвячено статтю 140 ЗК України. По-друге, закон (стаття 143 ЗК України) не встановлює процедуру припинення права власності. А тому, оскільки згідно зі статтею 14 Конституції України право власності на землю гарантується, це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону і відповідно до статті 153 ЗК України, яка передбачає гарантії права власності на земельну ділянку, згідно з якою власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України, то підстав для задоволення позову прокурора немає.

Вважала, що справа містить виключну правову проблему й передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду буде забезпечувати розвиток права й формування єдиної правозастосовної практики.

14 грудня 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року змінено в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови, а в іншій частині щодо вимог до ОСОБА_1 залишено без змін.

Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що встановлені законом обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок однаково стосуються як її користувачів, так і власників, немає підстав вважати, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням зумовлює для її землекористувача припинення права користування, але не тягне таких наслідків для власника земельної ділянки. Інакше кажучи, негативний наслідок самовільного її використання не за цільовим призначенням, зокрема у вигляді припинення права, на якому особа володіє земельною ділянкою, стосується як користувача, так і власника за додержання критеріїв правомірного втручання у його право мирного володіння цим майном.

Велика Палата Верховного Суду вирішила відступити від висновку Верховного Суду України, викладеного в рішенні від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09, за змістом якого право власності на земельну ділянку може бути припинене лише з підстав, визначених у статті 140 ЗК України, а використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може мати наслідком лише примусове припинення права користування земельною ділянкою.

Велика Палата Верховного Суду виснувала, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням може бути підставою для примусового припинення в судовому порядку як права власності, так і права користування нею.

Суд апеляційної інстанції, встановивши належність спірної земельної ділянки скаржника до земель сільськогосподарського призначення, а також факти використання її за іншим цільовим призначенням, ніж передбачене, правильно застосував приписи ЗК України щодо припинення права власності скаржника на відповідну ділянку.

Втручання у право власності відповідачів на спірні земельні ділянки є пропорційним легітимній меті втручання у право мирного володіння майном.

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.

У даній справі якраз і мало проявитися розуміння принципу верховенства права, а також розмежування законності та доцільності.

Позов про позбавлення права власності подано прокурором, тому суд за будь-яких умов зобов`язаний перевірити належність такого звернення, у зв`язку з тим, що право прокурора на звернення до суду у справах, не пов`язаних з кримінальною юстицією, обмежене.

Щодо підстав звернення прокурора до суду

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Статтею 56 ЦПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 56 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 56 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У справі, що переглядається, до суду з позовом про примусове припинення права власності відповідачів на належні їм земельні ділянки звернувся заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру.

Підставою подання позову прокурор зазначив, що ГУ Держгеокадастру на підставі статей 15-1, 122 ЗК України має право звернутися до суду за захистом порушеного права як власник та розпорядник земель сільськогосподарського призначення. Разом з тим вказаним органом не вжито заходів до усунення порушень відповідачами земельного законодавства та повернення спірних земельних ділянок (а. с. 12, т. 2).

Із матеріалів справи вбачається, що 17 вересня 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області звертався до ГУ Держгеокадарстру з повідомленням у порядку статті 23 Закону № 1697-VII у якому зазначив про право останнього звернутися до суду за захистом порушеного права як власника та розпорядника земель сільськогосподарського призначення, і у зв`язку з невчиненням таких дій, повідомлено про звернення з відповідним позовом до суду прокурора (а. с. 141-147, т. 2).

25 вересня 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області звернулася до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадарстру (а. с. 4, т. 2).

Тобто між направленням повідомлення до ГУ Держгеокадастру 17 вересня 2018 року та зверненням з позовом до суду 25 вересня 2018 року минуло всього 8 днів, і суд мав визначити, чи набув прокурор повноважень на самостійне звернення з указаним позовом.

При цьому, прокурором не обґрунтовано нагальності звернення до суду з позовом, так само не було зазначено про невідкладний розгляд ГУ Держгеокадастром, якому фактично не було надано навіть 10 днів для вивчення матеріалів та прийняття рішення.

Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проекту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень у органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.

