Постанова ВП ВС про можливість відмови прокурору у разі непропорційності втручання, у позові та способу захисту при виділенні земельної ділянки без сформованих меж села

[ANTIRAID]

Постанова
Іменем України

4 липня 2023 року

м. Київ

Справа № 373/626/17
Провадження № 14-201цс21

Велика Палата Верховного Суду у складі

судді-доповідача Гудими Д. А.,

суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Катеринчук Л. Й., Кишакевича Л. Ю., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Чумаченко Т. А.

розглянула справу за позовом заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області) до ОСОБА_1 (далі - первинна набувачка), ОСОБА_2 (далі - проміжна набувачка), ОСОБА_3 (далі - кінцевий набувач), Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - сільська рада) про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок

за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року, ухвалене суддею Керекезою Я. І., та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Стрижеуса А. М., Поливач Л. Д., Шкоріної О. І.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

(1) Вступ

1. У 2010 році первинна набувачка придбала у селі Улянівці Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - с. Улянівка) житловий будинок із надвірними будівлями у продавця, який отримав це майно у спадок. У 2013 році сільська рада відвела у власність первинної набувачки три земельні ділянки: одну присадибну та дві для ведення особистого селянського господарства. У 2016 році власниця продала дві останні іншій особі, а та одну з них поділила на дві та продала у 2017 році три земельні ділянки сільськогосподарського призначення кінцевому набувачеві.

2. Того ж року прокурор в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області звернувся до суду. Просив визнати недійсним рішення сільської ради та витребувати у первинної набувачки присадибну ділянку, а у кінцевого набувача - три земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Мотивував позов тим, що сільська рада не могла ухвалити відповідні рішення, оскільки межі села не затверджені. Суди першої й апеляційної інстанцій виснували, що прокурор не довів розташування земельних ділянок за межами села. Тому відмовили у позові.

3. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу прокурора, мала відповісти на питання, зокрема, про те, чи буде сумісним із європейськими гарантіями права на мирне володіння майном витребування спірних земельних ділянок як таких, які сільська рада виділила за відсутності встановлених меж населеного пункту. Вирішила, що ні, бо це втручання у право мирного володіння майном фізичних осіб за встановлених судами обставин справи не буде пропорційним.

(2) Короткий зміст позовної заяви

4. 27 березня 2017 року прокурор звернувся до суду з позовною заявою, у якій з урахуванням заяви від 26 квітня 2018 року (вих. № 34-03-5892) (т. 1, а. с. 169-171) просив:

4.1. Визнати недійсним рішення сільської ради № 139-ХХVII-VI від 28 серпня 2013 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність» (далі - рішення сільської ради).

4.2. Витребувати на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру в Київській області з незаконного володіння первинної набувачки земельну ділянку з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га і вартістю 7 992,53 грн.

4.3. Витребувати на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру в Київській області з незаконного володіння кінцевого набувача три земельні ділянки: з кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га і вартістю 50 000 грн, із кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га та вартістю 8 663 грн; із кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га, вартістю 41 337 грн.

5. Мотивував позов так:

5.1. 28 серпня 2013 року сільська рада ухвалила рішення, згідно з яким затвердила проєкт землеустрою щодо відведення у власність первинної набувачки земельних ділянок загальною площею 2,2129 га, серед яких: земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га - для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а також земельні ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га та з кадастровим номером 3223387601:05:001:0005 площею 1,4429 га - для ведення особистого селянського господарства.

5.2. Згідно з інформаційними довідками з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно первинна набувачка є власником земельної ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001, а земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 на підставі договорів купівлі-продажу від 10 червня та від 16 липня 2016 року перейшли у власність проміжної набувачки.

5.3. Земельну ділянку з кадастровим номером 3223387601:05:001:0005 проміжна набувачка поділила на дві земельні ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства: з кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га та з кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га.

5.4. 8 квітня 2017 року проміжна набувачка продала земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0004, 3223387601:05:001:0008, 3223387601:05:001:0009 кінцевому набувачеві за договорами купівлі-продажу № 229, 228 і 230 відповідно.

5.5. Київське державне підприємство геодезії, картографії, кадастрових та геоінформаційних систем «Київгеоінформатика» (далі - КДП «Київгеоінформатика») у листі від 16 серпня 2016 року № 01-01/912 вказало, що земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 розташовані за межами сіл Улянівки та Тарасівки, що підтверджують додані до листа схеми розташування земельних ділянок на території Переяслав-Хмельницького району Київської області відносно межі с. Улянівки та с. Тарасівки.

5.6. Сільська рада у листі від 28 вересня 2016 року № 218 повідомила, що проєкт формування меж сіл Улянівки та Тарасівки не розробляли, але відвела у власність спірні земельні ділянки як такі, що знаходяться у межах с. Улянівки.

5.7. Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області у листі від 28 вересня 2016 року № 10-1014-99.3-3702/2-16 зазначило, що проєкт формування території та становлення меж сільської ради до цього управління не надходив.

5.8. Сільська рада у листі від 3 січня 2017 року повідомила, що під час прийняття рішень щодо відведення земельних ділянок у власність керувалася інформацією щодо належності земельних ділянок до населених пунктів з «Технічної документації нормативно-грошової оцінки земель с. Улянівка та Тарасівка» і додатків до неї.

5.9. ГУ Держгеокадастру в Київської області у листі від 27 січня 2017 року № 10-10-0.222/1183/2-17 зазначило, що у нього відсутній проєкт формування території та встановлення меж сільської ради.

5.10. Відділ у Переяслав-Хмельницькому районі Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області у листі від 8 лютого 2017 року № 10-1014-99.2-350/2-17 повідомив, що у нього немає проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, а межі населених пунктів не внесені до Державного земельного кадастру.

5.11. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру у листі від 9 березня 2017 року № 10-28-0.21-3304/2-17 зазначила, що відомості про межі адміністративно-територіальної одиниці - с. Улянівки - до Державного земельного кадастру не внесли. Вирішення питання про знаходження спірних земельних ділянок у межах чи за межами населеного пункту можливе тільки після внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.

5.12. У розділі «Завдання на виконання робіт» виготовленого у 2013 році проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд та ведення особистого селянського господарства первинній набувачці у межах с. Улянівки (далі - проєкт землеустрою 2013 року) зазначено, що земельні ділянки відводяться у приватну власність за рахунок земель комунальної власності. Тоді як Управління Держземагентства у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області у висновку від 16 липня 2013 року № 06-27/267 про погодження проєкту землеустрою 2013 року вказало, що земельні ділянки відводяться за рахунок земель державної власності.

5.13. У текстових і графічних матеріалах проєкту землеустрою 2013 року зазначена різна кількість земельних ділянок, які передаються у власність первинній набувачці.

5.14. Станом на час прийняття рішення сільської ради земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 знаходилися в адміністративних межах сільської ради, але за межами населеного пункту.

5.15. Відсутня містобудівна чи інша передбачена законом документація, яка би встановлювала межі сіл Улянівки та Тарасівки. Тому сільська рада не могла розпорядитися земельними ділянками, розташованими за межами населеного пункту (див. постанову Верховного Суду України від 28 січня 2015 року у справі № 6-221цс14).

5.16. Внаслідок відведення у приватну власність земельних ділянок порушені інтереси держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області як органу, уповноваженого державою розпоряджатись цими ділянками. Тому слід витребувати земельні ділянки з незаконного володіння первинної набувачки та кінцевого набувача.

5.17. Звертаючись до суду, прокурор реалізує конституційну функцію представництва інтересів держави в суді. Участь прокурора у цивільному судочинстві зумовлена необхідністю виконання функції представництва інтересів держави у випадках, передбачених законом. ГУ Держгеокадастру у Київській області не вжило заходів на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, що за змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» означає бездіяльність цього органу, яка є підставою для звернення прокурора з позовом. Прокурор надав до ГУ Держгеокадастру у Київській області повідомлення від 22 березня 2017 року № 34-03-03-пов-вих-17 (т. 1, а. с. 102-110) про встановлення підстав та намірів здійснювати представництво інтересів держави в суді.

5.18. Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення, а також на захист суспільних інтересів і права власності на землю Українського народу. Важливо відновити правовий порядок у частині визначення меж компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування, а також відновити становище, яке існувало до порушення права власності на земельні ділянки, які незаконно вибули з володіння власника, шляхом їхнього повернення у державну власність.

5.19. Задоволення позову відповідатиме критеріям правомірного втручання у право особи на мирне володіння майном, гарантоване у статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) (див. також постанову Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15).

(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції

6. 16 серпня 2018 року Переяслав-Хмельницький міськрайонний суд Київської області ухвалив рішення, згідно з яким у задоволенні позову відмовив. Мотивував рішення так:

6.1. Первісна набувачка придбала 13 жовтня 2010 року житловий будинок у с. Улянівка на земельній ділянці 0,25 га, якій 7 жовтня 2010 року був присвоєний кадастровий номер 3223387601:05:001:0001. А у 2015 році зареєструвала право власності на відповідне домоволодіння у цьому селі. Житловий будинок і земельні ділянки обліковувалися за первинною набувачкою у погосподарській книзі сільської ради за 2011-2015 роки (т. 1, а. с. 114-116, 142-147).

6.2. Відомості про межі с. Улянівки до Державного земельного кадастру не внесені, а проєкт формування та встановлення меж сільської ради відсутній (а. с. 21, 41).

6.3. Прокурор не надав жодного доказу, сформованого на підставі державної статистичної звітності, для підтвердження того, що передані у власність первинної набувачки земельні ділянки знаходяться за межами сіл Улянівки та Тарасівки і є державною власністю. Його твердження ґрунтується виключно на листі КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/912 (т. 1, а. с. 43-45).

