Постанова ВП ВС про визнання недійсним договору оренди землі водного фонду у природоохоронній зоні й зобов'язання повернути земельну ділянку за позовом прокурора

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
Іменем України

28 вересня 2022 року

м. Київ

Справа № 483/448/20
Провадження № 14-206цс21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Ситнік О. М.

суддів: Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року, ухвалене суддею Рак Л. М., та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю., Ямкової О. О.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У березні 2020 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Очаківської міської ради Миколаївської області та ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки.

1.2. Позовна заява мотивована тим, що рішенням Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області (далі - Покровська сільська рада) від 14 червня 2019 року № 16 до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставлялося на торги окремими лотами, включено земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затверджено відповідний проект землеустрою.

1.3. Переможцем торгів з продажу права оренди вказаної земельної ділянки було визначено ОСОБА_1 , про що 11 жовтня 2019 року складено протокол № 1.

1.4. Того ж дня між ОСОБА_1 та Покровською сільською радою укладено договір оренди землі, який зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428.

1.5. Прокурор вказував, що земельна ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована у межах прибережної захисної смуги, а саме на відстані 50 м від урізу води Ягорлицької затоки.

1.6. Крім того, прокурор зазначав, що територія Покровської сільської ради входить до регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» загальною площею 17 890,2 га, землі якого віднесено до категорії природоохоронного призначення.

1.7. У зв`язку із наведеним проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки мав погоджуватись із Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації, чого зроблено не було.

1.8. Вказував, що Покровська сільська рада з порушенням закону передала спірну земельну ділянку в оренду для будівництва, внаслідок чого відбулося порушення інтересів територіальної громади. Тому прокурор визначив Покровську сільську раду відповідачем і звернувся до суду як позивач.

1.9. Ураховуючи наведене, прокурор просив суд:

1) визнати незаконними та скасувати пункти 1 та 2.2 рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16;

2) визнати недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем визначено ОСОБА_1 ;

3) визнати недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільською радою та ОСОБА_1 договір оренди землі, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428;

4) зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 .

2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.1. Рішенням Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року позов заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави задоволено:

2.1.1. Визнано незаконними та скасовано пункти 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16 у частині включення до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставляється на торги окремими лотами, земельної ділянки площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затвердження відповідного проекту землеустрою.

2.1.2. Визнано недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем з продажу права оренди визначено ОСОБА_1 .

2.1.3. Визнано недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільською радою та ОСОБА_1 договір оренди землі, який 16 жовтня 2019 року зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що вчинено запис № 33724428.

2.1.4. Зобов`язано ОСОБА_1 повернути земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046, яка розташована на АДРЕСА_1 , у власність територіальної громади Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області.

2.2. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

2.3. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки, тобто належить до земель водного фонду, тому передача такої землі в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є незаконною. Крім того, вказана земельна ділянка знаходиться у межах території об`єкта природно-заповідного фонду, проте погодження на виділ цієї землі в Управлінні екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації не отримувалось.

2.4. Суд також вважав, що прокурор правильно подав позов самостійно, оскільки Покровська сільська рада є відповідачем у справі, а тому вона не могла бути одночасно й позивачем.

2.5. Постановою Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року - без змін.

2.6. Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції забезпечив повний і всебічний розгляд справи, ухваливши законне та обґрунтоване рішення, оскільки як на момент виділення земельної ділянки в оренду, так і після прийняття Закону України від 17 червня 2020 року № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки (77,62 м від урізу води) та на території регіонального ландшафтного парку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки прибережної захисної смуги не проходив погодження у структурному підрозділі обласної державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища. На цій ділянці будівництво житлового будинку заборонено, а отже, орган місцевого самоврядування не мав права передавати спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

2.7. Суд апеляційної інстанції також вказав, що оскільки орган місцевого самоврядування, який здійснює від імені Українського народу права власника землі, порушив делеговані йому права, то цілком виправданим є звернення з таким позовом прокурора, оскільки іншим шляхом поновити право на землю неможливо.

3. Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог

3.1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд.

3.2. Касаційна скарга мотивована тим, що суди безпідставно скасували рішення Покровської сільської ради, оскільки його скасування не породжує для орендаря земельної ділянки жодних наслідків, адже воно є актом ненормативного характеру, який вичерпав свою дію внаслідок виконання. При цьому посилається на правову позицію Верховного Суду України, наведену у постанові від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14.

3.3. ОСОБА_1 вважає, що суди неправильно встановили обставини справи та надали оцінку наявним у справі доказам щодо перебування земельної ділянки в межах прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та віднесення її до земель водного фонду. Вказує, що визначення прибережної захисної смуги у межах населеного пункту можливе тільки з урахуванням містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. Зазначає, що прокурор не довів факту віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду.

3.4. Посилаючись на норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), скаржниця стверджує, що, оформивши право оренди на спірну земельну ділянку за результатами торгів, вона очікувала, що сільська рада та організатор торгів дотримали всіх законодавчо визначених умов підготовки земельної ділянки до торгів, а також те, що остання може бути об`єктом цивільно-правового договору, і орендаря надалі не позбавлять права користування нею.

3.5. Також вказує на відсутність повноважень прокурора у цій справі, оскільки він не звертався до пред`явлення позову до Покровської сільської ради, яка є розпорядником спірної земельної ділянки та наділена повноваженнями захищати порушення прав щодо цієї землі в суді. При цьому посилається на неврахування судами правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 та постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19.

4. Позиція інших учасників справи

4.1. У жовтні 2021 року заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому вказує, що її доводи є безпідставними, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, які ухвалили рішення з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

4.2. 24 січня 2022 року заступник Генерального прокурора І. Мустеца подавав до суду касаційної інстанції додаткові пояснення, щодо яких Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на таке.

4.3. Відповідно до частини першої статті 174 ЦПК України при розгляді справи судом у порядку позовного провадження учасники справи викладають письмово свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення та міркування щодо предмета спору виключно у заявах по суті справи, визначених цим Кодексом. За змістом статей 392 - 395 ЦПК України, заявами по суті справи в суді касаційної інстанції є саме касаційна скарга та відзив на касаційну скаргу.

4.4. У цій справі суд касаційної інстанції не вважав за необхідне та не надавав учасникам справи дозволу на подання додаткових пояснень щодо окремих питань, які б виникли при розгляді справи в суді касаційної інстанції, у зв`язку із чим Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для надання відповіді на інші аргументи учасників справи по суті спору, які не наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, та залишає без розгляду додаткові пояснення, подані за межами строку для надання відзиву на касаційну скаргу.

5. Рух справи в суді касаційної інстанції

5.1. Згідно із частиною першою статті 402 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 ЦПК України.

5.2. Відповідно до частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо ЦПК України не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.

5.3. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 10 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції.

5.4. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 листопада 2021 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 403 ЦПК України.

5.5. Ухвала мотивована необхідністю, на думку колегії суддів, відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеного у постанові від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, відповідно до якого в аналогічних до цієї справи випадках прокурор має звертатися до суду в інтересах держави в особі сільських, селищних, міських рад, а не зазначати їх в якості відповідачів у справах.

5.6. Частиною третьою статті 403 ЦПК України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду в складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

5.7. Ухвалою Верховного Суду від 30 грудня 2021 року ця справа прийнята та призначена до судового розгляду Великою Палатою Верховного Суду у порядку письмового провадження без повідомлення та виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами.

6. Обставини справи

6.1. Рішенням Покровської сільради Миколаївської області від 04 жовтня 2016 року № 10 затверджено перелік земельних ділянок, призначених до передачі в довгострокову оренду, зокрема, земельну ділянку площею 0,10 га на АДРЕСА_2 - для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд (а. с. 18, т. 1).

6.2. Рішенням виконавчого комітету Покровської сільради від 26 червня 2018 року № 17 вказаній земельній ділянці присвоєно адресу - АДРЕСА_1 (а. с. 20, т. 1).

6.3. Пунктами 1 та 2.2 рішення Покровської сільради від 14 червня 2019 року № 16 до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставлялося на торги окремими лотами, включено земельну ділянку на АДРЕСА_1 площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 та затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (а. с. 15-17, т.1).

6.4. У проекті землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд зазначено, що земельна ділянка розташована на відстані близько 50 м від урізу води - Ягорлицької затоки. Проте для використання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, не вбачається обмежень з точки зору законодавчих та нормативних актів. Після затвердження проекту землеустрою земельна ділянка за основним цільовим призначенням залишалася в категорії земель житлової та громадської забудови. Крім того, проект містить посилання, що земельна ділянка не відноситься до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; не розташована на території чи в межах об`єкта природно-заповідного фонду та в межах прибережної захисної смуги - проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій земель водного фонду та водоохоронних зон, яким передбачено встановлення (зменшення) розміру прибережної захисної смуги не розроблявся; земельна ділянка не віднесена до земель лісогосподарського призначення та водного фонду (а. с. 17, зворот, т. 1).

6.5. За висновком експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 29 березня 2019 року № 4682/82-19 земельна ділянка має обмеження, визначені для прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах (пункт 6). У той же час експерт вказав і про те, що аналіз проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Покровській сільській раді для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд для продажу права оренди земельної ділянки на торгах відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам (пункт 8) (а. с. 19, т. 1).

6.6. 11 жовтня 2019 року проведено земельні торги з продажу права оренди спірної земельної ділянки, переможцем яких визначено ОСОБА_1 , про що складено протокол № 1, та укладено між останньою та Покровською сільською радою договір оренди зазначеної земельної ділянки на 49 років, зареєстрований 16 жовтня 2019 року у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, запис № 33724428 (а. с. 24-28, т. 1).

6.7. Згідно з фотокопією витягу з Публічної кадастрової карти України, самостійно виконаною та наданою суду прокурором Миколаївської місцевої прокуратури № 1, відстань від спірної земельної ділянки до урізу води становить 77,62 м (а. с. 31, т. 1).