Доводи прокурора про те, що ГУ Держгеокадастру не відреагувало на повідомлення про порушення земельного законодавства, спростовуються матеріалами справи, оскільки компетентному органу не було надано можливості розглянути таке повідомлення та прийняти рішення щодо подальших дій на реалізацію своїх повноважень.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Оскільки вказані вимоги Закону №1697-VII прокурором дотримані не були, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).

Щодо розгляду спору по суті

Вважаємо, що при розгляді справи Велика Палата Верховного Суду мала зосередитися на вирішенні виключної правової проблеми про застосування норм статей 140 та 143 ЗК України, оскільки інші питання мають похідний характер і залежать саме від вирішення виключної правової проблеми.

Відповідно до статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За статтею 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об`єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об`єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об`єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

У РішенніКонституційного Суду України від 11 листопада 2004 року № 16-рп/2004закріплено, що Конституція України прямо встановлює заборону протиправного позбавлення власника права власності. Непорушність цього права означає передусім невтручання будь-кого у здійснення власником своїх прав щодо володіння, користування та розпорядження майном, заборону будь-яких порушень прав власника щодо його майна всупереч інтересам власника та його волі.

Закони, інші нормативно-правові акти, які визначають порядок реалізації встановлених Конституцією України та міжнародними договорами прав і свобод людини і громадянина, в тому числі порядок набуття права власності, не повинні звужувати, заперечувати чи в будь-який інший спосіб обмежувати ці права і свободи. Порядок безоплатної передачі у приватну власність земельних ділянок державної та комунальної власності не повинен встановлювати обмеження щодо виникнення права у громадян (абзац п`ятий підпункту 5.5 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 жовтня 2008 року № 24-рп/2008визначив, що право власності, у тому числі й приватної, не є абсолютним. Його здійснення має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами частини третьої статті 13, частини сьомої статті 41 Основного Закону України, в яких зазначається, що власність зобов`язує і не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству, правам, свободам та гідності громадян.

Разом з тим у Рішенні від 05 червня 2019 року № 3-р(І)/2019 Конституційний Суд України закріпив, що хоча право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання у це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства. При обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можуть вважатися такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів.

Перший протокол до Конвенції у статті 1 «Захист власності» передбачає, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

ЄСПЛ у пункті 71 рішення від 19 червня 2001 року у справі «Звежинський проти Польщі» (заява № 34049/96) зазначив, що позбавлення майна може бути виправданим, лише якщо воно відбувається в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом. Крім того, будь-яке втручання у право власності має відповідати критерію пропорційності. Суд нагадує, що під час втручання необхідно дотримуватися «справедливої рівноваги» між загальними інтересами суспільства і вимогами захисту основних прав людини (рішення ЄСПЛ від 20 листопада 1995 року у справі «Прессоз компанія Нав`єра С. А.» та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium)). Цю рівновагу буде порушено, якщо людині доведеться нести надто специфічний або надмірний тягар (рішення ЄСПЛ від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронґ та Льоннрот проти Швеції» (Sporrong et Lonnroth c. Suede)).

Будь-яке втручання органу влади у безперешкодне володіння майном повинне бути «законним», позбавлення майна можливе лише «на умовах, передбачених законом» (рішення ЄСПЛ від 06 листопада 2008 року у справі «Ісмаїлов проти Росії»).

Згідно із частиною першою статті 316 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб.

Зміст права власності полягає у тому, що власникові належать права: 1) володіння; 2) користування; 3) розпоряджання своїм майном (частина перша статті 317 ЦК України).

За частиною першою статті 319 ЦК Українивласник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.

У статті 373 ЦК України закріплено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується Конституцією України. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Право власності на земельну ділянку поширюється на поверхневий (ґрунтовий) шар у межах цієї ділянки, на водні об`єкти, ліси, багаторічні насадження, які на ній знаходяться, а також на простір, що є над і під поверхнею ділянки, висотою та глибиною, які необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення. Власник земельної ділянки може використовувати на свій розсуд все, що знаходиться над і під поверхнею цієї ділянки, якщо інше не встановлено законом та якщо це не порушує прав інших осіб.