6.4. КДП «Київгеоінформатика» у листі-відповіді від 7 квітня 2017 року № 01-01/217 на звернення первинної набувачки надало протилежну інформацію, що підтверджує знаходження спірних земельних ділянок у межах с. Улянівки. Передані у власність первинній набувачці земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 за даними Національної кадастрової системи Державного земельного кадастру (далі - НКС ДЗК) мають адресу: с. Улянівка Переяслав-Хмельницького району Київської області. Відповідно до проєкту землеустрою щодо відведення первинній набувачці земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд та для ведення особистого селянського господарства спірні земельні ділянки розташовані у с. Улянівці. Ці ділянки згідно з картографічними даними розташовані у старій частині с. Улянівки, причому земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 має адресу: АДРЕСА_1 . Незважаючи на відсутність проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, досліджені матеріали дають можливість виснувати, що вказані земельні ділянки розташовані у межах с. Улянівки (т. 1, а. с. 90-94, 117-121).

6.5. Оскільки ця інформація ґрунтується на дослідженні додаткових картографічних і кадастрових матеріалів, вона є переконливішою, ніж наведена у листі КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/912.

6.6. Не ґрунтується на вимогах закону та є припущенням твердження прокурора про те, що сама по собі відсутність містобудівної чи іншої передбаченої законом документації, яка б установлювала межі с. Улянівки, вказує на перевищення повноважень сільською радою під час прийняття оскарженого рішення щодо розпорядження земельними ділянками.

6.7. Прокурор не надав жодного переконливого доказу на підтвердження належності земельних ділянок, які сільська рада передала у власність первинній набувачці, до земель державної власності.

6.8. Рішення сільської ради стало підставою для набуття у власність та оформлення за первинною набувачкою речових прав на земельні ділянки. Таке рішення вичерпало дію внаслідок його виконання. Тому суд не може визнати його недійсним на підставі статті 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; див. постанову Верховного Суду України від 19 жовтня 2016 року у справі № 3-806гс16).

6.9. Прокурор не довів незаконність вибуття з володіння держави спірних земельних ділянок внаслідок перевищення сільською радою її повноважень. Тому у суду не має достатніх підстав для їх витребування на користь ГУ Держгеокадастру у Київській області, яке, до того ж, заперечує проти позову.

6.10. Суд також враховує те, що первинна набувачка набула право власності на земельні ділянки в межах норм безоплатної приватизації і без порушень інших законодавчо визначених обмежень щодо перебування відповідної категорії земель у власності громадян.

6.11. Державний акт на право власності на земельну ділянку та державна реєстрація права власності на земельні ділянки за ОСОБА_4 і проміжною набувачкою є дійсними. Питання про їх скасування прокурор не ставив.

6.12. Оскільки слід відмовити у задоволенні позову, відсутні підстави розглядати заяву про застосування позовної давності, яку первинна набувачка подала через представника.

(4) Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

7. 23 січня 2019 року Київський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін рішення суду першої інстанції. Висновки апеляційного суду про необґрунтованість позову є аналогічними до тих, які сформулював суд першої інстанції.

(5) Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. 21 лютого 2019 року перший заступник прокурора Київської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу. Стверджував про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення - про задоволення позову.

(6) Короткий зміст ухвал суду касаційної інстанції

9. 5 липня 2019 року Верховний Суд у складі судді Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою відкрив касаційне провадження.

9.1. 26 жовтня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою призначив справу до судового розгляду у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

10. 3 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу так:

10.1. Необхідно відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 3 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, оскільки він суперечить висновку, який сформулювали Верховний Суд України у постанові від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17:

10.1.1. У постанові від 3 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказав, що порядок встановлення меж населених пунктів регламентує закон; тому суди мають спершу перевіряти, чи визначені межі населених пунктів у встановленому законом порядку, після чого з`ясовувати, у межах якого із них перебуває земельна ділянка; якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному ЗК України, суди мають враховувати фактичні межі; те, що компетентні органи не реалізували повноваження з установлення меж міста, не означає фактичну відсутність таких меж.

10.1.2. У постановах Верховного Суду України від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17 є висновок про те, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до територій цих рад, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункті не були встановлені / змінені в іншому порядку передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та / або зміни меж.

10.1.3. 8 липня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу, згідно з якою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 925/642/19 з метою відступлення від вказаного висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, сформульованого у постанові від 3 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, і для вирішення виключної правової проблеми. Проте у постанові від 2 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала про обрання позивачем неналежного способу захисту прав і тому відмовила у задоволенні позову, не оцінивши інші доводи касаційної скарги та не вирішивши ключову проблему.

10.2. Ураховуючи наявність населених пунктів без установлених меж, зокрема без меж, внесених до Державного земельного кадастру, виключна правова проблема полягає у вирішенні таких питань: чи означає відсутність рішення або іншого правового документа компетентного органу щодо встановлення меж населеного пункту та відсутність таких даних у Державному земельному кадастрі фактичну відсутність меж населеного пункту; якщо ні, то які саме докази є належними для встановлення таких меж.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

11. Перший заступник прокурора Київської області мотивував касаційну скаргу так:

11.1. Відсутня передбачена статтями 174 і 176 ЗК України технічна документація про встановлення меж с. Улянівки, а саме ця документація є єдиним належним доказом встановлення меж населеного пункту.

11.2. Суди обох інстанцій помилково застосували приписи статей 132 і 133 Конституції України, статей 83, 173, 174, пункту 12 Перехідних положень ЗК України. Тому необґрунтовано ототожнили поняття адміністративні межі селищної ради та межі населеного пункту.

11.3. Суди попередніх інстанцій помилково не застосували висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-805цс16 і від 27 вересня 2017 року у справі № 6-2686цс16 про те, що земельна ділянка може перебувати у комунальній власності, тобто належати територіальній громаді, лише з дати затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту.

11.4. До розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження відповідними ділянками органи місцевого самоврядування та державної виконавчої влади здійснювали на підставі знаходження земель у межах чи поза межами населених пунктів (окрім установлених імперативно винятків і в силу приписів статей 81, 82 та частини третьої статті 84 ЗК України).

11.5. Висновки судів про те, що земельні ділянки знаходяться у складі земель населеного пункту, ґрунтуються на припущеннях, бо у матеріалах справи відсутні докази розробки та затвердження відповідного проєкту землеустрою про встановлення меж села.

11.6. За наявності у матеріалах справи взаємовиключних доказів - листів КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/2016 і від 7 квітня 2017 року № 01-01/216 - суди першої та апеляційної інстанцій не вжили всі можливі та необхідні заходи для встановлення дійсних обставин справи, а надали перевагу доказу, який надав відповідач, чим порушили принципи рівності та змагальності.

11.7. У висновку за результатами проведення комплексної експертизи з питань землеустрою, земельно-технічної та оціночно-земельної експертизи від 12 листопада 2015 року експерти не досліджували питання розташування земельних ділянок у межах чи за межами населеного пункту, хоча саме воно впливає на вирішення справи.

(2) Позиція проміжної набувачки

12. 3 серпня 2019 року вона подала відзив на касаційну скаргу, який мотивувала тим, що прокурор не довів неправомірність набуття нею права власності на земельні ділянки. Стверджувала, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано відмовили у задоволенні позову.

(3) Позиція первинної набувачки

13. 3 серпня 2019 року вона подала відзив на касаційну скаргу. Мотивувала так:

13.1. 13 жовтня 2010 року вона придбала в ОСОБА_5 житловий будинок із усіма надвірними будівлями, що знаходяться в с. Улянівці, та використовувала земельні ділянки під цим будинком до 2012 року. До моменту купівлі зазначений будинок належав продавцеві. Його він отримав у спадок від батьків у 1990 році.

13.2. Маючи намір приватизувати земельні ділянки під будинком, первинна набувачка звернулася до розпорядника цих ділянок, яким на той час була сільська рада, із відповідною заявою. 27 грудня 2012 року сільська рада прийняла рішення, згідно з яким надала первинній набувачці дозвіл на виготовлення документації із землеустрою, а 28 серпня 2013 року прийняла рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення трьох земельних ділянок у приватну власність. Після цього відповідачка отримала свідоцтва про право власності на відповідні ділянки.

13.3. Те, що придбаний житловий будинок знаходиться на земельній ділянці у межах с. Улянівки, підтверджують: довідка сільської ради від 31 серпня 2017 року № 492, сформована на підставі інформації з погосподарських книг за 1967 - 2017 роки; схема розташування будівель, хатнищ і земельних ділянок жителів с. Улянівки у відповідному місці; лист КДП «Київгеоінформатика» від 7 квітня 2017 року № 01-01/217.

13.4. У довідці від 27 січня 2017 року № 10-10-0222-1183/2-17 ГУ Держгеокадастру у Київській області зазначило, що за даними програмно-апаратного комплексу НКС ДЗК, за допомогою якого ведеться Державний земельний кадастр, земельні ділянки знаходяться у с. Улянівці. У відзиві на позов ГУ Держгеокадастру у Київській області вказало, що не є розпорядником присадибної ділянки.

13.5. Лист КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/912, інформацією з якого прокурор мотивував позов, не є належним доказом того, що земельні ділянки належать державі на праві власності. Це також підтвердив на судовому засіданні допитаний як свідок директор КДП «Київгеоінформатика».

13.6. На підставі аналогічних доказів, як у справі № 373/626/17, висновок щодо розташування земельних ділянок у с. Улянівці зробили суди у справі № 373/596/17 (див. постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 грудня 2018 року).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Межі розгляду справи у суді касаційної інстанції

14. 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-IX (далі - Закон № 460-IX). Пункт 2 прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX передбачає, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання ним чинності.