6.8. Відповідно до довідок Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністраціївід 15 листопада 2019 року та Регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» від 25 листопада 2019 року земельна ділянка з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 розташована у межах регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» (а. с. 33, 34, т. 1).

6.9. Миколаївська місцева прокуратура № 1 у результаті перевірки виявила порушення Покровською сільською радою Миколаївської області вимог законодавства при ухваленні рішення від 14 червня 2019 року № 16.

6.10. Пред`являючи позов, прокурор зазначив, що рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16 було прийнято без погодження з Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської облдержадміністрації, а оформлення права оренди на земельну ділянку проведено з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки вона розташована в межах прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки на відстані близько 50 м від урізу води та на неї поширюються обмеження 05.03 «Прибережна захисна смуга вздовж морів, морських заток і лиманів». Крім того, надання в оренду земельної ділянки за вказаним цільовим призначенням суперечить містобудівній документації та чинному містобудівному законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Щодо звернення прокурора до суду в інтересах держави

7.1. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7.2. Частиною другою статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

7.3. Передумовою участі органів та осіб в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право представляти інтереси інших суб`єктів, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

7.4. Згідно з пунктом 3 частини першої та частиною другою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

7.5. На прокуратуру покладаються функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III ЦПК України (стаття 2 Закону України «Про прокуратуру»; далі Закон № 1697-VII). Прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 1 Розділу ХІІІ Закону № 1697-VII).

7.6. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

7.7. ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або ж у тому разі, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти росії» (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02, § 35)).

7.8. Випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені у Законі № 1697-VII, частина третя статті 23 якого визначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

7.9. Відповідно до частини четвертої статті 23 вказаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

7.10. З наведеного можна дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 37)).

7.11. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)).

7.12. При цьому склад відповідачів визначається прокурором самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо.

7.13. У рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(ІІ)/2019 Конституційний Суд України вказав, що стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження «у виключних випадках і в порядку, що визначені законом». Про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону № 1697-VII. На думку Конституційного Суду України, це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов`язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов`язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання.

7.14. У рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

7.15. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 39).

7.16. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункт 40 зазначеної постанови).

7.17. Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

7.18. Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18).

7.19. Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 ЦПК України). Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що прокурор звернувся до суду у березні 2020 року. На той час вона сформувала висновки, згідно з якими у разі оскарження прокурором одночасно і рішення органу влади про надання земельної ділянки в оренду, і договору оренди землі, прокурор виступає у такій справі позивачем, а орган, який ухвалив відповідне рішення та став стороною договору оренди виступає відповідачем (див. постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40), від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (пункти 26-30)).

7.20. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами, вільний доступ до водних та інших природних ресурсів і об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема і до регіональних ландшафтних парків. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави, зокрема і від імені територіальної громади як власника земельної ділянки водного та природно-заповідного фондів. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (стаття 41 Конституції України).

7.21. У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, наділеним повноваженнями щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, незаконного рішення. Прокурор вказав, що оскільки саме Покровська сільська рада допустила порушення інтересів у спірних правовідносинах, то ця рада не є органом, який може здійснювати захист інтересів держави у тих самих відносинах, тобто звернутися до суду з відповідним позовом, а саме з вимогами: про визнання незаконним і скасування тих пунктів рішення сільської ради, які передбачали включення спірної земельної ділянки до переліку тих, право оренди яких виставляється на торги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, та про затвердження відповідного проекту землеустрою; про визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки, на підставі якого переможцем визначено відповідачку; про визнання недійсним відповідного договору оренди землі та зобов`язання відповідачки повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді. Тому Велика Палата Верховного Суду з огляду на її попередню практику, сформовану до моменту звернення до суду прокурора, не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що він не підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі.

7.22. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження прибережної захисної смуги Ягорлицької затокита регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.

8. Щодо відступу від висновків

8.1. Забезпечення єдності судової практики є фундаментальним завданням, виконання якого має сприяти стабільності правопорядку, прогнозованості здійснення правосуддя. Застосування різних підходів до тлумачення законодавства у подібних правовідносинах, навпаки, призводить до стану юридичної невизначеності

8.2. В ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 листопада 2021 року, якою справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вважала за необхідне відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеного у постанові від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, відповідно до якого прокурор має звертатися до суду в інтересах держави в особі відповідної ради, а не зазначати її відповідачем у справі.

8.3. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зазначила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).

8.4. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29); від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 45), від 13 липня 2022 року у справі № 363/1834/17 (пункт 48)).

8.5. У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проекту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності.

Велика Палата Верховного Суду вказала, що прокурор, заявивши такий позов у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому касаційний суд вважав, що суди попередніх інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері (пункт 40 постанови).

8.6. У постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за позовом прокурора до органу державної влади та фізичної особи про визнання незаконним і скасування наказу такого органу про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду цій особі, а також про визнання недійсним відповідного договору оренди.

Суд першої інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, зазначив, що відсутні підстави для звернення останнього до суду в інтересах держави, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень, до якого перед поданням позову прокурор не звертався. Натомість останній зауважив, що саме він є позивачем, бо відповідний орган державної влади - один зі співвідповідачів, наказ якого оскаржується через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства.

Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив орган державної влади одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу. Тому помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які той заявив. Тому касаційний суд погодився з тим, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у тій справі та звернувся до суду як самостійний позивач (пункти 28-30 постанови).

8.7. У постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, згаданій у касаційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до сільської ради та фізичних осіб - первинного, проміжного та кінцевого набувачів - про: 1) визнання незаконним і скасування рішення цієї ради у частині затвердження проекту землеустрою та надання у власність первинному набувачеві земельної ділянки для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування; 2) визнання незаконним і скасування рішення сільради у частині затвердження первинному набувачеві проекту із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови; 3) визнання недійсним і скасування виданого первинному набувачеві державного акта на право власності на земельну ділянку; 4) витребування останньої від кінцевого набувача на користь територіальної громади в особі сільради.

У тій справі суди встановили, що земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади села. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на таке: 1) прокурор, звертаючись із позовом, зазначив, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки; 2) прокурор наголошував на особливому режимі прибережних захисних смуг, їх значенні у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України; указав на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої права власності на земельну ділянку, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного (пункт 36 постанови).

Велика Палата Верховного Суду погодилася з такими аргументами прокурора. Вважала необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що прокурор не може представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними. Зазначила, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України) (пункт 37 постанови).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що прокурор оскаржив рішення сільради, а тому визначив останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40)). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункти 77-83)) (пункт 38 постанови).

8.8. Отже, прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу державної влади чи місцевого самоврядування, зокрема, тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»). Близькі за змістом висновки сформулював Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19.

8.9. Велика Палата Верховного Суду вважає, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються із постановами Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.

8.10. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду відступає від викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, на яку посилається заявниця у касаційній скарзі, висновку про те, що прокурор має діяти у процесі в інтересах держави тільки в особі сільської ради, якщо він звернувся одночасно з вимогами про визнання незаконним і скасування її рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та передання земельної ділянки в оренду, про визнання незаконним і скасування рішення сільради про продовження відповідного договору оренди, про визнання недійсними і припинення на майбутнє договору оренди землі та додаткової угоди про внесення змін до договору оренди землі, а також про зобов`язання орендаря повернути територіальній громаді в особі сільради земельну ділянку шляхом підписання акта приймання-передачі. Зазначений висновок не узгоджується з наведеними вище висновками Великої Палати Верховного Суду.

8.11. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об`єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб`єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування).

9. Щодо дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою

9.1. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

9.2. Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).

9.3. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три окремі норми: 1) виражається у першому реченні першого абзацу, закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; 2) викладена у другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; 3) закріплена у другому абзаці та визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, треба тлумачити у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «"East/West Alliance Limited" проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).

9.4. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:

втручання держави у право мирного володіння майном повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;

якщо можливість втручання у право мирного володіння майном передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.

9.5. Втручання у право мирного володіння майном, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.

9.6. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Чи ґрунтувалося на законі втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою?

9.7. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

9.8. Частиною першою статті 14 Конституції України та частиною першою статті 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

9.9. Серед земель України за основним цільовим призначенням виділяють, зокрема, таку категорію як землі водного фонду (пункт «є» частини першої статті 19 ЗК України).

9.10. До земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок і навколо водойм (стаття 58 ЗК України та стаття 4 Водного кодексу України (далі - ВК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)).

9.11. Відповідно до частини першої статті 60 ЗК України та частини першої статті 88 ВК України земельні ділянки під прибережні захисні смуги виділяються у межах водоохоронних зон уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності.

9.12. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води (абзац перший частини третьої статті 60 ЗК України, частина дев`ята статті 88 ВК України, останній абзац пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173 (далі - Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів)).

9.13. Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України, абзац другий пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів і додаток 13 до цих правил).

9.14. Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлюється законом (частина друга статті 62 ЗК України).

9.15. Отже, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування.

9.16 Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і внутрішнього водного транспорту в порядку, встановленому законом (частина четверта статті 59 ЗК України; близький за змістом припис закріплює частина третя статті 85 ВК України).

9.17. Прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва військових та інших оборонних об`єктів, об`єктів, що виробляють енергію за рахунок використання енергії вітру, сонця і хвиль, об`єктів постачання, розподілу, передачі (транспортування) енергії, а також санаторіїв, дитячих оздоровчих таборів та інших лікувально-оздоровчих закладів з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією, гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд (частина перша статті 90 ВК України).

9.18. Прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва військових та інших оборонних об`єктів, об`єктів, що виробляють енергію за рахунок використання енергії вітру, сонця і хвиль, об`єктів постачання, розподілу, передання (транспортування) енергії, а також санаторіїв, дитячих оздоровчих таборів та інших лікувально-оздоровчих закладів з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією, гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд (абзац перший пункту 6.15 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів)).