Право власності особи на земельну ділянку може бути припинене за рішенням суду у випадках, встановлених законом (частина перша статті 378 ЦК України).

ЗК України у статті 18 визначив, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

Згідно зі статтею 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій»цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до розділу І Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 (далі - Класифікація), код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення та формування звітності із земельних ресурсів, Класифікація визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.

У частині першій статті 19 ЗК України наведені категорії земель за цільовим призначенням.

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок передбачені у статті 20 ЗК України.

У статті 21 ЗК України передбачено наслідки порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Зокрема, порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для:

а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;

б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;

г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Тобто законодавець не передбачив такий негативний наслідок, як позбавлення права власності на земельну ділянку у випадку порушення порядку зміни цільового призначення земель.

Згідно з проектами землеустрою щодо відведення відповідачам спірних земельних ділянок у власність указані земельні ділянки за цільовим призначенням віднесені до категорії А.01.03 - землі сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (розділ ІІ Класифікації).

Відповідно до частини першої статті 22 ЗК Україниземлями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок (стаття 33 ЗК України).

Правові, організаційні, економічні та соціальні засади ведення особистого селянського господарства визначає Закон України від 15 травня 2003 року № 742-IV «Про особисте селянське господарство» (далі - Закон № 742-IV).

За статтею 1 вказаного Закону особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.

Облік особистих селянських господарств здійснюють сільські, селищні, міські ради за місцем розташування земельної ділянки в порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері статистики (частина друга статті 4 Закону № 742-IV).

Для ведення особистого селянського господарства використовують земельні ділянки розміром не більше 2,0 гектара, передані фізичним особам у власність або оренду в порядку, встановленому законом. Земельні ділянки особистого селянського господарства можуть використовуватися для ведення особистого селянського господарства, товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства. (частини перша, четверта статті 5 Закону № 742-IV).

Згідно зі статтею 7 Закону № 742-IVчлени особистого селянського господарства мають право:

- самостійно господарювати на землі;

- передавати земельні ділянки особистого селянського господарства фізичним або юридичним особам в оренду відповідно до закону;

- використовувати в установленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об`єкти, а також інші корисні властивості землі відповідно до закону.

Члени особистого селянського господарства, у тому числі, зобов`язані:

- дотримуватися вимог земельного законодавства та законодавства про охорону довкілля;

- забезпечувати використання земельної ділянки за цільовим призначенням;

- підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі.

Законом можуть бути встановлені також інші права та обов`язки членів особистого селянського господарства.

Відповідно до статті 11 Закону № 742-IVведення особистого селянського господарства припиняється в разі:

-рішення членів особистого селянського господарства про припинення його діяльності;

- якщо не залишилось жодного члена господарства або спадкоємця, який бажає продовжити його ведення;

- припинення прав на земельну ділянку згідно із ЗК України.

Тобто члени особистого селянського господарства мають право для власних потреб використовувати в установленому порядку наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об`єкти, а також інші корисні властивості землі відповідно до закону, що прямо передбачено пунктом 7 частин першої статті 10 ЗК України і не є порушенням земельного законодавства. Разом з тим припинення прав на земельну ділянку тягне припинення і особистого селянського господарства.

З матеріалів справи вбачається, що власник спірних земельних ділянок на виконання вимог щодо зміни їх цільового призначення звертався до сільради з проханням про надання згоди на використання земельних ділянок як піщаного кар`єру і така згода була надана у рішенні Коларівської сільради від 22 грудня 2014 року № 11 (а. с. 30, 31, т. 3), що свідчить про можливість зміни цільового призначення земельних ділянок без шкоди як для навколишнього середовища, так і для цілей сільськогосподарського виробництва, бо суміжні земельні ділянки використовуються як піщаний кар`єр.

Нормативно-правовим актом, який визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля, є Закон № 963-IV (у редакції на час виникнення спірних правовідносин).

Основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель відповідно до статті 2 Закону № 963-IV є:

- забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

- запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

- забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель є (стаття 3 Закону № 963-IV):

- забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; 

- пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

- повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;

- поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України (стаття 4 Закону № 963-IV).