15. Оскільки перший заступник прокурора Київської області подав касаційну скаргу 21 лютого 2019 року, а її розгляд не закінчився до набрання чинності Законом № 460-IX, Велика Палата Верховного Суду розглядає цю скаргу за приписами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), що діяли до набрання чинності зазначеним Законом.

16. Під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України у редакції, що діяла до набрання чинності Законом № 460-IX).

17. 22 березня 2017 року прокурор звернувся до ГУ Держгеокадастру у Київській області з повідомленням про встановлення підстав і намірів здійснювати представництво інтересів держави в суді, а 27 березня 2017 року подав відповідний позов до суду. Під час провадження у справі ГУ Держгеокадастру у Київській області не заперечувало достатність часу для реагування на звернення прокурора. Тому немає підстав вважати, що прокурор порушив порядок, визначений в абзаці третьому частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо повідомлення позивача про намір звернутися до суду.

(2) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій

(2.1) Щодо дотримання принципів правомірного втручання у право власності на спірні земельні ділянки

18. Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

19. Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).

20. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три окремі норми: (1) виражається у першому реченні першого абзацу, закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; (2) викладена у другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; (3) закріплена у другому абзаці та визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, треба тлумачити у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «"East/West Alliance Limited" проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).

21. Критеріями сумісності заходу втручання у право власності із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:

21.1. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.

21.2. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.

21.3. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07)).

22. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

(2.1.1) Чи ґрунтується на законі втручання у право мирного володіння спірними земельними ділянками?

(2.1.1.1) Щодо меж населеного пункту

23. Прокурор у позовній заяві стверджував, що відсутня містобудівна чи інша передбачена законом документація, яка би встановлювала межі сіл Улянівки чи Тарасівки. Тому сільська рада під час прийняття оскарженого рішення перевищила її повноваження щодо розпорядження землями, які розташовані за межами населеного пункту і перебували у державній власності. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що ці доводи прокурора не ґрунтуються на вимогах закону та є припущеннями.

24. Велика Палата Верховного Суду погоджується з аргументами прокурора про те, що з огляду на встановлені судами обставини рішень, технічної документації, інших документів, які би закріплювали межі села, не було. Це стосується як тих документів, що були визначені у законодавстві, чинному на час ухвалення рішення сільської ради, так і тих, які могли бути передбачені для встановлення меж села у минулому.

25. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

26. Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності (частина перша та пункт «а» частини другої статті 83 ЗК України).

27. У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності (частина перша статті 84 ЗК України).

28. Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону (абзац перший частини першої статті 116 ЗК України).

29. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу (пункти «а» та «б» частини першої статті 12 ЗК України).

30. Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 ЗК України).

31. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб (частина четверта статті 122 ЗК України).

32. До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування (стаття 38 ЗК України).

33. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (стаття 39 ЗК України).

34. За змістом наведених приписів сільська рада мала повноваження щодо розпорядження тими земельними ділянками, які належали до земель комунальної власності у межах відповідного населеного пункту (на території сільської ради).

35. Межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проєктами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проєкти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів (частини перша та друга статті 173 ЗК України).

36. Межі адміністративно-територіальних одиниць посвідчуються державним актом України (частина перша статті 176 ЗК України).

37. Суди першої й апеляційної інстанцій не встановили, що межі села Улянівки посвідчені державним актом про межі цього села. Відділ у Переяслав-Хмельницькому районі Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області у листі від 8 лютого 2017 року № 10-1014-99.2-350/2-17, який дослідили суди, повідомив про відсутність у нього проєкту формування і встановлення меж сільської ради, а також те, що межі населених пунктів не внесені до Державного земельного кадастру (т. 1, а. с. 41).

38. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст (пункт «ї» частини першої статті 12 ЗК України).

39. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить: встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин; розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом (пункт «є-1» частини першої статті 15-1 ЗК України).

40. До повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст (пункт «д» частини першої статті 17 ЗК України).

41. До повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить встановлення та зміна меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району (пункт «е-1» статті 10 ЗК України).

42. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад (абзац перший частини другої статті 174 ЗК України).

43. Відомості про межі державного кордону України, межі адміністративно-територіальних одиниць, нормативну грошову оцінку земель, розташованих у межах територій адміністративно-територіальних одиниць, економічну оцінку земель, обмеження у використанні земель, встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, вносяться до Державного земельного кадастру на підставі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про встановлення і зміну меж адміністративно-територіальної одиниці, про затвердження документації із землеустрою, документації з оцінки земель, яка є підставою для внесення таких відомостей (частина перша статті 32 Закону України «Про Державний земельний кадастр» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

44. Суди першої й апеляційної інстанцій як доказ того, що спірні земельні ділянки розташовані у с. Улянівці, використали лист КДП «Київгеоінформатика» від 7 квітня 2017 року № 01-01/217, отриманий за зверненням первинної набувачки. Згідно з інформацією з цього листа (1) передані у власність первинній набувачці земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 за даними НКС ДЗК мають адресу: с. Улянівка Переяслав-Хмельницького району Київської області; (2) ці ділянки згідно з картографічними даними розташовані у старій частині с. Улянівки, причому земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 має адресу: АДРЕСА_1 ; (3) незважаючи на відсутність проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, досліджені матеріали дають можливість виснувати, що вказані земельні ділянки розташовані у межах с. Улянівки (т. 1; а. с. 90-94, 117-121). Суд першої інстанції вважав, що зазначена інформація, яка ґрунтується на дослідженні додаткових картографічних і кадастрових матеріалів, є переконливішою, аніж наведена у листі КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/912 про те, що спірні земельні ділянки розташовані за межами сіл Улянівки та Тарасівки. Апеляційний суд зазначив, що надання такої переваги інформації, наведеній у листі КДП «Київгеоінформатика» від 7 квітня 2017 року № 01-01/217, є правомірним.

45. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що документів, які би встановили межі с. Улянівки, суди не дослідили з огляду на їхню відсутність. Принцип змагальності не створює для суду обов`язок вважати доведеною та встановленою кожну обставину, про яку стверджує сторона. Відповідну обставину треба доказувати так, щоби реалізувати стандарт більшої переконливості, за яким висновок про існування певного факту з урахуванням досліджених доказів видається вірогіднішим, аніж протилежний (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 129/1033/13-ц (пункт 81), від 16 листопада 2021 року у справі № 904/2104/19 (пункт 9.58), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 102), Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 917/1307/18 (пункти 41, 43)).

46. Первинна набувачка у відзивах на апеляційну та касаційну скарги звертала увагу на висновки судів апеляційної і касаційної інстанцій, сформульовані у постановах від 9 серпня 2018 року і від 12 грудня 2018 року у справі № 373/596/17, в якій за подібних спірних правовідносин відповідачами були сільська рада, а також проміжна набувачка та представник первинної набувачки у справі № 373/626/17. У справі № 373/596/17 прокурор звернувся до суду з вимогами про визнання недійсним рішення сільської ради від 6 жовтня 2010 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку ОСОБА_4 » № 269, витребування з володіння ОСОБА_4 земельної ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0002 площею 0,25 га і з володіння ОСОБА_2 земельних ділянок 3223387601:05:001:0006 площею 0,25 га і 3223387601:05:001:0007 площею 1,733 га, розташованих в адміністративних межах сільської ради. Суди відмовили у задоволенні позову прокурора. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати у постанові від 12 грудня 2018 року у справі № 373/596/17 зазначив, зокрема, що з огляду на обставини, які встановили суди, та досліджені ними докази не заслуговують на увагу доводи прокурора про те, спірні земельні ділянки знаходяться за межами с. Улянівки та є державною власністю.

47. В ухвалі від 3 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду, передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зазначив, що упостановах Верховного Суду України від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17 є висновок про те, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до територій цих рад, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункті не були встановлені / змінені в іншому порядку передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та / або зміни меж.

48. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду України від 27 вересня 2017 року у справі № 6-2686цс16, на яку звернув увагу перший заступник прокурора Київської області у касаційній скарзі. Він також стверджував, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували висновок Верховного Суду України, сформульований у постанові від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-805цс16, про те, що земельна ділянка може перебувати у комунальній власності, тобто належати територіальній громаді, лише з дати затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту.

49. Із цього приводу Велика Палата Верховного Суду зауважує, що для того, щоб захід втручання у право мирного володіння земельною ділянкою узгоджувався з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, мало встановити лише те, що виділення такої ділянки у приватну власність не відповідало певним вимогам закону. У кожному такому випадку слід також встановити, чи є легітимна мета відповідного втручання, яка випливає, зокрема, зі змісту абзацу другого вказаної статті, а також, чи є втручання у право мирного володіння земельною ділянкою за обставин конкретної справи пропорційним відповідній меті.

(2.1.1.2) Щодо відступу від висновку Верховного Суду

50. Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду, передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, звернув увагу на висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладений у постанові від 3 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, про те, що якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному ЗК України, суди мають враховувати фактичні межі, а те, що компетентні органи не реалізували повноваження з установлення меж, не означає фактичну відсутність таких меж.

51. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що висновки щодо застосування норм права суд формулює, виходячи з конкретних обставин справи. Тобто, на відміну від парламенту, суд не встановлює абстрактні правила поведінки для всіх життєвих ситуацій, які підпадають під дію певної норми права (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 68), від 1 березня 2023 року у справі № 522/22473/15-ц (пункт 149)).

52. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).

53. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 9 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 41), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 45), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 40), від 14 грудня 2022 року у справі № 2-3887/2009 (пункт 62)).

54. За відсутності різних підходів Верховного Суду у декількох справах до вирішення певної правової проблеми та за відмінності спірних правовідносин у декількох справах, Верховний Суд не здійснює відступ від висновку щодо застосування норми права, сформульованого у постанові в одній із таких справ.