9.19. Прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією (останній абзац пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів). У межах таких зон уздовж морів, морських заток і лиманівзабороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочисним спорудам, водоводам, об`єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (частина друга статті 113 ЗК України).

9.20. Не підлягають передачі в оренду земельні ділянки, штучно створені у межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, розташованих у прибережній захисній смузі водних об`єктів, крім випадків, передбачених законом (частина третя статті 93 ЗК України).

9.21. Отже, ЗК України взагалі не передбачає та не передбачав можливість передання в оренду земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Це обмеження було та залишається доступним, чітким і зрозумілим, а наслідки його недотримання з огляду на приписи Цивільного кодексу (далі - ЦК України) та ЗК України - передбачуваними для будь-якої особи, яка набула в оренду земельну ділянку водного фонду,

9.22. Прокурор стверджував, що відсутність проекту землеустрою стосовно встановлення прибережної захисної смуги та невизначеність її меж у натурі не означає відсутності цієї смуги та не підтверджує правомірності передання в оренду спірної земельної ділянки, розташованої біля урізу води. Такі доводи прокурор обґрунтував висновками, викладеними в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 травня 2018 року № 469/1291/16, Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 03 жовтня 2018 року № 469/777/16 і висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах від 01 липня 2015 року № 6-523цс15, від 10 червня 2015 року № 6-162цс15, від 24 грудня 2014 року № 6-206цс14, від 17 грудня 2014 року № 6-193цс14, від 19 листопада 2014 року № 6-182цс14 та № 6-175цс14, від 05 листопада 2014 року № 171цс14, від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14.

9.23. Велика Палата Верховного Суду неодноразово підтверджувала висновки Верховного Суду України, викладені, зокрема, у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14, від 19 листопада 2014 року у справі № 6-175цс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14, про те, що існування прибережних захисних смуг визначеної ширини прямо передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Тому відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає її відсутність за наявності встановлених законом розмірів і не вказує на правомірність передання в оренду чи у власність земельної ділянки (див. постанови від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (пункт 44), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 53), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 63.2), від 7 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (пункт 41)). Ця судова практика є стабільною, тобто відповідне правозастосування є передбачуваним як для органів державної влади та місцевого самоврядування, так і для приватних осіб.

9.24. Велика Палата Верховного Суду критично оцінює довід касаційної скарги про те, що визначення прибережної захисної смуги у межах населеного пункту можливе тільки з урахуванням містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. Відповідно до пункт 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови тільки на землях міст і селищ міського типу, а не сіл.

9.25. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки та належить до земель водного фонду. Апеляційний суд також встановив, що ця ділянка знаходиться за 77,62 м від урізу води. Ураховуючи викладене, а також те, що суд касаційної інстанції не переоцінює досліджені судами докази(частина перша статті 400 ЦПК України), неприйнятними є аргументи касаційної скарги про те, що прокурор не довів факту віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду.

9.26. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення (частина десята статті 88 ВК України).

9.27. Пляжна зона не встановлюється у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів на земельних ділянках, віднесених до земель морського транспорту, а також на земельних ділянках, на яких розташовані військові та інші оборонні об`єкти, рибогосподарські підприємства (частина одинадцята статті 88 ВК України).

9.28. Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства (частина дванадцята вказаної статті).

9.29. У межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних (абзац другий пункту 6.15 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів).

9.30. У межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій (частина третя статті 62 ЗК України).

9.31. До узбережжя морів, морських заток і лиманів у межах пляжної зони забезпечується безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування, крім земельних ділянок, на яких розташовані гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори (частина тринадцята статті 88 ВК України).

9.32. Апеляційний суд встановив знаходження спірної земельної ділянки за 77,62 м від урізу води. При цьому не було встановлено, що ця ділянка віднесена до земель морського транспорту чи те, що на ній розташовані військові й інші оборонні об`єкти або рибогосподарські підприємства. Отже, на спірну земельну ділянку поширюються обмеження, передбачені для пляжної зони прибережної захисної смуги. У такій зоні можуть бути розміщені гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори. За їхньої відсутності до вказаної ділянки має бути забезпечений безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування. Надання земельної ділянки у межах пляжної зони для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд такому доступу перешкоджатиме, а тому є неможливим. Вказані вимоги водного законодавства є доступними, чіткими, а наслідки їхньої дії - передбачуваними як для органу, який надав спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, так і для особи, яка, знаючи чи маючи знати про відповідні законодавчі обмеження, вважала за можливе спробувати отримати таку ділянку для вказаної мети.

9.33. Крім того, суди також установили, що вся територія Кінбурнської коси, включно зі спірною земельною ділянкою входить у межі об`єкта природно-заповідного фонду - регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», - на яку розповсюджується спеціальний правовий режим.

9.34. До подання позову прокурор звернувся з листами до Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації та Регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», які листами від 15 листопада 2019 року (т. 1, а. с. 33) та від 25 листопада 2019 року (т. 1, а. с. 34) відповідно підтвердили, зокрема, те, що спірна земельна ділянка розташована у межах цього регіонального ландшафтного парку.

9.35. До особливо цінних земель відносяться, зокрема землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (пункт «г» частини першої статті 150 ЗК України).

9.36. Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд» (тут і далі - у редакції на час виникнення спірних правовідносин). Відповідно до цього Закону природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища (абзац другий преамбули до цього Закону).

9.37. Згідно зі статтею 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

9.38. Відповідно до статті 44 ЗК України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

9.39. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом (частина друга статті 45 ЗК України).

9.40. Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду (частина четверта статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

9.41. Регіональні ландшафтні парки є природоохоронними рекреаційними установами місцевого чи регіонального значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об`єктів, а також забезпечення умов для організованого відпочинку населення. Регіональні ландшафтні парки організовуються з вилученням або без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів (частина перша статті 23 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

9.42. Суди встановили, що 15 жовтня 1992 року Миколаївська обласна рада прийняла рішення № 16 «Про створення регіонально-ландшафтного парку «Кінбурнська коса» (а. с. 35, т. 1), в якому визначено, що цей парк створено на території Кінбурнського півострова та прилеглої акваторії Чорного моря і Дніпровсько-Буського лиману у межах Очаківського району Миколаївської області, вказано загальний розмір території цього парку та землі, що входять до складу останнього, зокрема землі Покровської сільської ради (території с. Покровки, с. Покровського та с. Василівки). А рішенням Миколаївської обласної ради від 28 квітня 1995 року № 7 було затверджено проект створення вищевказаного об`єкта природно-заповідного фонду, землі якого переведено до категорії природоохоронного призначення без зміни землекористувача (а. с. 36, т. 1).

9.43. Отже, суди попередніх інстанцій з урахуванням наведених вище приписів, дослідивши докази, зокрема витяг із Публічної кадастрової карти України, відповідно до якого відстань спірної ділянки до урізу води Ягорлицької затоки становить 77,62 м (а. с. 31, т. 1), проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, що містить посилання на те, що вказана земельна ділянка розташована на відстані близько 50 м (а. с. 17, т. 1) від урізу води Ягорлицької затоки, висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 29 березня 2019 року № 4682/82-19, листи Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації від 15 листопада 2019 року (а. с. 33, т. 1) та Регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» від 25 листопада 2019 року (а. с. 34, т. 1), встановили належність спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та території регіонального ландшафтного парку, на яких будівництво житлових будинків законодавцем не передбачено.

9.44. На регіональні ландшафтні парки покладається виконання таких завдань: збереження цінних природних та історико-культурних комплексів та об`єктів; створення умов для ефективного туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів і об`єктів; сприяння екологічній освітньо-виховній роботі (частина четверта статті 23 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

9.45. Згідно з реченням першим частини третьої статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

9.46. На території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків (частина перша статті 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд»).

9.47. На території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням: заповідна зона - призначена для охорони та відновлення найбільш цінних природних комплексів, режим якої визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників; зона регульованої рекреації - в її межах проводяться короткостроковий відпочинок та оздоровлення населення, огляд особливо мальовничих і пам`ятних місць; у цій зоні дозволяється влаштування та відповідне обладнання туристських маршрутів і екологічних стежок; тут забороняються рубки лісу головного користування, промислове рибальство, мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони; зона стаціонарної рекреації - призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів, інших об`єктів обслуговування відвідувачів парку; тут забороняється будь-яка господарська діяльність, що не пов`язана з цільовим призначенням цієї функціональної зони або може шкідливо вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони і зони регульованої рекреації; господарська зона - у її межах проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників (частина перша статті 21 цього Закону).

9.48. На території зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони забороняється будь-яка діяльність, яка призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та зниження рекреаційної цінності території національного природного парку (частина друга статті 21 зазначеного Закону).

9.49. З огляду на наведені приписи Закон України «Про природно-заповідний фонд» не допускає можливість житлового будівництва у національних природних і регіональних ландшафтних парках. Тому посилання ОСОБА_1 на те, що суди не з`ясували зону, в якій знаходиться спірна земельна ділянка, є необґрунтованим.

9.50. Велика Палата Верховного Суду вважає, що надання земельної ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території регіонального ландшафтного парку суперечить як визначеним законом завданням цього парку, так і законодавчим обмеженням на здійснення діяльності з такого будівництва на відповідних землях. Тому за змістом наведених вище приписів, які характеризуються належною якістю як властивістю, що є умовою забезпечення юридичної визначеності у правовідносинах, і Покровська сільська рада, і ОСОБА_1 знали чи повинні були знати про неможливість передання та отримання в оренду спірної земельної ділянки для вищевказаної мети. Отже, втручання у право орендаря мирно володіти цією ділянкою здійснювалося відповідно до закону.

9.51. Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок (пункти «а» і «б» статті 21 ЗК України).

9.52. Згідно з частиною першою статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п`ятою та шостою статті 203 цього кодексу.

9.53. Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).

9.54. За частиною першою статті 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.