Згідно зі статтею 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Відповідно до статті 18-1 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон № 962-IV; яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у галузі охорони земель, належать: 1) здійснення державного контролю щодо використання та охорони земель за: виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних із порушенням ґрунтового покриву, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур`янами; 2) вирішення інших питань у галузі охорони родючості ґрунтів відповідно до закону.

За вимогами статті 19 Закону № 962-IV порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до пункту 1 Положення (у редакції, чинній на момент подання позову) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Одним із основних завдань Держгеокадастру згідно з пунктом 3 Положення є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

За вимогами пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Суди попередніх інстанцій правильно встановили, що повноваженнями щодо проведення перевірок з питань дотримання законодавства про охорону земель, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення на території Миколаївської області наділений інспектор ГУ Держгеокадастру.

На розгляд Великої Палати Верховного Суду поставлені питання:

- як співвідносяться між собою статті 140, 141, 143 ЗК України та чи можна розглядати перелік, закріплений у статті 143 цього Кодексу, як такий, що розширює перелік підстав, визначених статтею 140 цього Кодексу, тобто яка із зазначених норм є загальною, а яка спеціальною у спірних правовідносинах;

- чи можливе припинення права власності на земельну ділянку у разі її використання не за цільовим призначенням.

Спеціальним кодифікованим нормативним актом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України.

ЗК України передбачає різні підстави припинення права власності та права користування земельних ділянок.

Перелік підстав припинення права власності на земельну ділянку закріплений у статті 140 ЗК України, а саме: а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку; б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця; в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника; г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора; ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; д) конфіскація за рішенням суду; е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим Кодексом.

Підстави припинення права власності на земельну ділянку вичерпно перелічені у статті 140 ЗК України і розширювальному тлумаченню не підлягають, оскільки сама стаття не містить посилання на існування інших, не6 зазначений у ній підстав для припинення права власності на з6емельну ділянку.

При цьому у пункті «ґ» статті 141 ЗК України однією з підстав припинення права користування земельною ділянкою визначено використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.

Стаття 143 ЗК України визначає питання про примусове припинення прав на земельну ділянку, яке здійснюється у судовому порядку у разі: а) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; б) неусунення допущених порушень законодавства (забруднення земель радіоактивними і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами, засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення родючого шару ґрунту, об`єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди здоров`ю населення) в строки, встановлені приписами органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель; в) конфіскації земельної ділянки; г) примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності; ґ) примусового звернення стягнень на земельну ділянку по зобов`язаннях власника цієї земельної ділянки; ґ-1) примусового звернення стягнень на право емфітевзису, суперфіцію за зобов`язаннями особи, яка використовує земельну ділянку на такому праві.

Дійсно у названій статті передбачено, що примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі, зокрема, використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (пункт «а» частини першої вказаної статті).

Згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Поняття «майно» у першій частині статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, яке не обмежується правом власності на фізичні речі та є незалежним від формальної класифікації в національному законодавстві. Право на інтерес теж по суті захищається статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Згідно з рішенням ЄСПЛ від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong et Lonnroth c. Suede) будь-яке втручання у права особи передбачає необхідність сукупності таких умов: втручання повинне здійснюватися «згідно із законом», воно повинне мати «легітимну мету» та бути «необхідним у демократичному суспільстві». Якраз «необхідність у демократичному суспільстві» і містить у собі конкуруючий приватний інтерес; зумовлюється причинами, що виправдовують втручання, які, у свою чергу, мають бути «відповідними і достатніми»; для такого втручання має бути «нагальна суспільна потреба», а втручання - пропорційним законній меті.

У рішенні від 07 липня 2011 року у справі «Серков проти України» (пункти 42-44) ЄСПЛ зазначив, що національне законодавство має відповідати вимозі «якості» закону, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні.

У рішенні від 26 вересня 2005 року у справі «Салов проти України» ЄСПЛ зауважив, що однією з вимог, яка постає з вислову «передбачений законом», є передбачуваність відповідних заходів. Та чи інша норма не може вважатися «законом», якщо її не сформульовано з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку: він повинен мати можливість (за необхідності й належної правової допомоги) передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія.