55. У кожному випадку порівняння правовідносин і їхнього оцінювання на предмет подібності слід насамперед визначити, які правовідносини є спірними. А тоді порівнювати права й обов`язки сторін саме цих відносин згідно з відповідним правовим регулюванням (змістовий критерій) і у разі необхідності, зумовленої цим регулюванням, - суб`єктний склад спірних правовідносин (види суб`єктів, які є сторонами спору) й об`єкти спорів. Тому з метою застосування відповідних приписів процесуального закону не будь-які обставини справ є важливими для визначення подібності правовідносин. Таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної справи. Це врахування слід розуміти як оцінку подібності насамперед змісту спірних правовідносин (обставин, пов`язаних із правами й обов`язками сторін спору, регламентованими нормами права чи умовами договорів), а за необхідності, зумовленої специфікою правового регулювання цих відносин, - також їх суб`єктів (видової належності сторін спору) й об`єктів (матеріальних або нематеріальних благ, щодо яких сторони вступили у відповідні відносини). Самі по собі предмети позовів і сторони справ можуть не допомогти встановити подібність правовідносин ні за змістовим, ні за суб`єктним, ні за об`єктним критеріями. Не завжди обраний позивачем спосіб захисту є належним й ефективним. Тому формулювання предмета позову може не вказати на зміст і об`єкт спірних правовідносин. Крім того, сторонами справи не завжди є сторони спору (наприклад, із неналежним відповідачем спору немає, але стороною справи він є; позивач може помилятися з приводу участі у спірних правовідносинах, проте його процесуальний статус як позивача від цього не залежить). Тому порівняння сторін справи теж не обов`язково дозволить оцінити подібність правовідносин за суб`єктами спірних правовідносин (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункти 24-27, 30-32, 96-98), від 22 лютого 2022 року у справі № 201/16373/16-ц (пункти 41-46), від 5 жовтня 2022 року у справі № 906/513/18 (пункт 8.35)).

56. За обставинами справи № 367/6388/16-а прокурор звернувся з позовом до місцевої ради про визнання протиправними та скасування її рішень про розробку детального плану території забудови кварталу населеного пункту та про затвердження цього детального плану. Мотивував позов тим, що розроблення детального плану території за межами населених пунктів і внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації. Зазначені у тій справі земельні ділянки згідно з наявною в органу Держгеокадастру документацією, зокрема картографічними матеріалами, були розташовані за межами населеного пункту.

57. За обставинами справи № 373/626/17, судові рішення у якій переглядає Велика Палата Верховного Суду, прокурор звернувся з позовом до трьох фізичних осіб - двох власників і однієї колишньої власниці спірних земельних ділянок, - а також до сільської ради про визнання недійсним її рішення та витребування цих ділянок. Спір стосується правомірності набуття права власності на спірні земельні ділянки фізичними особами, а не можливості розроблення містобудівної документації з планування території населеного пункту.

58. Оскільки спірні правовідносини у справах № 367/6388/16-а і № 373/626/17 не є подібними, відсутні підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 3 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а.

(2.1.1.3) Щодо належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради та належності сторін у спорі

59. Прокурор просив визнати недійсним рішення сільської ради та витребувати спірні земельні ділянки у двох фізичних осіб-відповідачів. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виснував, що оскільки рішення сільської ради стало підставою для набуття у власність й оформлення за первинною набувачкою речових прав на земельні ділянки, то це рішення вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому його не можна визнати недійсним.Велика Палата Верховного Суду погоджується з відмовою у задоволенні зазначеної вимоги, але не тому, що рішення сільської ради вичерпало його дію, а тому, що за наявності вимоги про витребування спірних земельних ділянок інші вимоги не є належними й ефективними.

60. За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначенийу частині другій статті 16 ЦК України не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті). За змістом частини першої статті 2 ЦПК України метою цивільного судочинства є саме ефективний захист прав та інтересів позивача.

61. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що, як правило, суб`єкт може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту його права чи інтересу. Такий спосіб здебільшого випливає із суті правового регулювання відповідних спірних правовідносин (див. постанови від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16 (пункт 5.6), від 6 лютого 2019 року у справі № 522/12901/17-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.41), від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (пункт 48), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 91), від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19 (пункт 43), від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункт 88), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 75), від 22 червня 2021 року у справі № 334/3161/17 (пункт 55)).Застосування способу захисту має бути об`єктивно виправданим і обґрунтованим, тобто залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання, оспорення та спричинених відповідними діяннями наслідків (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.41), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 89), від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (пункт 48), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 91), від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19 (пункт 43), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 67), від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункти 63, 89), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.13), від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 58), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 9.1), від 22 червня 2021 року у справах № 334/3161/17 (пункт 55) і № 200/606/18 (пункт 73), від 29 червня 2021 року у справі № 916/964/19 (пункт 7.3), від 31 серпня 2021 року у справі № 903/1030/19 (пункт 68), від 14 вересня 2021 року у справі № 359/5719/17 (пункт 119), від 16 вересня 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 143), від 14 грудня 2021 року у справі № 643/21744/19 (пункт 61), від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 (пункт 8.31), від 8 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 21), від 13 липня 2022 року у справі № 363/1834/17 (пункт 56), від 21 вересня 2022 року у справі № 908/976/19 (пункт 5.6), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (пункт 9.64), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 55), від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (пункт 86)).

62. Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України). Якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), власник має право витребувати це майно від набувача лише у визначених у законі випадках (частина перша статті 388 ЦК України).

63. Велика Палата Верховного Суду вже виснувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою такого позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно. Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 95, 98, 121, 123), від 7 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц (пункт 84), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 114-116, 142-144), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (пункт 67), від 12 лютого 2020 року у справі № П/811/1640/17 (пункт 42), від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18 (пункт 80), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 100), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункти 63, 74), від 16 вересня 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 100), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 146), від 14 грудня 2021 року у справі № 344/16879/15-ц,від 6 липня 2022 року у справі № 914/2618/16 (пункт 37), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 57), від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (пункт 94)).

64. Як неодноразово зазначала Велика Палата Верховного Суду, формування земельних ділянок їх володільцем, зокрема внаслідок поділу та об`єднання, з присвоєнням їм кадастрових номерів, зміною інших характеристик не впливає на можливість захисту права власності чи інших майнових прав у визначений цивільним законодавством спосіб, зокрема і шляхом витребування цих ділянок (див. постанови від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (пункт 56), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 200), від 18 квітня 2023 року у справі № 357/8277/19).

65. Отже, якщо спірними земельними ділянками, на думку прокурора, неправомірно заволоділи інші, ніж їхній власник, особи, то вимога про витребування цих ділянок відповідає належному способу захисту права власника. Належними відповідачами за таким позовом є особи, за якими зареєстроване право власності на відповідні ділянки, тобто первинна набувачка (на присадибну ділянку) і кінцевий набувач (на три земельні ділянки сільськогосподарського призначення), які можуть бути позбавлені володіння внаслідок задоволення зазначеної вимоги (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 70), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 63), від 1 березня 2023 року у справі № 522/22473/15-ц (пункт 126)). Проміжна набувачка, яка поділила одну з двох придбаних у первинної набувачки земельних ділянок і відчужила три земельні ділянки кінцевому набувачеві, та сільська рада за вимогами про витребування спірних земельних ділянок є неналежними відповідачами. Крім того, ГУ Держгеокадастру у Київській області за законом не мало повноважень щодо розпорядження присадибними ділянками, а лише земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 ЗК України), на що воно звертало увагу у відзиві на позов (т. 1, а. с. 200-201). Тому держава в особі цього органу не має права на захист за вимогою про витребування у первинної набувачки присадибної ділянки (для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд).

66. Позивач із дотриманням правил статей 387 і 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння кінцевого набувача. Для такого витребування не потрібно заявляти вимоги про визнання незаконними та недійсними рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, рішень, записів про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за незаконним володільцем, самої державної реєстрації цього права, договорів, інших правочинів щодо спірного майна, і тим більше документів (свідоцтв, державних актів тощо), що посвідчують відповідне право. Такі вимоги є неналежними, зокрема неефективними, способами захисту права власника. Їхнє задоволення не відновить володіння позивачем його майном. Тому не допускається відмова у віндикаційному позові, наприклад, із тих мотивів, що рішення органу влади, певний документ, рішення, відомості чи запис про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно не визнані незаконними, або що позивач їх не оскаржив (від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 99-100), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 86, 94, 147), від 5 грудня 2018 року у справі № 522/2202/15-ц (пункти 73-76), від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (пункти 38-39), від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (пункт 34), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (пункт 50), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункти 71, 76), від 22 червня 2021 року у справі № 334/3161/17 (пункти 55-57), від 14 вересня 2021 року у справі № 359/5719/17 (пункти 120-121, 123-124), від 16 вересня 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункти 101, 103), від 5 жовтня 2021 року у справі № 910/18647/19 (пункти 9.32-9.33, 9.38), від 9 листопада 2021 року у справі № 466/8649/16-ц (пункти 86-87), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (п. 148-151, 153-154, 167-168), від 6 липня 2022 року у справі № 914/2618/16 (пункти 39, 42-44, 50), від 21 вересня 2022 року у справі № 908/976/19 (пункти 5.27, 5.36, 5.44, 5.46, 5.69, 6.5), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (пункти 9.65-9.66), від 15 лютого 2023 року у справі № 910/18214/19 (пункт 9.47)).