9.55. Добросовісність є однією із загальних засад цивільного законодавства (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України). Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що відсутність договірних відносин між сторонами до моменту укладення договору не означає, що на переддоговірній стадії сторони не несуть жодних обов`язків. Обидві сторони правочину, починаючи зі стадії, яка передує його вчиненню, мають поводитися правомірно, зокрема, добросовісно. Добросовісність та розумність належать до фундаментальних засад цивільного права (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України). Отже, і на переддоговірній стадії сторони повинні діяти правомірно, зокрема, поводитися добросовісно, розумно враховувати інтереси одна одної, утримуватися від недобросовісних дій чи бездіяльності. Прояви таких обов`язків та недобросовісної чи нерозумної поведінки є численними і не можуть бути визначені у вичерпний спосіб (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (пункти 37, 38), від 20 липня 2022 року у справі № 923/196/20 (пункт 40), від 06 липня 2022 рокуу справі № 914/2618/16 (пункт 52)).

9.56. Звернення особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки в оренду зумовлене інтересом особи в отриманні цієї земельної ділянки, за відсутності для цього визначених законом перешкод (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (пункт 42)). Наявність таких перешкод унеможливлює реалізацію відповідного інтересу. Пропозиція нерозумних умов договору, тобто таких, які завідомо є неприйнятними через існування законодавчих заборон і обмежень, а також прийняття іншою стороною таких умов може підтверджувати недобросовісність поведінки обох сторін договору.

9.57. З огляду на те, що спірна земельна ділянка не могла бути передана в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки для цього існували законодавчі перешкоди, про які сторони оспорюваного договору знали чи повинні були знати, поведінка обох його сторін не була добросовісною. Враховуючи це, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанції щодо наявності підстав для визнання недійсним оспорюваного договору оренди та вважає необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що ОСОБА_1 нібито стала орендарем через помилки органу місцевого самоврядування, з огляду на які її не можна позбавити права оренди.

9.58. Згідно з принципом «jura novit curia» («суд знає закони») суд самостійно здійснює пошук і застосовує норми права для вирішення спору безвідносно до посилань сторін, але залежно від установлених обставин справи. Суд виявляє активну роль, самостійно надаючи юридичну кваліфікацію спірним правовідносинам, обираючи та застосовуючи до них належні норми права після повного та всебічного з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх позовних вимог і заперечень, підтверджених доказами, дослідженими у судовому засіданні. Підсумок такої процесуальної діяльності суду знаходить відображення в судовому рішенні, зокрема у його мотивувальній та резолютивній частинах. Отже, обов`язок надати юридичну кваліфікацію відносинам сторін спору, виходячи з фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яку юридичну норму слід застосувати для вирішення спору, виконує саме суд (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постанові від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19 (пункти 6.56-6.58)).

9.59. Прокурор мотивував позовні вимоги, зокрема, приписом статті 391 ЦК України, що регламентує підстави для звернення власника з негаторним позовом для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні його майном. Суд апеляційної інстанції застосував цей припис, мотивуючи підстави для задоволення позову. Суди не встановили, що ОСОБА_1 чи інша особа, уклавши оспорюваний договір оренди, використала спірну земельну ділянку у цілях, що заборонені чинним законодавством України. Вимогу про демонтаж об`єкта самочинного будівництва, яка є різновидом позову про усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном, прокурор не заявляв. Обов`язок орендаря повернути спірну земельну ділянку є наслідком визнання недійсним відповідного договору.

9.60. Судовий захист цивільного права та інтересу є однією із загальних засад цивільного законодавства (пункт 5 частини першої статті 3 ЦК України). Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства (частина друга статті 15 ЦК України). Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 16 ЦК України).

9.61. Прокурор як позивач заявив вимоги про визнання недійсним договору оренди та зобов`язання орендаря у зв`язку з цим повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути відновлення становища, яке існувало до порушення (пункт 4 частини другої статті 16 ЦК України). Таке відновлення може відбутися і у цій справі за заявленої вимоги про повернення територіальній громаді спірної земельної ділянки. Висновки судів першої й апеляційної інстанцій про задоволення цієї вимоги загалом є правильними.

9.62. За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права у разі його порушення, невизнання або оспорювання та інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

9.63. При цьому, розглядаючи відповідний спір, суд має установити, чи були порушені, не визнані або оспорені права, свободи чи інтереси осіб, які звертаються з позовом, та чи є обраний позивачем спосіб захисту ефективним, тобто таким, що забезпечить поновлення порушеного права.

9.64. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від виду та змісту правовідносин, які виникли між сторонами, від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Таке право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричинених цими діяннями наслідкам (близькі за змістом висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 89), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23)).

9.65. У касаційній скарзі ОСОБА_1 стверджувала, що суди безпідставно скасували рішення Покровської сільської ради ненормативного характеру (правозастосовний акт), яке вичерпало дію внаслідок виконання. Велика Палата Верховного Суду з цим доводом погоджується та вважає помилковим задоволення судами вимог прокурора як про визнання незаконними та скасування пунктів 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16 у відповідній частині, так і про визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди спірної земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1. Суди правильно встановили незаконність зазначеного рішення та продажу права оренди на земельних торгах.

9.66. Велика Палата Верховного Суду вже зазначала, що реалізація майна, зокрема майнових прав, на прилюдних торгах полягає у продажу цього майна, тобто у забезпеченні переходу права власності на нього до покупця - переможця прилюдних торгів. Тому, враховуючи передбачені законодавством щодо прилюдних торгів особливості, проведення таких торгів є правочином. Такий висновок узгоджується з приписами статей 650, 655 і частини четвертої статті 656 ЦК України, які відносять до договорів купівлі-продажу купівлю-продаж на публічних торгах і визначають, що до таких договорів застосовуються загальні положення про купівлю-продаж, якщо інше не встановлено законом про ці види договорів купівлі-продажу або не випливає з їхньої суті (див., зокрема постанови Великої Палати Верховного Суду від 02 листопада 2021 року у справі № 925/1351/19 (пункти 6.17-6.18) та від 07 липня 2020 року у справі № 438/610/14-ц (пункти 38-39), від 06 липня 2022 року у справі № 914/2618/16 (пункт 32)). Оскільки продаж права оренди на публічних торгах є правочином (купівлею-продажем), то за певних умов оспорити можна такий правочин, а не протокол як документ, який засвідчує вчинення цього правочину. Вимоги про визнання недійсними протоколу публічних торгів чи самих торгів є неналежними та ефективними способами захисту (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2022 року у справі № 910/12525/20 (пункт 104)).

9.67. Крім того, рішення Покровської сільської ради про передачу права оренди спірної земельної ділянки на торги вже було реалізоване та вичерпало дію фактом проведення торгів з продажу права оренди спірної земельної ділянки, за наслідками якого сторони уклали відповідний договір оренди землі. З огляду на зазначене оспорювання вказаних рішення сільської ради та протоколу не призведе до захисту інтересів держави у визнанні цього договору недійсним і поверненні земельної ділянки територіальній громаді. Тому у задоволенні цих вимог суди мали відмовити. Для ефективного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах достатньо визнати недійсним договір оренди землі та повернути спірну земельну ділянку її власникові.

Чи переслідувало втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою легітимну мету?

9.68. Повернення територіальній громаді спірної земельної ділянки переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що вона належить до земель водного фонду, а саме до прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та знаходиться за 77,62 м від урізу води (тобто у пляжній зоні) на території регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса», що є об`єктом природно-заповідного фонду.

9.69. Водоохоронні зони встановлюються вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм для запобігання забрудненню і виснаженню водних об`єктів (абзац перший пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів), для створення сприятливого режиму водних об`єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку (частина перша статті 87 ВК України).

9.70. У межах вказаних зон з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги (частина перша статті 60 ЗК України, частина перша статті 88 ВК України). А у межах цих смуг уздовж моря та навколо морських заток і лиманів законодавчо встановлена пляжна зона шириною, не меншою, ніж 100 метрів від урізу води (частина десята статті 88 ВК України).

9.71. Отже, таке використання прибережних захисних смуг, яке не сприятиме досягненню зазначених цілей, може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей.

9.72. З огляду на це закон обмежив можливість передання в оренду земельних ділянок у межах прибережних захисних смуг, зокрема пляжних зон, переліком цілей, не пов`язаних із житловим будівництвом (частина четверта статті 59, частина третя статті 62 ЗК України, пункт «г» частини другої статті 61, частина третя статті 85, пункт 4 частини другої статті 89, частина перша статті 90 ВК України, підпункт 4 речення третього пункту 2, речення п`яте додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів тощо).

9.73. Відповідно до абзацу третього преамбули до Закону України «Про природно-заповідний фонд» природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною. Тому на землях природно-заповідного фонду заборонена будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням (речення перше частини третьої статті 7 цього Закону).

9.74. Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, зокрема пляжної зони, та об`єкта природно-заповідного фонду, з тією метою, щоби попередити завдання шкоди загалом навколишньому природному середовищу і зокрема частині світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною, і конкретному водному об`єкту.

9.75. Велика Палата Верховного Суду раніше вже звертала увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави (зокрема земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення), остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункти «а» і «б» частини першої статті 91, пункти «а» і «б» частини першої статті 96 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункт 127), від 7 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц (пункт 90), від 14 листопада 2018 року № 183/1617/16 (пункт 148), від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (пункт 53), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 117)).

9.76. З огляду на все вищевказане у втручанні держави у право мирного володіння орендарем спірною земельною ділянкою водного фонду у межах пляжної зони (77,62 м від урізу води) прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки на території регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» є легітимна мета контролю за використанням цієї ділянки за цільовим призначенням згідно із загальними інтересами.

Чи є задоволення вимог про визнання недійсним договору оренди спірної земельної ділянки та її повернення територіальній громаді пропорційним легітимній меті втручання у право орендаря мирно володіти цим майном?