Відповідно до підпункту 5.4 пункту 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженість трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Аналіз поставленого на розгляд Великої Палати Верховного Суду питання й системне тлумачення норм та принципів права, які мають бути застосовані до його вирішення, дають змогу зробити такий висновок.

Як зазначалося раніше, ЗК України виокремлює два урегульованих цим Кодексом види прав на землю - право власності та право користування.

Правове регулювання цих прав (правових відносин) реалізується, зокрема, шляхом закріплення: специфічних підстав припинення кожного із цих видів прав окремо; порядку припинення цих прав (виключно на закріплених у цьому Кодексі підставах).

ЗК України визначає два способи припинення прав на землю: добровільний (шляхом відчуження земельної ділянки чи відмови від права на земельну ділянку); примусовий (що здійснюється у спеціальному процесуальному - судовому - порядку).

Статтею 140 ЗК України визначено сім підстав припинення права власності на земельну ділянку. Жодних вказівок на те, що цей перелік не є вичерпним (слова «та ін.», «тощо», «зокрема», «Цим Кодексом (законом) може бути встановлено інші підстави…») текст статті не містить. Отже, наголошуємо ще раз, цей перелік підстав є вичерпним і розширеному (розширювальному) тлумаченню не підлягає, оскільки це порушило б:

1) принцип правової визначеності, а отже, конституційний принцип верховенства права, складовою якого є цей принцип;

2) Конвенцію, відповідно до статті 1 Першого протоколу до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

У статті 141 ЗК України закріплено дев`ять підстав припинення права користування земельною ділянкою (за цим Кодексом - постійного чи строкового, передусім оренди). Жодних вказівок на те, що цей перелік не є вичерпним, текст цієї статті також не містить. Отже, цей перелік також є вичерпним і розширеному (розширювальному) тлумаченню також з наведених вище підстав не підлягає, оскільки згідно із судовою доктриною ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу поширюється й на право користування майном (зокрема, на право користування земельною ділянкою).

Статтею 143 ЗК України визначено шість підстав для примусового припинення прав на земельну ділянку, яке здійснюється у судовому порядку.

При цьому як у названій статті, так і у самому переліку не зазначено, яке саме право - власності чи користування може бути припинене примусово саме з такої підстави. Це свідчить про певну «неякісність» закону, а значить необхідність тлумачити такі підстави лише і виключно в системному аналізі з припиненням права власності, передбаченим у статті 140 ЗК України, та права користування, передбаченим у статті 141 ЗК України.

Вказана стаття 143 ЗК України може вважатися процедурною, оскільки містить посилання на порядок позбавлення права на земельну ділянку, яким наділяється лише і виключно один орган - суд, і не мають права вирішувати інші органи державної влади чи місцевого самоврядування.

Оскільки виключні переліки підстав припинення права власності та права користування земельною ділянкою вже визначено статтями 140 та 141 цього Кодексу, то очевидно, що метою статті 143 є виокремлення з них підстав саме примусового припинення прав на земельну ділянку в судовому порядку.

Аналіз цих підстав свідчить про таке.

Підстава «а» статті 143 відповідає підставі «ґ» статті 141 й не має відповідностей у статті 140.Тому під «правами» тут розуміється виключно право користування (причому як самостійне право - постійне користування чи оренда).

Підстави «б» - «ґ-1» статті 143 також відповідають підставам або статті 140, або статті 141 та кореспондуються з порядками, визначеними статтями 144, 145 ЗК України.

Отже, твердження, що стаття 143 розширює перелік статті 140, є помилковим.

Ні стаття 143 ЗК України, ні будь-які інші статті цього Закону не передбачають можливість примусового припинення права власності на земельні ділянки у разі: а) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; б) неусунення допущених порушень законодавства (забруднення земель радіоактивними і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами, засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення родючого шару ґрунту, об`єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди здоров`ю населення) у строки, встановлені приписами органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель.

Проте змістовна колізія (суперечність, конфлікт) між загальною та спеціальною нормами, яка б вимагала від суду подолання, тут відсутня, оскільки жодних нових підстав припинення прав, які б не було зазначено у статтях 140 та 141, стаття 143 цього Кодексу не містить.