67. З огляду на зазначене вимога про визнання недійсним рішення сільської ради не є належною у спорі про витребування земельних ділянок. Така вимога може бути ефективним способом захисту зокрема тоді, коли відповідне рішення є перешкодою для власника у реалізації його права власності. Обрання позивачем неналежного, зокрема неефективного, способу захисту прав є самостійною підставою для відмови у позові (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.21), від 2 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (пункт 54), від 6 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19 (пункт 99), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 76), від 28 вересня 2021 року у справі № 761/45721/16-ц (пункт 112), від 2 листопада 2021 року у справі № 925/1351/19 (пункт 6.56), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 155), від 14 грудня 2021 року у справі № 643/21744/19 (пункт 92), від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 (пункт 8.46), від 6 липня 2022 року у справі № 914/2618/16 (пункт 28), від 20 липня 2022 року у справі № 806/5244/15 (пункт 9.38), від 15 вересня 2022 року у справі № 910/12525/20 (пункт 148), від 21 вересня 2022 року у справі № 908/976/19 (пункт 5.13), від 15 лютого 2023 року у справі № 910/18214/19 (пункт 9.54), від 1 березня 2023 року у справі № 522/22473/15-ц (пункт 127)).

68. Отже, висновок судів першої й апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради є правильним, але з інших мотивів, ніж ті, що навели суди в оскаржених рішеннях. Оскільки для витребування земельних ділянок із володіння відповідачів не потрібно оскаржувати будь-які рішення органів влади, державні акти на право власності на земельні ділянки, державну реєстрацію права власності на них тощо, не має юридичного значення аргумент судів першої й апеляційної інстанцій про те, що відповіді державні акти та державна реєстрація права власності є дійсними, бо прокурор їх не оскаржив.

69. У позовній заяві прокурор звернув увагу суду на висновок Верховного Суду України, сформульований у постанові від 28 січня 2015 року у справі № 6-221цс14:

69.1. За обставинами тієї справи прокурор в інтересах держави звернувся до суду з позовом до селищної ради та двох фізичних осіб (первинного та кінцевого набувачів земельної ділянки) про визнання недійсними рішення цієї ради, державного акта на право власності на земельну ділянку та про визнання на останню права державної власності. Обґрунтував вимоги тим, що земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, не була виключена із земель Державного лісового фонду України та не була вилучена з постійного користування відповідного комунального підприємства, тобто відчужена радою без відома держави та постійного землекористувача. Суди частково задовольнили позовні вимоги.

69.2. Верховний Суд України виснував, що за відсутності на час прийняття селищною радою рішення про надання земельної ділянки затвердженої в установленому законом порядку документації, яка б установлювала межі населеного пункту, правильним є висновок про перевищення відповідною радою повноважень із розпорядження земельною ділянкою, розташованою за межами населеного пункту, та про недійсність такого рішення ради.

70. Вище Велика Палата Верховного Суду навела її висновок щодо неналежності вимоги про визнання недійсним рішення органу влади про надання земельної ділянки у власність у разі, якщо ефективним способом захисту має бути вимога про витребування цієї ділянки. З огляду на це висновок Верховного Суду України, сформульований у постанові від 28 січня 2015 року у справі № 6-221цс14, незастосовний.

(2.1.2) Чи переслідує втручання у право мирного володіння спірними земельними ділянками легітимну мету, яка випливає зі змісту статті 1 Першого протоколу до Конвенції?

71. У позовній заяві прокурор наголосив на тому, що його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення, а також на захист суспільних інтересів і права власності на землю Українського народу. Вважав, що важливо відновити правопорядок стосовно меж компетенції сільської ради, а також відновити становище, яке існувало до порушення права власності на спірні земельні ділянки, які незаконно вибули з володіння держави як власника.

72. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (частина перша статті 13 Конституції України).

73. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).

74. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (частина друга статті 4 ЗК України).

75. Земельне законодавство базується на таких принципах: поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення раціонального використання та охорони земель (пункти «а»-«г» частини першої статті 5 ЗК України).

76. За змістом позовної заяви (з урахуванням заяви від 26 квітня 2018 року (вих. № 34-03-5892)) прокурор хотів витребувати чотири спірні земельні ділянки:

76.1. З кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га (цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)) - з володіння первинної набувачки.

76.2. З кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) - з володіння кінцевого набувача.

76.3. З кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) - з володіння кінцевого набувача.

76.4. З кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) - з володіння кінцевого набувача.

77. Загальний інтерес у збереженні земель сільськогосподарського призначення полягає у тому, що земля у сільськогосподарському виробництві є незамінним засобом і вичерпним за якостями природним ресурсом, який складно відновити у разі знищення (для утворення на землі родючого шару (ґрунту) потрібні сотні років). З інтересом в охороні земель сільськогосподарського призначення у цій справі пов`язаний також інтерес у контролі за використанням присадибної ділянки.

78. З урахуванням наведеного мету втручання у право власності на спірні земельні ділянки з метою контролю за їхнім використанням і розпорядженням ними можна вважати легітимною.

(2.1.3) Чи є втручання у право мирного володіння спірними земельними ділянками пропорційним відповідній легітимній меті?

79. У суді першої інстанції прокурор зосередився на аргументації законності втручання у право мирного володіння майном набувачів спірних земельних ділянок, а також на наявності легітимної мети такого втручання. Проте не аргументував те, чи буде воно пропорційним меті, яку він переслідує. Суди першої й апеляційної інстанцій не оцінили можливість втручання у право первинної набувачки та кінцевого набувача на мирне володіння спірними земельними ділянками за критерієм пропорційності, вважаючи таке втручання незаконним. Перший заступник прокурора Київської області у касаційній скарзі теж не аргументував відповідність заходу втручання, на якому він наполягає, зазначеному критерію. Велика Палата Верховного Суду вважає, що за обставин цієї справи втручання у право первинної набувачки та кінцевого набувача на мирне володіння спірними земельними ділянками навіть за його відповідності критерію законності не буде пропорційним означеній вище легітимній меті.

80. Загальними засадами цивільного законодавства є, зокрема, справедливість, добросовісність та розумність (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України). Земля є унікальним обмеженим природним і базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства. Її розподіл є особливо чутливим до зазначених принципів (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (пункти 75-76), від 20 липня 2020 року у справі № 923/196/20 (пункт 39), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 132)).

81. Суди попередніх інстанцій встановили, що за інформацією КДП «Київгеоінформатика», викладеною у листі від 7 квітня 2017 року № 01-01/217, що передані у власність первинної набувачки земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 розташовані у старій частині с. Улянівки, причому присадибна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 має адресу: АДРЕСА_1 .

82. Представник сільської ради у суді першої інстанції пояснила, що спірні земельні ділянки виділені у місці відселення мешканців села через природні умови та не передавались в державну власність.

83. Первинна набувачка у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що 13 жовтня 2010 року вона придбала в ОСОБА_5 житловий будинок із усіма надвірними будівлями, що знаходяться в с. Улянівці, та використовувала земельні ділянки під цим будинком до 2012 року; до моменту купівлі зазначений будинок належав продавцеві; його він отримав у спадок від батьків у 1990 році.

84. Згідно з договором купівлі-продажу житлового будинку, який дослідили суди попередніх інстанцій, ОСОБА_5 у 2010 році продав, а первинна набувачка придбала побудований у 1946 році житловий будинок АДРЕСА_1 (т. 1, а. с. 87). З огляду на вказане відсутні підстави вважати, що передання первинній набувачці у 2013 році безоплатно у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства та присадибної земельної ділянки, як і їхнє набуття цією відповідачкою, було проявом недобросовісної поведінки сільської ради чи первинної набувачки. За обставин цієї справи з огляду на встановлені судами обставини та досліджені ними докази вірогідним видається висновок про те, що сільська рада покладалася на розташування спірних земельних ділянок у старій частині с. Улянівки. ГУ Держгеокадастру у Київській області повинно було знати про те, що у Державному земельному кадастрі місцезнаходженням спірних земельних ділянок вказане саме це село, починаючи з часу їх реєстрації у державному реєстрі земель у 2013 році.

85. Задоволення позову про витребування у первинної набувачки її присадибної земельної ділянки біля будинку 1946 року забудови, придбаного у 2010 році, не відповідатиме принципам справедливості та розумності (оскільки відсутні підстави для задоволення цієї вимоги, немає необхідності у вирішенні питання про застосування до неї позовної давності, про сплив якої первинна набувачка заявила у суді першої інстанції). Так само не відповідатиме принципам справедливості та розумності витребування трьох земельних ділянок, призначених для ведення особистого селянського господарства, з володіння кінцевого набувача. Останній їх придбав у 2017 році в проміжної набувачки, яка їх придбала у 2016 році у первинної набувачки. Згідно з матеріалами справи та встановленими судами обставинами немає ознак того, що ці відповідачі, відчужуючи земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, з подальшим їх поділом проміжною набувачкою на декілька інших діяли недобросовісно. Крім того, станом на час розгляду справи територія сільської ради, включно зі спірними земельними ділянками, ввійшла до складу Ташанської об`єднаної територіальної громади. Враховуючи все наведене, витребування цих ділянок у первинної набувачки та кінцевого набувача не буде пропорційним легітимній меті, яку переслідував прокурор.

(3) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

86. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд (пункт 3 частини першої статті 409 ЦПК України).

87. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 412 ЦПК України у редакції, що діяла до набрання чинності Законом № 460-IX).

88. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 412 ЦПК України).

89. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 412 ЦПК України).

90. Ураховуючи наведені вище висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково: оскаржені судові рішення змінити у мотивувальних частинах, виклавши їх у редакції цієї постанови, а в інших частинах залишити без змін.

Керуючись частиною четвертою статті 258, частиною першою статті 400, пунктом 3 частини першої статті 409, частинами першою, третьою та четвертою статті 412, статтями 416, 418, 419 ЦПК України у редакції, що діяла до набрання чинності Законом № 460-IX, Велика Палата Верховного Суду

п о с т а н о в и л а :

1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задовольнити частково.

2. Рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року змінити у мотивувальних частинах, виклавши їх у редакції цієї постанови, а в інших частинах залишити без змін.

Суддя-доповідач Д. А. ГудимаСудді:Ю. Л. ВласовК. М. Пільков І. А. ВоробйоваО. Б. Прокопенко М. І. ГрицівО. М. Ситнік Л. Й. КатеринчукІ. В. Ткач Л. Ю. КишакевичО. С. Ткачук С. І. КравченкоВ. Ю. Уркевич Г. Р. КретЄ. А. Усенко Л. М. ЛобойкоТ. А. Чумаченко С. Ю. Мартєв

Джерело: ЄДРСР 112406156

[ANTIRAID]

Суддя трирічка, белетрист та володар нагороди Золота малина в чергове потренувався у написанні бульварного роману, а не рішення суду, на мій погляд.

Суд зазначив:

85. Задоволення позову про витребування у первинної набувачки її присадибної земельної ділянки біля будинку 1946 року забудови, придбаного у 2010 році, не відповідатиме принципам справедливості та розумності (оскільки відсутні підстави для задоволення цієї вимоги, немає необхідності у вирішенні питання про застосування до неї позовної давності, про сплив якої первинна набувачка заявила у суді першої інстанції). Так само не відповідатиме принципам справедливості та розумності витребування трьох земельних ділянок, призначених для ведення особистого селянського господарства, з володіння кінцевого набувача. Останній їх придбав у 2017 році в проміжної набувачки, яка їх придбала у 2016 році у первинної набувачки. Згідно з матеріалами справи та встановленими судами обставинами немає ознак того, що ці відповідачі, відчужуючи земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, з подальшим їх поділом проміжною набувачкою на декілька інших діяли недобросовісно. Крім того, станом на час розгляду справи територія сільської ради, включно зі спірними земельними ділянками, ввійшла до складу Ташанської об`єднаної територіальної громади. Враховуючи все наведене, витребування цих ділянок у первинної набувачки та кінцевого набувача не буде пропорційним легітимній меті, яку переслідував прокурор.

[ANTIRAID]

Окрема думка суддів К. М. Пількова, О. Б. Прокопенка, І. В. Ткача до постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2023 у справі № 373/626/17, провадження № 14-201цс21

Велика Палата Верховного Суду у справі за позовом заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Київській області до ОСОБА_1 (далі - первинна набувачка), ОСОБА_2 (далі - проміжна набувачка), ОСОБА_3 (далі - кінцевий набувач), Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - сільська рада) про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок постановою від 04.07.2023 частково задовольнила касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області; змінила у мотивувальних частинах рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16.08.2018 та постанову Київського апеляційного суду від 23.01.2019, виклавши їх у редакції своєї постанови, а в інших частинах оскаржені рішення залишила без змін.

Погоджуємось в цілому з висновком Великої Палати Верховного Суду про необхідність залишити без змін по суті оскаржені судові рішення, однак висловлюємо свою часткову незгоду з прийнятим Великою Палатою рішенням з таких підстав.

Стосовно основних мотивів прийнятого рішення

Велика Палата Верховного Суду підставно виходила з того, що за обставин цієї справи втручання у право первинної набувачки та кінцевого набувача на мирне володіння спірними земельними ділянками за його відповідності критерію законності не буде пропорційним викладеній у постанові легітимній меті.

1. Разом з тим висновок про непропорційність втручання Велика Палата зробила з посиланням на те, що «задоволення позову про витребування у первинної набувачки її присадибної земельної ділянки біля будинку 1946 року забудови, придбаного у 2010 році, не відповідатиме принципам справедливості та розумності» (§ 85 постанови).

2. Пропорційність втручання мала оцінюватись шляхом співставлення негативних наслідків втручання з цінністю одержаних від такого втручання результатів, відновлених благ.

3. Дійшовши висновку про відсутність підстав вважати, що «передання первинній набувачці у 2013 році безоплатно у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства та присадибної земельної ділянки, як і їхнє набуття цією відповідачкою, було проявом недобросовісної поведінки сільської ради чи первинної набувачки», хоча «сільська рада мала повноваження щодо розпорядження тими земельними ділянками, які належали до земель комунальної власності у межах відповідного населеного пункту (на території сільської ради)» (§ 34), а «документів, які би встановили межі с. Улянівки, суди не дослідили з огляду на їхню відсутність» (§ 45), Велика Палата мала покласти в основу свого висновку про непропорційність втручання у мирне володіння майном вже усталений у практиці Верховного Суду висновок про те, що намагання виправити допущену в минулому органом влади помилку не може мати наслідком непропорційне втручання у право відповідача та перекладати на нього усі негативні наслідки такої помилки, оскільки задоволення позову із формальних підстав покладатиме надмірний індивідуальний тягар на особу, яка володіє земельною ділянкою протягом тривалого часу, а отже порушить справедливий баланс інтересів сторін (див. зокрема mutatis mutandis постанови від 16.10.2019 у справі № 460/762/16-ц, від 25.01.2023 у справі № 372/3857/19). Цей основний аргумент залишився поза увагою Великої Палати, яка обмежилась загальним посиланням на принципи розумності та справедливості, а також на дані про давність володіння майном, які імпліцитно мали підштовхнути до висновку про непропорційність втручання у право мирного володіння, яке є давнім.

4. Вважаємо, що Велика Палата мала послатись у своїй постанові на цю правову позицію, яка є застосовною у цій справі.

Стосовно висновків про ефективність вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради як способу захисту (судді К. М. Пільков, О. Б. Прокопенко, І. В.Ткач)

5. Вважаємо, що, дійшовши висновку про непропорційність втручання у право відповідачів на мирне володіння спірними земельними ділянками, Велика Палата мала утриматись від подальших висновків, які стосуються ефективності обраного позивачем способу захисту.

6. Оскільки Велика Палата дійшла висновку про непропорційність втручання, яке було спрямоване на позбавлення права власності, саме цей висновок є первинним і достатнім для висновку про існування підстав для відмови у задоволенні позову. Дійшовши висновку про неприпустимість втручання у право власності, Велика Палата не повинна була аналізувати ефективність обраного позивачем способу такого втручання.

Стосовно зміни Великою Палатою Верховного Суду мотивувальної частини постанови суду апеляційної інстанції шляхом викладенні її у редакції своєї постанови

7. Із зміною мотивувальних частин рішення суду першої інстанції та постанови апеляційного суду шляхом викладення їх у редакції постанови Великої Палати не погоджуємось. Вважаємо, що ця практика зводиться до перегляду не рішень, а мотивів судів, що процесуальним законом не передбачено і створює серйозні процесуальні проблеми.

Яким чином реалізується повноваження касаційного суду змінити мотивувальну частину судового рішення?

8. Повноваження суду касаційної інстанції змінити мотивувальну частину рішення суду попередньої інстанції (частина четверта статті 412 ЦПК України) повинно реалізовуватись лише таким чином, щоб у резолютивній частині своєї постанови суд касаційної інстанції доповнював або змінював конкретні фрагменти мотивувальної частини переглянутого рішення. Ці зміни можуть, звичайно, стосуватись обставин справи. Наприклад, суд касаційної інстанції може виключити з мотивувальної частини рішення суду попередньої інстанції фрагменти, у яких містяться висновки про визнання встановленими обставин, які суд касаційної інстанції визнає такими, що не належали до предмета доказування у справі.

Власними мотивами у питаннях права суд не замінює мотиви судів, а обґрунтовує залишення без змін чи в силі правильного по суті рішення (результату розгляду справи)

9. Суд касаційної інстанції не може замінити своїми мотивами мотиви, з яких виходив суд попередньої інстанції, ухвалюючи своє рішення. Суд касаційної інстанції, натомість, може залишити це рішення без змін або в силі з власних правових мотивів як таке, що є правильним по суті і не підлягає скасуванню з формальних міркувань (частина друга статті 410 ЦПК України).

Суд касаційної інстанції не може замінити своїми мотивами мотиви судів першої та апеляційної інстанції в силу обмеження повноважень касаційної інстанції

10. Оскільки межі розгляду справи судом касаційної інстанції (частина перша статті 400 ЦПК України) не передбачають його права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, суд касаційної інстанції не може повністю змінити мотивувальну частину рішення судів попередніх інстанцій, навіть якщо, на думку суду касаційної інстанції, він у своїй постанові відтворює всі істотні обставини справи так, як їх встановили суди попередніх інстанцій.

Мотивувальна частина рішення суду містить висновки суду у питаннях факту і права. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 265 ЦПК України у мотивувальній частині рішення суду зазначаються "фактичні обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини".

З огляду на встановлені законом обмеження повноважень суду касаційної інстанції він не може робити висновків у цьому питанні. Відповідно він не може й замінити своїми мотивами у цій частині мотиви судів попередніх інстанцій.

Натомість у питаннях права видається, що рішення суду, залишене судом касаційної інстанції без змін з власних мотивів, слід читати і розуміти сукупно з постановою суду касаційної інстанції.

Інший підхід, який Велика Палата прийняла у цій справі, створює низку правових проблем, які переважають позитивний ефект від більшої чіткості стосовно тих мотивів, з яких залишене чинним судове рішення. Чіткість у мотивах стосовно питань права, яку таким чином впроваджує Верховний Суд, тягне за собою нечіткість у питаннях факту. Тепер вже може виникнути неясність стосовно того, які ж обставини були встановлені судами у цій справі, якщо текст мотивувальної частини постанови суду касаційної інстанції відрізняється в частині висновків у питаннях факту від тексту мотивувальної частини зміненого рішення суду попередньої інстанції.