9.77. У касаційній скарзі ОСОБА_1 стверджує, що внаслідок задоволення позовних вимог суди поклали на неї індивідуальний і надмірний тягар, який порушив справедливий баланс між суспільним інтересом і захистом приватного інтересу у мирному володінні її майном. Велика Палата Верховного Суду з цим доводом касаційної скарги не погоджується.

9.78. Користування приватними особами ділянками водного фонду всупереч чинному законодавству може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майном і конституційними правами всіх інших осіб на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації тощо. У цій справі з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судами обставини та застосовані юридичні норми Велика Палата Верховного Суду вважає, що немає невідповідності заходу втручання держави у право оренди ОСОБА_1 критеріям правомірного втручання у це право, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.

9.79. У справі, рішення в якій переглядаються, суспільний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки територіальній громаді спрямований на задоволення соціальних потреб: у відновленні законності, становища, яке існувало до порушення права комунальної власності на цю ділянку; у недопущенні зміни цільового призначення земель водного фонду та їх використання з метою житлового та іншого будівництва, що прямо суперечить визначеній законом; у збереженні прибережної захисної смуги та пляжної зони Ягорлицької затоки,а також у недопущенні забороненої законом діяльності на території регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» як об`єкта природно-заповідного фонду.

9.80. Контроль за використанням земельних ділянок водного фонду, зайнятих прибережними захисними смугами, згідно з їх цільовим призначенням є важливим для суспільства загалом і для територіальної громади Очаківської міської ради Миколаївського районуМиколаївської області зокрема. Люди зацікавлені у попередженні забруднення, засмічення та вичерпання, виснаження Ягорлицької затоки, у збереженні її водності та у зменшенні коливань стоку. Вони зацікавлені у захисті від знищення навколоводних тварин і рослин, у захисті Кінбурнської коси - важливої ланки приморського екокоридору, де у межах відповідного регіонального ландшафтного парку та прибережної захисної смуги житлове будівництво заборонене. Тому загальний інтерес у контролі за використанням спірної земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації, безумовно, переважає приватний інтерес однієї особи у збереженні права оренди цієї ділянки, отриманої з метою, що прямо суперечить закону.

9.81. Велика Палата Верховного Суду вважає, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки ОСОБА_1 , проявивши розумну обачність, могла і повинна була знати про те, що ця ділянка розташована на незначній відстані від урізу води Ягорлицької затоки та на території регіонального ландшафтного парку, інформація про який є загальновідомою. Вона могла ознайомитись зі змістом земельного, водного та природоохоронного законодавства (норми якого щодо отримання в оренду земельних ділянок водного фонду, а також природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення є доступними, чіткими та передбачуваними), а також за необхідності могла отримати відповідну правову допомогу перед набуттям в оренду спірної земельної ділянки. Відтак, ОСОБА_1 могла і повинна була розуміти, що ця ділянка належить до земель водного та природно-заповідного фонду, і її отримання в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є неможливим в силу імперативних вимог законодавства України. За таких обставин неможливо виснувати про те, що втручання у право оренди того об`єкта, який ОСОБА_1 за добросовісної поведінки не могла отримати, є для неї надмірним тягарем. Немає жодних підстав вважати, що як перед тим, як прийняти участь у земельних торгах, так і перед набуттям спірної земельної ділянки в оренду, існували перешкоди самостійно чи з допомогою фахівця у галузі права ознайомитися із зазначеними вимогами законодавства та зробити висновки щодо режиму спірної земельної ділянки.

9.82. З наведеного вбачається, що судами першої та апеляційної інстанцій правомірно зобов`язано ОСОБА_1 повернути територіальній громаді спірну земельну ділянку.

9.83. Згідно з принципами диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами (зокрема, і щодо подання зустрічного позову), несуть ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням ними процесуальних дій, а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання (пункти 4 і 5 частини третьої статті 2, частини перша - четверта статті 12, частини перша та третя статті 13 ЦПК України).

9.84. Під час розгляду цієї справи ОСОБА_1 розпорядилася її процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про надання належного відшкодування моральної та матеріальної шкоди у зв`язку з вимогою про повернення спірної земельної ділянки на підставі недійсного правочину. Завдання їй таким поверненням шкоди не обґрунтовувала. Проте не позбавлена права просити про відшкодування завданих збитків і моральної шкоди у разі, якщо такі завдані.

9.85. Ураховуючи викладене вище, Велика Палата Верховного Суду вважає висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову прокурора в частині вимог про визнання недійсним оспорюваного договору оренди земельної ділянки та її повернення територіальній громаді таким, що відповідає встановленим у справі обставинам та наданим сторонами доказам, які суди оцінили відповідно до процесуальних правил. Разом з цим, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування судових рішень у тій частині позовних вимог, які не підлягають задоволенню з підстав зазначених у попередніх пунктах цієї постанови.

10. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

10.1. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право: залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення; скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд (пункти 1 і 3 частини першої статті 409 ЦПК України).

10.2. Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що судові рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

10.3. Відповідно до частини першої статті 412 ЦПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

10.4. Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково: оскаржувані судові рішення скасувати в частині задоволення позову прокурора про визнання незаконними та скасування пунктів 1 та 2.2 рішення Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області від 14 червня 2019 року № 16, визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів від 11 жовтня 2019 року. У задоволенні позову в цій частині належить відмовити. У решті рішення судів залишити без змін.

11. Щодо судових витрат

11.1. Розподіл судового збору між сторонами та перевірка повноти сплати судового збору здійснюються відповідно до процесуального законодавства (частина восьма статті 6 Закону України «Про судовий збір» (далі - Закон №3674-VI)).

11.2. Судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі (частина перша статті 4 Закону №3674-VI у редакції, чинній на час звернення до суду).

11.3. 02 квітня 2020 року прокурор звернувся до суду з чотирма вимогами, з яких три - немайнові (про визнання незаконними та скасування окремих пунктів оскаржуваного рішення, визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів і про визнання недійсним договору оренди землі), а одна - майнова (про зобов`язання повернути земельну ділянку).

11.4. За кожну немайнову вимогу прокурор мав сплатити один розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб (підпункт 2 пункту 1 частини другої статті 4 Закону № 3674-VI у редакції, чинній на час звернення до суду), а за майнову - 1,5 відсотка ціни позову, але не менше 1 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб і не більше 350 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (підпункт 1 пункту 1 частини другої статті 4 Закону № 3674-VI у вказаній редакції).

11.5. Прожитковий мінімум для працездатних осіб станом на 1 січня 2020 року становив у місячному розмірі 2 102,00 грн (абзац четвертий статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»). Отже, за кожну немайнову вимогу прокурор мав сплатити 2 102,00 грн, а сумарно 6 306,00 грн (2 102 х 3), а за майнову - 1,5 % від вартості спірної земельної ділянки, а саме 2 159,96 грн (1,5 % х 143 997,48 грн). За звернення з позовом до суду прокурор сплатив 8 466,00 грн (а. с. 1, т. 1), що на 0,04 грн більше визначеної законом суми (8 465,96 грн).

11.6. 09 червня 2021 року ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції про задоволення позову та сплатила 12 612,00 грн судового збору (а. с. 8, т. 2), хоча згідно з приписами підпункту 6 пункту 1 частини другої статті 4 Закону № 3674-VI у редакції, чинній на час звернення з апеляційною скаргою, мала би сплатити 12 698,94 грн (150 % х 8 465,96 (150 % ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви)), тобто на 86,94 грн більше.

11.7. 20 серпня 2021 року ОСОБА_1 подала касаційну скаргу на постанову апеляційного суду про залишення без змін рішення суду першої інстанції та на рішення останнього. Долучила два платіжні доручення на загальну суму 18 918 грн (а. с. 92, 93, т. 2), хоча згідно з підпунктом 7 пункту 1 частини другої статті 4 Закону № 3674-VI у зазначеній вище редакції мала сплатити 200 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, тобто 16 931,92 грн (200 % х 8 465,96), що на 1 986,08 грн менше, ніж сплачена ОСОБА_1 сума.

11.8. Судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог (частина перша статті 141 ЦПК України).

11.9. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат(частина тринадцята статті 141 ЦПК України).

11.10. Велика Палата Верховного Суду задовольнила касаційну скаргу частково: скасувала рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволення двох позовних вимог немайнового характеру, а в іншій частині оскаржені судові рішення залишила без змін. Тому розподіл судових витрат треба здійснити пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

11.11. Оскільки Велика Палата Верховного Суду задовольнила касаційну скаргу у частині вирішення двох немайнових вимог, з прокуратури на користь ОСОБА_1 слід стягнути сплачений нею в судах апеляційної та касаційної інстанцій за ці вимоги судовий збір, тобто 14 714,00 грн (6306 + 8408), з яких: 6 306,00 грн ((2102+2102) х 150 %) за подання апеляційної скарги та 8 408,00 грн ((2102 +2102) х 200 %) за подання касаційної скарги.

11.12. Через те, що Велика Палата Верховного Суду відмовила у задоволенні касаційної скарги на рішення судів у частині задоволення вимог про визнання недійсним договору оренди землі та зобов`язання повернути спірну земельну ділянку, понесені прокуратурою в суді першої інстанції витрати зі сплати судового збору за ці вимоги слід розподілити між відповідачами.

11.13. Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що вимога про визнання недійсним договору оренди землі адресована двом відповідачам, які є сторонами договору ( ОСОБА_1 та Очаківській міській раді Миколаївського району Миколаївської області як правонаступнику Покровської сільської ради). А вимога про зобов`язання повернути орендовану земельну ділянку стосується лише ОСОБА_1 .

11.14. Тому з обох відповідачів на користь прокуратури треба стягнути по 1 051,00 грн, що становить 50 % від суми судового збору, що її сплатив прокурор за звернення з вимогою про визнання недійсним договору оренди землі. А крім того, з ОСОБА_1 на користь прокуратури треба стягнути ще 2 159,96 грн сплаченого судового збору за звернення із вимогою про зобов`язання повернути спірну земельну ділянку. Тобто сумарно з ОСОБА_1 на користь прокуратури треба стягнути 3 210,96 грн (1051 + 2 159,96) судового збору, сплаченого прокурором у суді першої інстанції.