Предметом спору у справі є примусове припинення права власності на земельну ділянку. Проте стаття 140 ЗК України не містить такої підстави для припинення права власності на земельну ділянку, як нецільове використання земельної ділянки. Таке порушення відповідно до статті 141 ЗК України є підставою лише і виключно для припинення права користування земельною ділянкою.

Також припинення права власності не є необхідним, оскільки Закон № 742-IV передбачає право члена особистого селянського господарства використовувати природні копалини на своїй земельній ділянці. Крім того, позбавлення права на земельну ділянку у зв`язку з недотриманням процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є явно непропорційним, оскільки тягне позбавлення особи власності та можливості вести діяльність, яка б забезпечила потреби і його, і членів його сім`ї, тобто припинення особистого селянського господарства.

Оскільки відповідачі володіють спірною земельною ділянкою на підставі державного акта про право власності на землю, підстави для задоволення позову про примусове припинення права власності на земельні ділянки відсутні, про що правильно зазначив суд першої інстанції.

Судді: О. М. Ситнік
Ю. Л. Власов
М. І. Гриців
О. Б. Прокопенко
 
https://reyestr.court.gov.ua/Review/109713502

[ANTIRAID]

Судді, які не виклали окрему думку, чим самим підтвердили, на мою думку, свою професійну не придатність:

В. В. Британчук
Г. Р. Крет
Л. М. Лобойко
І. В. Григор`єва
К. М. Пільков
Д. А. Гудима
Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна
В. М. Сімоненко
О. С. Золотніков
І. В. Ткач
Л. Й. Катеринчук
О. С. Ткачук
С. П. Штелик

[ANTIRAID]

Окрема думка суддів К. М. Пількова, В. В. Британчука, Л. І. Рогач

до постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.12.2022 у справі № 477/2330/18 (провадження 14-31цс22)

1. Велика Палата Верховного Суду постановою від 14.12.2022 закрила касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 (далі - Скаржник) на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 у частині позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ; частково задовольнила касаційну скаргу Скаржника щодо заявлених до нього вимог; змінила постанову апеляційного суду у мотивувальній частині, виклавши її в редакції своєї постанови щодо вимог, заявлених до Скаржника, а в іншій частині щодо цих вимог залишила без змін.

2. Погоджуємось з висновком Великої Палати про відсутність підстав для перегляду постанови апеляційного суду за касаційною скаргою Скаржника у частині вирішення позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , і про необхідність закрити касаційне провадження у цій частині, оскільки за змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, що слід розуміти так, що відповідач може оскаржити судове рішення у частині, яка його стосується, тобто тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших співвідповідачів.

3. Водночас висловлюємо незгоду із рішенням Великої Палати про залишення без змін постанови Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 в частині задоволення позовних вимог прокурора (1) примусово припинити право власності Скаржника на земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, що належить цьому відповідачеві на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 ; (2) скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 ; (3) зобов`язати Скаржника повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність цьому відповідачеві.

Стосовно помилковості висновку про нецільове використання землі як підставу припинення права власності

4. Ухвалюючи це рішення, Велика Палата виходила з встановленого судами нецільового використання Скаржником належної йому на праві власності земельної ділянки і того, що встановлені законом обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок однаково стосуються як її користувачів, так і власників, тому немає підстав вважати, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням зумовлює для її землекористувача припинення права користування, але не тягне таких наслідків для власника земельної ділянки. Інакше кажучи, негативний наслідок самовільного її використання не за цільовим призначенням, зокрема у вигляді припинення права, на якому особа володіє земельною ділянкою, стосується як користувача, так і власника за додержання критеріїв правомірного втручання у його право мирного володіння цим майном (§ 42 постанови).

5. З цим висновком не погоджуємось.

6. Варто звернути увагу на те, що Велика Палата правильно зауважила, що:

6.1. підставами припинення права власності на земельну ділянку є: а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку; б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця; в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника; г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора; ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; д) конфіскація за рішенням суду; е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим кодексом (частина перша статті 140 ЗК України) (§ 32 постанови);

6.2. підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини (частина перша статті 141 ЗК України) (§ 33 постанови).