Практичні проблеми, пов`язані із застосованим Великою Палатою підходом

a. Проблема визначеності у висновках

11. Якщо прийняти застосований Великою Палатою у цій справі підхід, то залишати без змін належить лише ті рішення, з якими Велика Палата згодна повністю і в усіх аспектах. А за такого підходу всі висновки, в тому числі висновки стосовно застосування норми права, як вони сформульовані у залишеному без змін судовому рішенні суду попередньої інстанції, «інкорпоруються» у постанову Великої Палати (яка з ними згодна, інакше б вона змінила мотивувальну частину рішення), що призводить до небажаного результату: тепер вже висновки у питаннях права, обов`язкові для інших судів, слід вишукувати у судових рішеннях судів різних інстанцій. Погіршує цю ситуацію те, що в окремих випадках предметом касаційного перегляду може бути ухвала суду. Складно погодитись з тим, що залишена Великою Палатою без змін ухвала місцевого чи апеляційного судів повинна сприйматись як така, що містить обов`язкові для врахування висновки щодо застосування норми права. Однак саме до такого наслідку призводить прийнятий Великою Палатою підхід, за якого у випадку незгоди Великої Палати у питаннях права з мотивами суду попередньої інстанції, Велика Палата змінює мотиви його судового рішення.

b. Проблема преюдиції

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 265 ЦПК України висновки суду про те, які фактичні обставини встановлені судом з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини, містяться саме в мотивувальній частині рішення. Із цього з необхідністю витікає проблема в застосуванні правил про преюдицію. Якщо Верховний Суд "замінив" своїми мотивами мотиви суду першої чи апеляційної інстанції, в тому числі у питаннях факту, то чи означає це, що тепер для наступних судових процесів преюдиціальне значення мають обставини, як вони описані (вважай, встановлені) у постанові касаційного суду? Чи для цілей преюдиції маємо все ж звернутись до текстів рішень судів першої або апеляційної інстанцій? В останньому випадку їх рішення складно вважати зміненими у мотивувальній частині, якщо вони досі мають преюдиціальну дію.

c. Проблема запозичення цієї практики апеляційними судами

Також сприйняття цього підходу апеляційними судами створює низку процесуальних проблем. Якщо апеляційний суд за наслідками апеляційного перегляду викладає мотивувальну частину рішення суду першої інстанції у редакції своєї постанови, то що буде предметом перегляду, якщо до апеляційного суду з апеляційною скаргою надалі звернеться інша особа, наприклад, особа, яка не була залучена до участі у справі, однак вважає, що її права порушені рішенням суду першої інстанції? Ця особа тепер вважається такою, що домагається перегляду рішення суду першої інстанції з мотивами апеляційного суду? Якщо апеляційний суд здійснить такий перегляд і не знайде підстав для скасування чи зміни суті рішення суду першої інстанції, то він повторно викладатиме мотивувальну частину рішення суду першої інстанції у редакції своєї постанови?

12. Підсумовуючи, вважаємо, що тут доречно вкотре навести думку судді Верховного Суду США А. Скаліа про те, що переглядати належить рішення, а не мотиви чи висновки («review judgments rather than opinions» [1]).

[1] Webster v. Cooper, 558 U.S. 1039, 1042 (2009) (A. Scalia, J., dissenting).

СуддіК. М. Пільков О. Б. Прокопенко І. В. Ткач

Джерело: ЄДРСР 112345175

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Мартєва С. Ю., Гриціва М. І.,

04 липня 2023 року

м. Київ

Справа № 373/626/17
Провадження № 14-201цс21

за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року у справі за позовом заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області) до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - сільська рада) про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок.

Відповідно до змісту частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні.

І. Обставини справи

1. У цій справі прокурор оскаржив рішення сільської ради про відведення фізичній особі у власність чотирьох земельних ділянок. Позов мотивував тим, що рада не могла ухвалити відповідні рішення, оскільки межі села не затверджені. Суди першої й апеляційної інстанцій дійшли висновку про недоведеність прокурором розташування земельних ділянок за межами села. Тому відмовили у позові за безпідставністю.

2. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу прокурора, мала відповісти на питання про те, чи може суд витребувати спірні земельні ділянки як такі, які сільська рада виділила за відсутності встановлених меж населеного пункту. Вирішила, що ні, бо таке втручання у право мирного володіння майном фізичних осіб за обставин цієї справи не буде пропорційним.

3. Постановою від 04 липня 2023 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задовольнила частково.

Рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року змінила у мотивувальних частинах, виклавши їх у редакції цієї постанови, а в інших частинах залишила без змін.

4. Змінюючи мотиви судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду виходила з відсутності рішень, інших документів, які б закріплювали межі села. Це стосується як документів, що були визначені у законодавстві, чинному на час ухвалення рішення сільської ради, так і тих, які могли бути передбачені для встановлення меж села у минулому. Отже, сільська рада формально не мала повноваження розпоряджатися спірними земельними ділянками за відсутності можливості встановити, чи знаходяться вони у межах відповідного населеного пункту.

5. Зазначила, що спірні правовідносини у справах № 367/6388/16-а і № 373/626/17 не є подібними, а тому відсутні підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а.

6. Вирішуючи питання легітимності мети втручання у право власності на спірні земельні ділянки, яка випливає зі змісту статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що існує легітимна мета втручання у право власності ОСОБА_1 і ОСОБА_3 на спірні земельні ділянки з метою контролю за їх використанням і розпорядженням ними.

Вважала, що таке втручання у право власності ОСОБА_1 і ОСОБА_3 на спірні земельні ділянки не буде пропорційним означеній вище легітимній меті, яку переслідував позивач.

7. Водночас Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради та належності відповідачів у спорі, виходила з того, що прокурор просив визнати недійсним рішення сільської ради та витребувати спірні земельні ділянки у двох фізичних осіб - відповідачів.

Місцевий суд, з яким погодився апеляційний суд, зазначив, що рішення сільської ради стало підставою для набуття у власність й оформлення за ОСОБА_1 речових прав на земельні ділянки, тому вичерпало свою дію фактом його виконання, отже його не можна визнати недійсним.

Велика Палата Верховного Суду погодилася з відмовою у задоволенні зазначеної вимоги, але не тому, що рішення сільської ради вичерпало свою дію, а тому, що за наявності вимоги про витребування спірних земельних ділянок інші вимоги не є належними й ефективними.

За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду на захист свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначений у частині другій статті 16 ЦК України не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті).

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України). Якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), власник має право витребувати це майно від набувача лише у визначених у законі випадках (частина перша статті 388 ЦК України).

8. Велика Палата Верховного Суду вже виснувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою.

Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна.

Метою такого позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений.

У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно.

Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 95-98), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 85, 86, 115), від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18 (пункт 80), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункти 63, 74), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 146), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 57)).

9. Також Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у разі якщо спірними земельними ділянками, на думку прокурора, неправомірно заволоділи інші, ніж їхній власник, особи, то вимога про витребування цих ділянок відповідає належному способу захисту права власника.

Вважала належними відповідачами за таким позовом осіб, які зареєстрували право власності на відповідні ділянки, тобто ОСОБА_1 і ОСОБА_3 , а ОСОБА_2 , яка відчужила її земельні ділянки ОСОБА_3 , та сільську раду - неналежними відповідачами за цим позовом.

Послалася на те, що вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та про їхнє скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призведе до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (пункт 39), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (пункти 50-52), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 150)).

10. Також, на думку Великої Палати Верховного Суду, позовна вимога про визнання недійсним рішення органу влади про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність не є ефективною у спорі про витребування цих ділянок. Така вимога може бути способом захисту, зокрема тоді, коли відповідне рішення є перешкодою для власника у реалізації його права власності.

11. Обрання позивачем неналежного способу захисту прав є самостійною підставою для відмови у позові (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.21), від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (пункт 52), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 76), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 155).

Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що висновок судів першої й апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради є правильним, але з інших мотивів, ніж ті, що навели суди в оскаржених рішеннях.

ІІ. Зміст окремої думки

12. З постановою Великої Палати Верховного Судув частині вирішення питання належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради не погоджуємося.

Вважаємо, що визнання недійсним рішення сільської ради є належним та ефективним способом захисту, передбаченим законом у системному поєднанні із вимогою про витребування предмету спору у останнього набувача.

13. Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 виснував, що за змістом частини другої статті 144 Конституції України, частини десятої статті 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом України «Про прокуратуру» порядку з одночасним зверненням до суду.

При цьому Конституційний Суд України зазначив, що право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним, оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному (частина третя статті 8, частина друга статті 55)

Конституційний Суд виходив з того, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Отже, такий спосіб захисту як визнання недійсним (незаконним) рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України є законним і конституційним.

14. Право власності має абсолютний характер та є непорушним.

Забезпечуючи усім власникам рівні умови здійснення своїх прав, держава гарантує власнику захист від порушень його права власності з боку будь-яких осіб.

Рівність умов захисту прав власності на землю випливає з норм статей 21, 55 Конституції України та статті 152 ЗК України.

Відповідно до частини першої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду на захист свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

Особа, права якої порушено, може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права. Під способами захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на порушника.

За статтею 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.

Вимога захисту порушених прав власника на землю реалізується зацікавленою особою шляхом звернення до суду з вимогою визнання відповідного рішення органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування про передачу у власність земельної ділянки недійсним.

15. Верховний Суд України за десятиріччя сформував сталу практику щодо оспорення в судовому порядку незаконних рішень органів місцевого самоврядування та державної влади.

Наприклад, у постанові від 31 жовтня 2012 року у справі № 6-53цс12 Верховний Суд України дійшов висновку про те, що стаття 216 ЦК України визначає особливі правові наслідки недійсності правочину. Зокрема, кожна із сторін зобов`язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування, якщо законом не встановлені особливі умови їх застосування або особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів.