11.15. Згідно з частиною десятою статті 141 ЦПК України при частковому задоволенні позову, у випадку покладення судових витрат на обидві сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог, суд може зобов`язати сторону, на яку покладено більшу суму судових витрат, сплатити різницю іншій стороні. У такому випадку сторони звільняються від обов`язку сплачувати одна одній іншу частину судових витрат.

11.16. З огляду на вказаний припис прокуратура має сплатити на користь ОСОБА_1 відповідну різницю у сумі 11 503,04 грн (14 714 - 3 210,96).

11.17. ОСОБА_1 не доплатила за подання апеляційної скарги 86,94 грн, але переплатила 1 986,08 грн за подання касаційної скарги. Тому має право за клопотанням повернути 1 899,14 грн різниці на підставі пункту 1 частини першої статті 7 Закону № 3674-VI як переплачену суму судового збору.

Керуючись статтями 141, 400, 409, 410, 412, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року в частині задоволення позову заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 про визнання незаконними та скасовування пунктів 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області від 14 червня 2019 року № 16, визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем визначено ОСОБА_1 , скасувати. Ухвалити у цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні вказаних позовних вимог.

3. Рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року у частині визнання недійсним договору оренди землі від 11 жовтня 2019 року, укладеного між Покровською сільською радою Очаківського району Миколаївської області та ОСОБА_1 , а також покладення на ОСОБА_1 обов`язку повернути земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046, яка розташована на АДРЕСА_1 , територіальній громаді Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області - залишити без змін.

4. Стягнути з Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області на користь Миколаївської місцевої прокуратури № 1 1 051,00 грн судового збору за розгляд справи в суді першої інстанції.

5. Стягнути з Миколаївської місцевої прокуратури № 1 на користь ОСОБА_1 відшкодування судового збору за розгляд справи в судах апеляційної та касаційної інстанцій у розмірі 11 503,04 грн.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. М. Ситнік

В. В. Британчук О. С. Золотніков

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима В. М. Сімоненко

Ж. М. Єленіна І. В. Ткач

І. В. Желєзний О. С. Ткачук

Відповідно до частини третьої статті 415 ЦПК України постанову оформив суддя Ткачук О. С.

Джерело: ЄДРСР 109646083

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Сімоненко В. М.

на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21)

за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року, ухвалене суддею Рак Л. М., та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю., Ямкової О. О.

У квітні 2020 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому зазначав, що рішенням Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області (далі - Покровська сільрада) від 14 червня 2019 року № 16 включено до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставляється на торги окремими лотами, земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затверджено відповідний проект землеустрою.

Переможцем з продажу права оренди вказаної земельної ділянки було визначено ОСОБА_1 , про що 11 жовтня 2019 року складено протокол № 1.

Цього ж дня між ОСОБА_1 та Покровською сільрадою укладено договір оренди зазначеної земельної ділянки, який зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428.

Прокурор вказував, що ця земельна ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована у межах прибережної захисної смуги, а саме на відстані 50 м від урізу води Ягорлицької затоки.

Крім того, прокурор зазначав, що територія Покровської сільради входить до регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» загальною площею 17 890,2 га, землі якого віднесено до категорії природоохоронного призначення.

У зв`язку із наведеним проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки мав погоджуватись з Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Управління екології), чого зроблено не було.

Вказував, що Покровська сільрада з порушенням закону передала спірну земельну ділянку в оренду для будівництва, внаслідок чого відбулося порушення інтересів територіальної громади, тому прокурор визначив Покровську сільраду відповідачем і звернувся до суду як самостійний позивач.

Ураховуючи наведене, прокурор просив суд:

1) визнати незаконними та скасувати пункти 1 та 2.2 рішення Покровської сільради від 14 червня 2019 року № 16;

2) визнати недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем визначено ОСОБА_1 ;

3) визнати недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільрадою та ОСОБА_1 договір оренди земельної ділянки, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428;

4) зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області (далі - Очаківська міськрада) земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 .

06 травня 2021 року рішенням Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області позов задоволено.

Визнано незаконними та скасовано пункти 1, 2.2 рішення Покровської сільради від 14 червня 2019 року № 16 у частині включення до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставляється на торги окремими лотами, ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затвердження відповідного проекту землеустрою.

Визнано недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем з продажу права оренди визначено ОСОБА_1 .

Визнано недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільрадою та ОСОБА_1 договір оренди земельної ділянки, який 16 жовтня 2019 року зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що вчинено запис № 33724428.

Зобов`язано ОСОБА_1 повернути земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046, яка розташована на АДРЕСА_1 , у власність територіальної громади Очаківської міськради.

Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах природної захисної смуги Ягорлицької затоки, тобто належить до земель водного фонду, тому передача такої землі в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є незаконною. Крім того, вказана земля знаходиться у межах території об`єкта природно-заповідного фонду, проте погодження на виділ цієї земельної ділянки в Управлінні екології не отримувалось.

Суд також вважав, що прокурор правильно подав позов самостійно, оскільки Покровська сільрада є відповідачем у справі, а тому вона не могла бути одночасно й позивачем.

21 липня 2021 року постановою Миколаївського апеляційного суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року - без змін.

Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції забезпечив повний та всебічний розгляд справи, ухваливши законне та обґрунтоване рішення, оскільки як на момент виділення земельної ділянки в оренду, так і після прийняття Закону України від 17 червня 2020 року № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки (77,62 м від урізу води) та на території регіонального ландшафтного парку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки прибережної захисної смуги не проходив погодження у структурному підрозділі обласної державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища. На цій ділянці будівництво житлового будинку заборонено, а отже, орган місцевого самоврядування не мав права передавати спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Суд апеляційної інстанції також вказав, що оскільки орган місцевого самоврядування своїм рішенням порушив права та інтереси територіальної громади, то цілком виправданим є звернення прокурора з таким позовом, оскільки іншим шляхом поновити право на земельну ділянку неможливо.

У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд.

Касаційна скарга мотивована тим, що скасування рішення Покровської сільради не породжує для орендаря земельної ділянки жодних наслідків у зв`язку з тим, що воно є актом ненормативного характеру, який вичерпав свою дію внаслідок виконання (правова позиція Верховного Суду України у постанові від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14).

ОСОБА_1 вважає, що суди неправильно встановили обставини справи та надали оцінку наявним у справі доказам щодо перебування земельної ділянки в межах захисної смуги Ягорлицької затоки та віднесення її до земель водного фонду. Вказує, що визначення прибережної захисної смуги у межах населеного пункту можливе тільки з урахуванням містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. Зазначає, що прокурор не довів віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду.

Посилаючись на норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), вказала, що має право мирно володіти своєю власністю та не може бути протиправно позбавлена права власності через помилки держаних органів.

Також вказала на відсутність повноважень прокурора у цій справі, оскільки він не звертався до Покровської сільради, яка є розпорядником спірної земельної ділянки та наділена повноваженнями захищати порушення прав щодо цієї землі в суді. При цьому посилається на неврахування судами правових висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 та постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19.

28 вересня 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року в частині задоволення позову заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 про визнання незаконними та скасовування пунктів 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області від 14 червня 2019 року № 16, визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем визначено ОСОБА_1 , скасовано. Ухвалено у цій частині нове рішення, яким відмовлено у задоволенні вказаних позовних вимог. Рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року у частині визнання недійсним договору оренди землі від 11 жовтня 2019 року, укладеного між Покровською сільською радою Очаківського району Миколаївської області та ОСОБА_1 , а також покладення на ОСОБА_1 обов`язку повернути земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046, яка розташована на АДРЕСА_1 , територіальній громаді Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області - залишено без змін.

Постанова мотивована тим, що на час звернення прокурора до суду (у березні 2020 року) Велика Палата Верховного Суду сформувала висновки, згідно з якими у разі оскарження прокурором одночасно і рішення органу влади про надання земельної ділянки в оренду, і договору оренди землі, прокурор виступає у такій справі позивачем, а орган, який ухвалив відповідне рішення та став стороною договору оренди виступає відповідачем (див. постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40), від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (пункти 26-30)).

Зауважила, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.

Велика Палата Верховного Суду відступила від викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, на яку посилається заявниця у касаційній скарзі, висновку про те, що прокурор має діяти у процесі в інтересах держави тільки в особі сільської ради, якщо він звернувся одночасно з вимогами про визнання незаконним і скасування її рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та передання земельної ділянки в оренду, про визнання незаконним і скасування рішення сільради про продовження відповідного договору оренди, про визнання недійсними і припинення на майбутнє договору оренди землі та додаткової угоди про внесення змін до договору оренди землі, а також про зобов`язання орендаря повернути територіальній громаді в особі сільради земельну ділянку шляхом підписання акта приймання-передачі.

Суди першої та апеляційної інстанції встановили, що спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки та належить до земель водного фонду. Ця ділянка знаходиться за 77,62 м від урізу води. Ураховуючи викладене, а також те, що суд касаційної інстанції не переоцінює досліджені судами докази, Велика Палата Верховного Суду визнала неприйнятними аргументи касаційної скарги про те, що прокурор не довів факту віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду. Крім того, встановлено, що вся територія Кінбурнської коси, включно зі спірною земельною ділянкою входить у межі об`єкта природно-заповідного фонду, на яку розповсюджується спеціальний правовий режим; спірна земельна ділянка розташована у межах регіонального ландшафтного парку.

Оскільки спірна земельна ділянка не могла бути передана в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки для цього існували законодавчі перешкоди, про які сторони оспорюваного договору знали чи повинні були знати, поведінка обох його сторін не була добросовісною. Тому правильними є висновки судів першої й апеляційної інстанції щодо наявності підстав для визнання недійсним оспорюваного договору оренди, а доводи касаційної скарги про те, що ОСОБА_1 нібито стала орендарем через помилки органу місцевого самоврядування, з огляду на які її не можна позбавити права оренди - необґрунтованим.