7. Викладене Великою Палатою розмежування підстав припинення права власності і права користування земельною ділянкою, які наведені у різних статтях ЗК України, мало б спонукати її до висновку про те, що ці підстави вичерпно перелічені для кожного з цих прав окремо.

8. Однак, навівши далі зміст частини першої статті 143 ЗК України, відповідно до якої примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у низці випадків (використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; неусунення допущених порушень законодавства (забруднення земель радіоактивними і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами, засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення родючого шару ґрунту, об`єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди здоров`ю населення) в строки, встановлені вказівками (приписами) центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; конфіскації земельної ділянки; примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності; примусового звернення стягнень на земельну ділянку по зобов`язаннях власника цієї земельної ділянки; невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим кодексом), Велика Палата дійшла помилкового висновку про те, що «формулювання приписів статей 140, 141 і 143 ЗК України частково дублюються, а стаття 143 ЗК України має назву «Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку», тобто поєднує підстави припинення у судовому порядку як права власності, так і права користування земельною ділянкою» (§ 36 постанови).

9. Натомість, видається очевидним, що на відміну від статей 140 та 141 ЗК України, які визначають саме підстави припинення права власності та права користування і навіть містять відповідні словесні формули «Підставами припинення права власності на земельну ділянку є:…» та «Підставами припинення права користування земельною ділянкою є:…» стаття 143 ЗК України встановлює, у яких випадках відповідне право припиняється у судовому порядку, що закріплено у відповідній словесній формулі «Примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі:…».

10. Тобто стаття 143 ЗК України не поєднує підстави припинення у судовому порядку як права власності, так і права користування. Вона встановлює випадки, у яких відповідне право припиняється в судовому порядку з підстав, які для кожного права окремо встановлені у статтях 140 і 141 ЗК України.

11. Помилково витлумачивши норми статей 140 та 143 ЗК України та обґрунтовуючи наявність легітимної мети втручання у право Скаржника на мирне володіння спірною земельною ділянкою з метою контролю за її використанням у суспільних інтересах, Велика Палата виходила переважно з необхідності захистити такі дві групи цінностей:

1) аргумент про суспільний інтерес в охороні земель сільськогосподарського призначення: «Охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб. Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом. У разі вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження продуктивних земель (частини перша - третя статті 36 Закону України «Про охорону земель»)» (§ 111 постанови);

2) аргумент про суспільний інтерес у законному користуванні надрами: «Використання ж спірної земельної ділянки для цілей, пов`язаних із користуванням надрами, без оформлення відповідного спеціального дозволу чи гірничого відводу, протиправне руйнування з цією метою ґрунтового покриву цієї ділянки без зміни її цільового призначення означеним суспільним інтересам не відповідає» (§ 121 постанови). «Отже, користування надрами без належного оформлення права на це на спірній земельній ділянці сільськогосподарського призначення не забезпечує також суспільний інтерес у поповнення відповідного бюджету» (§ 124).

12. Однак у відносинах держави з власником земельної ділянки захист суспільного інтересу в охороні земель сільськогосподарського призначення та законному видобуванні корисних копалин, в тому числі місцевого значення, здійснюється, зокрема, шляхом:

- притягнення до адміністративної відповідальності за використання земель не за цільовим призначенням (частина перша статті 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення);

- притягнення до адміністративної відповідальності за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також невиконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту (частина перша статті 53-3 КпАП);

- притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне користування надрами (стаття 47 КпАП);

- притягнення до кримінально відповідальності за незаконне видобування корисних копалин місцевого значення у значному розмірі (частина перша статті 240 Кримінального кодексу України);

- притягнення до кримінально відповідальності за безгосподарське використання земель, якщо це спричинило тривале зниження або втрату їх родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури ґрунту (частина перша статті 254 КК України).

- притягнення до цивільної відповідальності у вигляді відшкодування шкоди державі, завданої наведеними вище порушеннями.