Продаж права оренди на публічних торгах є правочином, тому за певних умов оспорити можна такий правочин, а не протокол як документ, який засвідчує вчинення цього правочину. Вимоги про визнання недійсними протоколу публічних торгів чи самих торгів є неналежними та ефективними способами захисту (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2022 року у справі № 910/12525/20 (пункт 104)).

Крім того, рішення Покровської сільської ради про передачу права оренди спірної земельної ділянки на торги вже було реалізоване та вичерпало дію фактом проведення торгів з продажу права оренди спірної земельної ділянки, за наслідками якого сторони уклали відповідний договір оренди землі. З огляду на зазначене оспорювання вказаних рішення сільської ради та протоколу не призведе до захисту інтересів держави у визнанні цього договору недійсним і поверненні земельної ділянки територіальній громаді. Тому у задоволенні цих вимог суди мали відмовити.

Для ефективного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах достатньо визнати недійсним договір оренди землі та повернути спірну земельну ділянку її власникові.

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.

Щодо визначення позивача у справі

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Статтею 56 ЦПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 56 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 56 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особизобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, щопередбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19Конституції України).

Відповідно до пункту 2 Рекомендації СМ/Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічнимобвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувативерховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша); організацію та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).

Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Позов подано прокурором в інтересах держави без визначення органу, уповноваженого на здійснення відповідних функцій щодо спірних відносин. При цьому позовні вимоги обґрунтовані тим, що Покровська сільрада, правонаступником якої є Очаківська міськрада (один зі співвідповідачів), передала в оренду земельні ділянки другому відповідачу - ОСОБА_1 з порушенням вимог земельного законодавства, оскільки спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки за 77,62 м від урізу води та на території регіонального ландшафтного парку.

Позов у справі заявлено прокурором самостійно, з обґрунтуванням, що Покровська сільрада, правонаступником якої є Очаківська міськрада, є одним зі співвідповідачів, що, на думку прокурора, унеможливило звернення прокурора в інтересах вказаного органу за захистом порушених інтересів держави, адже цей орган сам їх і порушив. Повідомлення уповноваженого органу про вчинені ним же правопорушення призвели б до поєднання в одній особі позивача та відповідача, що є неприйнятним.

При цьому прокурор наголошував на відсутність органу контролю, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування, внаслідок чого прокурор виступив у цьому спорі як самостійний позивач в інтересах держави.

Суди першої та апеляційної інстанції, а також Велика Палата Верховного Суду з такою позицією прокурора погодилися.

Вважаємо такі висновки помилковими.

За твердженням прокурора, спільна земельна ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована у межах прибережної захисної смуги та відноситься до земель природоохоронного призначення.

З метою розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами, раціонального їх використання та екологічно спрямованого захисту, заходів організаційного, правового, економічного і виховного впливу 06 червня 1995 року прийнято Водний кодекс України (далі - ВК України).

Відповідно до абзацу восьмого статті 87 ВК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

У статті 88 ВК України вказано, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає:

- території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями;

- прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів;

- скелі, інші гірські утворення.

Режим використання об`єктів і територій природно-заповідного фонду, розташованих у межах прибережної смуги морів та навколо морських заток і лиманів, регулюється Законом України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-XII).

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 2456-XII (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти - регіональні ландшафтні парки.

Згідно з вимогами статті 60 Закону № 2456-XII охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Склад і повноваження служби державної охорони природно-заповідного фонду України врегульовано у статті 61 Закону № 2456-XII.

Служба державної охорони природно-заповідного фонду України має статус правоохоронного органу. Порядок діяльності служби державної охорони природно-заповідного фонду України, а також перелік підрозділів і посад працівників, які входять до її складу, визначаються Кабінетом Міністрів України. Служби державної охорони на місцях очолюють керівники адміністрацій територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Посадові особи служби державної охорони природно-заповідного фонду України мають право:

- вимагати від громадян і службових осіб пояснення у зв`язку з порушенням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон;

- перевіряти у громадян і службових осіб посвідчення на право перебування, використання природних ресурсів та здійснення іншої діяльності в межах відповідних територій та об`єктів природно-заповідного фонду;

- доставляти порушників установленого режиму з метою з`ясування особи;

- складати протоколи про порушення вимог законодавства, надсилати їх відповідним органам для притягнення винних осіб до відповідальності;

- вилучати у порушників предмети та знаряддя незаконного використання природних ресурсів, транспортні засоби, відповідні документи;

- проводити особистий огляд осіб, речей, транспортних засобів та перевірку знарядь і продукції одержаної в результаті природокористування;

- безперешкодно відвідувати підприємства, установи, організації, судна та інші транспортні засоби в межах відповідних територій, об`єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон для перевірки додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища та природно-заповідний фонд;

- вносити пропозиції до відповідних державних органів про припинення, зупинення чи обмеження будь-якої діяльності, що порушує вимоги законодавства про природно-заповідний фонд, давати обов`язкові для виконання приписи з метою усунення порушень, виявлених у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до статті 62 Закону № 2456-XII державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами.

Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пунктом 3 Положення № 275 основними завданнями Держекоінспекції є:

1) реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;

2) здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; екологічної та радіаційної безпеки; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду;

За підпунктами 2, 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства:

а) про екологічну та радіаційну безпеку:

б) про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; установлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також додержання режиму використання їх територій;

к) про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо:

додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду;

- звертається до суду із позовом щодо:

обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;

визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами місцевого самоврядування, вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі з питань надання земель у користування, оренду, продажу прав на земельні ділянки на конкурентних засадах.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс 21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дію статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України, та зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проекту Закону № 1697-VII (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого боку, - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закони України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

З урахуванням наведеного немає підстав для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палата Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень у органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.

Доводи прокурора про те, що у цьому спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, адже Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування (враховуючи, що земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу), є помилковими та не відповідають вищевказаним нормам права, оскільки з урахуванням категорії та цільового призначення спірної земельної ділянки є як мінімум два уповноважені органи, на які покладено обов`язок з контролю дотримання її цільового призначення та які наділені правом звертатися до суду з відповідним позовом у разі порушення будь-яким органом, у тому числі і місцевого самоврядування, юридичною чи фізичною особою, законодавства у сфері земельних і природоохоронних правовідносин.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Як установлено вище, існують органи державної влади, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, тому прокурором фактично пред`явлено позов в інтересах держави в особі територіального органу Держгеокадастру чи Державної екологічної інспекції України, яка здійснювала свою діяльність на час звернення прокурором до суду. У такому випадку дотримання вимог щодо підтвердження підстав для представництва, передбачених статтею 23 Закону №1697-VII, є обов`язковим. Натомість невиконання прокурором процедури, передбаченої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону №1697-VII, відповідно до приписів частини четвертої статей 56, 185 ЦПК України унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Оскільки вказані вимоги Закону № 1697-VII прокурором недотримані, у цій справі немає підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).

Щодо відступу

Висновок Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду про уможливлення в одній справі участі однієї і тієї ж особи як позивача і відповідача у частині вимог про визнання незаконними та скасування рішень Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області не ґрунтується на вимогах Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), оскільки останній взагалі не передбачає можливості поєднання сторін судового процесу в одній особі, що зазначено і в постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 07 вересня 2020 року.

З 15 грудня 2017 року уніфіковано процесуальні кодекси - ЦПК України, ГПК України та Кодекс адміністративного судочинства України в частині завдань кожного з виду судочинства, визначення понять сторін, їх прав та обов`язків.

Відповідно до частини першої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

У статті 48 ЦПК України вказано, що сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.

Позивачем є особа, яка подала позов або в інтересах якої подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу.

Відповідач - це особа, яка, на думку позивача або відповідного правоуповноваженого суб`єкта, порушила, не визнала чи оспорила суб`єктивні права, свободи чи інтереси позивача. Відповідач притягається до участі у справі у зв`язку з позовною вимогою, яка пред`являється до нього.

Тобто судочинство здійснюється у разі існування правового спору між різними особами.

Аналогічні положення містить і ГПК України. Таким чином, як ЦПК України, так і ГПК України не передбачають наявність спору «із самим собою». У випадку поєднання позивача та відповідача в одній особі фактично відсутній правовий спір, тобто не виникає підстав для порушення судового провадження.

Тому вважаємо, що у цій частині є підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19. В іншій частині висновки Касаційного господарського суду відповідають усталеній позиції Великої Палати Верховного Суду.

Щодо розгляду спору по суті

Щодо відмови у позовних вимогах прокурора з підстав неефективності обраного способу захисту порушеного права.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог прокурора про визнання незаконними та скасувати пункти 1 та 2.2 рішення Покровської сільради від 14 червня 2019 року № 16 та про визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, задоволення цих вимог не призведе до захисту інтересів держави, тому їй заявлення прокурором не є ефективним способом захисту порушеного права.

Відповідно до вимог статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

У статті 6 Конвенції, закріплено принцип доступу до правосуддя.

Стаття 13 Конвенції гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Надаючи правову оцінку належності обраного заінтересованою особою способу захисту, судам належить зважати і на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції.

Так, у рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Сполученого Королівства» (Chahal v. the United Kingdom) ЄСПЛ зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Суть цієї статті зводиться до вимоги надати особі такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов`язань. Крім того, суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Ухвалюючи рішення 09 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» (заяви № 7714/06 та № 23654/08), яке набуло статусу остаточного 09 березня 2011 року, ЄСПЛ вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право звернутися до суду з будь-якою вимогою щодо своїх цивільних прав та обов`язків. У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики суду включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення ЄСПЛ у справі «Кутій проти Хорватії» (Kutit v Croatia), заява №48778/99).

Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» («Bellet v. France»), заява № 23805/94).

Аналіз наведеного дає підстави для висновку, що законодавчі обмеження матеріально-правових способів захисту цивільного права чи інтересу підлягають застосуванню з дотриманням положень статей 55, 124 Конституції України та статті 13 Конвенції, відповідно до яких кожна особа має право на ефективний засіб правового захисту, не заборонений законом.

Кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання (частина перша статті 15 ЦК України).

Відповідно до частини першої статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Також і у частині першій статті 13 зазначеного Кодексу визначено, що суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. А частина третя цієї ж статті прямо декларує, що учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд.

Частинами першою та другою статті 5 ЦПК України визначено, що, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором. У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.

З урахуванням цих норм правом на звернення до суду за захистом наділена особа у разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів. При цьому суд повинен установити, чи були порушені, не визнані або оспорені права, свободи чи інтереси цих осіб, і залежно від установленого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.

Зобов`язувати особу, яка звертається до суду у межах принципу диспозитивності, використовувати лише той чи інший спосіб захисту не відповідає нормам чинного законодавства і завданням, у цьому випадку, цивільного судочинства.

Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.

Під способами захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на правопорушника.

Загальний перелік таких способів захисту цивільних прав та інтересів визначений у статті 16 ЦК України та не є вичерпним.

Відповідно до частини другої статті 16 цього Кодексу способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: визнання права, визнання правочину недійсним, припинення дії, яка порушує право, відновлення становища, яке існувало до порушення, примусове виконання обов`язку в натурі, зміна правовідношення, припинення правовідношення, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, відшкодування моральної (немайнової) шкоди, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц та інших зроблено висновки про те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.

У частині першій та пункті 4 частини третьої статті 175 ЦПК України визначено, що в позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування. Позовна заява має містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них.

При цьому у статті 2 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) закріплено завдання суду при здійсненні правосуддя та вказано, що суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

У статті 263 ЦПК України передбачено, що судове рішення повинне ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

При ухваленні рішення суд вирішує такі питання 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин; 5) чи слід позов задовольнити або в позові відмовити; 6) як розподілити між сторонами судові витрати; 7) чи є підстави допустити негайне виконання судового рішення; 8) чи є підстави для скасування заходів забезпечення позову (частина перша статті 264 ЦПК України).

Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.

Ні Конституцією, ні жодним законом України не передбачено можливості відмови в позові у випадку, якщо спосіб захисту є неефективним чи не передбачений законом або договором, оскільки це обмежує законодавчо встановлений принцип цивільного права, за яким право на обрання певного способу захисту порушеного права належить позивачу і обмежується лише у випадках, прямо передбачених законом.

Відмова в задоволенні позову є наслідком установлення судом факту відсутності порушення відповідачем прав позивача, оскільки розгляд справи має відбуватися з дотриманням принципу верховенства права, встановленого частиною першою статті 10 ЦПК України.

Отже, будь-який спір, переданий на вирішення суду з дотриманням правил юрисдикції та підсудності, має бути розглянутий по суті заявлених позовних вимог. При вирішенні спору суд повинен установити, чи були порушені, не визнані або оспорені права, свободи чи інтереси цих осіб, і залежно від установлених обставин вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.

Тобто якщо позивач дотримався передбаченого процесуальним законодавством порядку звернення до суду за захистом своїх порушених, оспорюваних чи невизнаних прав, то в такому зверненні може бути відмовлено виключно з підстав, установлених законом, а саме невстановлення судом порушення, оспорення чи невизнання відповідачем чи відповідачами прав позивача.

Висновок про відмову в задоволенні позову через неправильність обраного прокурором способу захисту порушеного права є перешкодою у доступі до правосуддя, а відтак - порушенням статті 6 Конвенції, оскільки позивач визначає предмет, підстави позову та спосіб захисту прав, який він просить визначити у рішенні, а обов`язком суду, який наділений повноваженнями застосувати належний та ефективний спосіб захисту прав, є установлення обґрунтованості позову та вирішення спору по суті заявлених вимог із визначенням належного та ефективного способу захисту порушеного, оспорюваного чи невизнаного права, яким у цьому випадку є визнання правочину недійсним, що відповідає пункту 2 частини другої статті 16 ЦК України.

Встановлення обставини порушення відповідачем прав позивача, однак ухвалення при цьому у справі рішення про відмову в позові з підстав обрання позивачем неефективного способу захисту своїх прав є формальним підходом і фактично самоусуненням від виконання завдань цивільного судочинства - розгляду справи та захисту порушених прав.

Щодо задоволення позовних вимог прокурора про визнання недійсним договору оренди та про зобов`язання повернути територіальні громаді земельної ділянки

Задовольняючи зазначені позовні вимоги прокурора Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів попередніх інстанцій, що надання сільською радою в оренду ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території регіонального ландшафтного парку суперечить як визначеним законом завданням цього парку, так і законодавчим обмеженням на здійснення діяльності з такого будівництва на відповідних землях. Тому за змістом наведених приписів, які характеризуються належною якістю як властивістю, що є умовою забезпечення юридичної визначеності у правовідносинах, і Покровська сільська рада, і ОСОБА_1 знали чи повинні були знати про неможливість передання та отримання в оренду спірної земельної ділянки для вказаної вище мети. Отже, втручання у право орендаря мирно володіти цією ділянкою здійснювалося відповідно до закону.

З такими висновками погодитися не можна.

У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).

Споживач послуг органу місцевого самоврядування законно презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.

У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічної влади в право на мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту дозволяє позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з фундаментальних принципів демократичного суспільства, є наскрізним принципом всіх статей Конвенції (див. рішення у справах від 20 травня 2010 року «Україна-Тюмень» проти України» (заява № 22603/02); від 25 червня 1996 «Амюр проти Франції» (Amuur v. France), Reports of Judgments and Decisions 1996-III, pp. 850-51, § 50; «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece), № 25701/94, § 79, ECHR 2000-XII; «Малама проти Греції» (Malama v. Greece), № 43622/98, § 43, ECHR 2001-II).

Отже, позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.

Витребування земельної ділянки, переданої набувачам - фізичним особам з волі власника - органу місцевого самоврядування, не є законним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника, незалежно від дотримання чи недотримання останнім процедури прийняття такого рішення, з якою може бути не ознайомлений споживач послуг суб`єкта владних повноважень, який презюмує правомірну поведінку останнього відповідно до частини другої статті 19 Конституції України.

Втручання в право на мирне володіння майном повинно бути здійснено з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи (див., серед інших, рішення у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden), від 23 вересня 1982 року, Series A no. 52, p. 26, § 69). Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти в світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (див. рішення у справі «Прессос Компанія Нав`єра С. А. та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium), від 20 листопада 1995 року, Series A no. 332, p. 23, § 38).

Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.

Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, встановлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.

Позбавлення права власності можливе лише за умови, що власник, повідомлений про обмеження у користуванні земельною ділянкою, такі обмеження порушить. При цьому вказані порушення мають бути належним чином зафіксовані, а наслідком таких порушень може бути передбачене законом вилучення земельної ділянки.

В іншому випадку позбавлення права власності на земельну ділянку без відповідної майнової компенсації, незалежно від того чи заявляв про неї відповідач, узаконює порушення органів державної влади чи місцевого самоврядування при розпорядженні землею та звільняє їх від будь-якої відповідальності перед особою, яка потерпіла від їх неправомірних дій.

Зазначене при розгляді справи не судами попередніх інстанцій, ні Великою Палатою Верховного Суду враховано не було.

Крім того, посилання на те, що у вказаних правовідносинах ОСОБА_1 не проявила розумної обачності не є належним.

Необхідно враховувати, що право оренди відчужувалося не приватною особою, а органом місцевого самоврядування, який відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто особа у взаємовідносинах з суб`єктами владних повноважень може призюмувати, що їх рішення та дії відбуваються в межах законодавчого поля і на таку особу не покладено обов`язку перевіряти саме законність дій відповідних органів влади чи місцевого самоврядування. Це є виключно правом приватної особи.

У даному випадку право оренди земельної ділянки відчужувалося на конкурентних засадах та платній основі як наслідок певної процедури, дотримання якої мало контролюватися декількома органами, які мають не лише відповідні знання, але і відповідний обсяг повноважень для унеможливлення порушень.

Тому покладати на ОСОБА_1 обв`язок з перевірки дотримання органом місцевого самоврядування законодавства при продажу права оренди земельної ділянки є надмірним тягарем, що покладається на приватну особу у правовідносинах з органом, наділеним владними повноваженнями, та який має відповідні інструменти і зобов`язаний діяти відповідно до вимог закону.

Оскільки першочергово, при подані прокурором позову у цій справі було порушеновимоги Закону № 1697-VII щодо представництва прокурором інтересів держави у суді, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід було частково задовольнити, рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року скасувати, а позов залишити без розгляду.

Судді: О. М. Ситнік

В. В. Британчук

Ю. Л. Власов

Ж. М. Єленіна

О. С. Золотніков

В. М. Сімоненко

Джерело: ЄДРСР 109580895

[ANTIRAID]

Чергова ганебна постанова Великої палати, яка підштовхує до думки, що це рішення було наслідком неправомірного втручання у діяльність суду. Не секрет, що незаконно обраний голова Верховного суду (без України) має інтереси саме у цій області й те що він особисто не брав участь у розгляді справи не може свідчити про його безсторонність.

Для того, аби задовольнити позов суд відступив в чергове від сталої практики щодо участі прокурора й надав права прокурору при наявності уповноваженого органу подавати позов від себе без вимоги до такого органу. Крім того судді, що погодились з цією ганебною постановою переклали на відповідача порушення, які допустила держава.

Що не зробиш, коли не можна, але потрібно.

Приємно читати окрему думку. Й нарешті судді в ній зазначили про неможливість відмови у позові при обранні ніби неефективного способу захисту. Ця позиція буда вигадана трирічками й активно застосовується при натягуванні сови на глобус.