13. Здійснивши помилкове тлумачення положень земельного законодавства і цим фактично встановивши додаткову підставу для припинення права власності на землю, яка до того ж не пов`язана у такому тлумаченні з якимось критерієм істотності наслідків нецільового використання, Велика Палата фактично встановила додаткову відповідальність для власника, яка полягає у примусовому позбавленні його майна за порушення публічних приписів безвідносно до того, які реальні наслідки настають від такого порушення. Адже, якщо за висновком Великої Палати використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є окремою підставою для припинення права власності на землю просто в силу норми статті 143 ЗК України, то такий підхід застосовується до всіх категорій земель і не пов`язаний з якимись наслідками, спричиненими нецільовим використанням, оскільки закон такого зв`язку не встановлює.

14. Застосування положень статті 143 ЗК України услід висновку Великої Палати таким чином підриває право власності на землю загалом і право приватної власності на землю зокрема, оскільки саме це право припинятиметься з підстав порушення суспільного інтересу у цільовому використанні землі.

15. Зважаючи на те, що ми вважаємо помилковим висновок Великої Палати про те, що втручання у мирне володіння Скаржником своїм майном шляхом припинення права власності на земельну ділянку ґрунтувалось на законі, ми надалі не аналізуємо окремо помилкові висновки про те, що таке втручання переслідувало легітимну мету і було пропорційним.

16. Вважаємо також, що недоречними і такими, що їх Велика Палата не повинна була викладати у своїй постанові, є висновки про те, що захист державою, яка діє в інтересах Українського народу як єдиного власника надр, права користування та розпорядження надрами здійснюється шляхом звернення із негаторним позовом шляхом припинення права на земельну ділянку в межах відповідної ділянки надр (§ 61 постанови).

Стосовно відступу від висновку Верховного Суду України

17. З огляду на викладене вище вважаємо, що Велика Палата також не мала підстав для відступу від висновку Верховного Суду України, викладеного у рішенні від 18.08.2010 у справі № 6-21895св09, про те, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням і неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою.

Стосовно порушення Великою Палатою принципу змагальності та виходу за межі повноважень суду касаційної інстанції

18. Для обґрунтування свого висновку про легітимність мети втручання у право власності Скаржника на землю Велика Палата послалась у § 120 своєї постанови на такі обставини:

«120. Особливий суспільний інтерес до контролю за використанням спірних земельних ділянок підтверджують публікації у медіа про неправомірну організацію на них кар`єру для видобутку піску: «Пісок в обмін на сміття - таку господарську діяльність розгорнули на Миколаївщині» (https://suspilne.media/30602-pisok-v-obmin-na-smitta-taku-gospodarsku-dialnist-rozgornuli-na-mikolaivsini, https://youtu.be/RTH3V8WPBOI), «Підприємець, якого викрили у незаконному видобуванні піску під Миколаєвом, тепер хоче отримати дозвіл на розробку кар`єру» (https://nikvesti.com/news/politics/221246), «Золота копанка» (https://nikcenter.org/newsItem/58961, https://youtu.be/VaHUnynaznU).»

19. Однак у цій справі суди попередніх інстанцій ці обставини не встановлювали.

20. Велика Палата Верховного Суду, діючи як суд касаційної інстанції у цій справі, в силу встановлених для неї у частині першій статті 400 ЦПК України обмежень («Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими») не могла додатково до тих обставин, які встановили суди попередніх інстанцій, самостійно встановлювати інші обставини, навіть якщо вони стосуються суспільного інтересу «до контролю за використанням спірних земельних ділянок».

21. Це, на нашу думку, є порушенням процесуального закону, яке, зважаючи на покладення відповідних висновків в основу обґрунтування рішення проти Скаржника, порушує принцип змагальності у цій справі і право Скаржника на справедливий суд.

22. З огляду на викладені вище мотиви вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала закрити касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 у частині позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ; частково задовольнити касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову апеляційного суду в частині позовних вимог, звернутих до нього, і у відповідній частині скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 та залишити в силі рішення Жовтневого районного суду Миколаївської області від 15.10.2020.

Судді:К. М. Пільков В. В. Британчук Л. І. Рогач

Джерело: ЄДРСР 110367916