Реституція як спосіб захисту цивільного права (частина перша статті 216 ЦК України) застосовується лише в разі наявності між сторонами укладеного договору, який є нікчемним чи який визнано недійсним. У зв`язку з цим вимога про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, за правилами реституції може бути пред`явлена тільки стороні недійсного правочину.

Норма частини першої статті 216 ЦК України не може застосовуватись як підстава позову про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, яке було відчужене третій особі.

Не підлягають задоволенню позови власників майна про визнання недійсними наступних правочинів щодо відчуження цього майна, які були вчинені після недійсного правочину.

Отже, права особи, яка вважає себе власником майна, не підлягають захистові шляхом задоволення позову до добросовісного набувача з використанням правового механізму, установленого статтями 215, 216 ЦК України.

Такий захист можливий лише шляхом задоволення віндикаційного позову, якщо для цього існують підстави, передбачені статтею 388 ЦК України, які дають право витребувати майно в добросовісного набувача.

Подібні висновки викладені Верховним Судом України у постановах від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-164цс14, від 19 листопада 23014 року у справі № 6-170цс14, від 13 травня 2015 року у справі № 6-67цс15, 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, від 08 червня 2016 року у справі № 6-3089цс15, від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16, від 15 листопада 2017 року у справі № 6-2304цс16.

Велика Палата Верховного Суду у встановленому чинним ЦПК України порядку від цих висновків не відступала.

16. За таких обставин вважаємо, що позовна вимога про визнання недійсним рішення органу влади про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність (як першого правочину у ланцюжку правочинів, за якими майно вибуло з володіння власника) є ефективною у спорі про витребування цих ділянок у поєднанні із вимогою про витребування земельної ділянки у останнього власника.

ІІІ. Висновки

1. Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання щодо належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради не врахувала, зокрема, що така вимога прямо визначена законом і є конституційною, та, у поєднанні із вимогою про віндикацію, спрямована на ефективний спосіб захисту.

2. Верховним Судом України роками вироблена стала практика щодо можливості оспорювання в судовому порядку незаконних рішень органів місцевого самоврядування та державної влади і Велика Палата Верховного Суду від такої практики не відступала.

Судді: С. Ю. Мартєв М. І. Гриців

Джерело: ЄДРСР 112227957

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2023 року у справі № 373/626/17 (провадження № 14-201цс21)

за позовом заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області) до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - Улянівська сільрада) про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок

за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року у складі судді Керекези Я. І. та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року у складі колегії суддів Стрижеуса А. М., Поливач Л. Д., Шкоріної О. І.

У березні 2017 року заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області звернувся до суду з позовом, у якому зазначив, що 28 серпня 2013 року Улянівська сільрада ухвалила рішення, яким затвердила проєкт землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельних ділянок загальною площею 2,2129 га, серед яких: земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га - для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а також земельні ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га та з кадастровим номером 3223387601:05:001:0005 площею 1,4429 га - для ведення особистого селянського господарства.

Згідно з інформаційними довідками з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно ОСОБА_1 є власником земельної ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001, а земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 на підставі договорів купівлі-продажу від 10 червня та від 16 липня 2016 року перейшли у власність ОСОБА_2 .

Земельну ділянку з кадастровим номером 3223387601:05:001:0005 ОСОБА_2 поділила на дві земельні ділянки з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства: з кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га та з кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га.

16 серпня 2016 року Київське державне підприємство геодезії, картографії, кадастрових та геоінформаційних систем «Київгеоінформатика» (далі - КДП «Київгеоінформатика») листом № 01-01/912 повідомило, що земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 розташовані за межами сіл Улянівки й Тарасівки, що підтверджують додані до листа схеми розташування земельних ділянок на території Переяслав-Хмельницького району Київської області відносно межі сіл Улянівки й Тарасівки.

28 вересня 2016 року Улянівська сільрада листом № 218 повідомила, що проєкт формування меж сіл Улянівки та Тарасівки не розробляли, але відвела у власність спірні земельні ділянки як такі, що знаходяться у межах села Улянівки.

28 вересня 2016 року Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області листом № 10-1014-99.3-3702/2-16 зазначило, що проєкт формування території та становлення меж сільської ради до цього управління не надходив.

03 січня 2017 року Улянівська сільрада листом повідомила, що під час прийняття рішень щодо відведення земельних ділянок у власність керувалася інформацією щодо належності земельних ділянок до населених пунктів з технічної документації нормативно-грошової оцінки земель сіл Улянівка та Тарасівка і додатків до неї.

27 січня 2017 року ГУ Держгеокадастру у Київської області листом № 10-10-0.222/1183/2-17 зазначило, що у нього відсутній проєкт формування території та встановлення меж сільської ради.

08 лютого 2017 року відділ у Переяслав-Хмельницькому районі Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області листом № 10-1014-99.2-350/2-17 повідомив, що у нього немає проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, а межі населених пунктів не внесені до Державного земельного кадастру.

09 березня 2017 року Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру листом № 10-28-0.21-3304/2-17 зазначила, що відомостей про межі села Улянівки до Державного земельного кадастру не внесено. Вирішення питання про знаходження спірних земельних ділянок у межах чи за межами населеного пункту можливе тільки після внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.

У розділі «Завдання на виконання робіт» виготовленого у 2013 році проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд та ведення особистого селянського господарства первинній набувачці у межах села Улянівки зазначено, що земельні ділянки відводяться у приватну власність за рахунок земель комунальної власності. Натомість Управління Держземагентства у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області у висновку від 16 липня 2013 року № 06-27/267 про погодження проєкту землеустрою 2013 року вказало, що земельні ділянки відводяться за рахунок земель державної власності.

У текстових і графічних матеріалах проєкту землеустрою 2013 року зазначена різна кількість земельних ділянок, які передаються у власність первинній набувачці.

08 квітня 2017 року ОСОБА_2 продала земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0004, 3223387601:05:001:0008, 3223387601:05:001:0009 ОСОБА_3 за договорами купівлі-продажу № 229, 228 і 230 відповідно.

Прокурор зазначив, що станом на час прийняття рішення Улянівської сільради земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 знаходилися в адміністративних межах сільської ради, але за межами населеного пункту. Відсутня містобудівна чи інша передбачена законом документація, яка б установлювала межі сіл Улянівки та Тарасівки. Тому сільська рада не могла розпорядитися земельними ділянками, розташованими за межами населеного пункту.

Внаслідок відведення у приватну власність земельних ділянок порушені інтереси держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області як органу, уповноваженого державою розпоряджатись цими ділянками. Звертаючись до суду, прокурор реалізує конституційну функцію представництва інтересів держави в суді. Участь прокурора у цивільному судочинстві зумовлена необхідністю виконання функції представництва інтересів держави у випадках, передбачених законом. ГУ Держгеокадастру у Київській області не вжило заходів на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, що свідчить про його бездіяльність, яка є підставою для звернення прокурора з позовом.

Прокурор просив:

- визнати недійсним рішення Улянівської сільради № 139-ХХVII-VI від 28 серпня 2013 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність»;

- витребувати на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області з незаконного володіння первинної набувачки земельну ділянку з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га і вартістю 7 992,53 грн;

- витребувати на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області з незаконного володіння кінцевого набувача три земельні ділянки: з кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га і вартістю 50 000 грн, з кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га та вартістю 8 663 грн; з кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га, вартістю 41 337 грн.

16 серпня 2018 року рішенням Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області у задоволенні позову відмовлено.

23 січня 2019 року постановою Київського апеляційного суду рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що 13 жовтня 2010 року ОСОБА_1 придбала житловий будинок у селі Улянівка на земельній ділянці площею 0,25 га, якій 07 жовтня 2010 року був присвоєний кадастровий номер 3223387601:05:001:0001. У 2015 році вона зареєструвала право власності на відповідне домоволодіння, житловий будинок і земельні ділянки обліковувалися за ОСОБА_1 у погосподарській книзі сільської ради за 2011-2015 роки.

Відомості про межі села Улянівки до Державного земельного кадастру не внесені, а проєкт формування та встановлення меж сільської ради відсутній.

Прокурор не надав жодного доказу, сформованого на підставі державної статистичної звітності, для підтвердження того, що передані у власність первинної набувачки земельні ділянки знаходяться за межами сіл Улянівки й Тарасівки і є державною власністю. Його твердження ґрунтується виключно на листі КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/912.

КДП «Київгеоінформатика» у листі-відповіді від 07 квітня 2017 року № 01-01/217 на звернення ОСОБА_1 надало протилежну інформацію, що підтверджує знаходження спірних земельних ділянок у межах с. Улянівки. Передані у власність первинній набувачці земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 за даними Національної кадастрової системи Державного земельного кадастру мають адресу: с. Улянівка Переяслав-Хмельницького району Київської області. Відповідно до проєкту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та для ведення особистого селянського господарства спірні земельні ділянки розташовані у селі Улянівці. Ці ділянки згідно з картографічними даними розташовані у старій частині села Улянівки, причому земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 має адресу: АДРЕСА_1 . Незважаючи на відсутність проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, досліджені матеріали дають можливість виснувати, що вказані земельні ділянки розташовані у межах села Улянівки.

Не ґрунтується на вимогах закону та є припущенням твердження прокурора про те, що сама по собі відсутність містобудівної чи іншої передбаченої законом документації, яка б установлювала межі села Улянівки, вказує на перевищення повноважень сільської ради під час прийняття оскаржуваного рішення щодо розпорядження земельними ділянками.

Суди враховали те, що ОСОБА_1 набула право власності на земельні ділянки в межах норм безоплатної приватизації і без порушень інших законодавчо визначених обмежень щодо перебування відповідної категорії земель у власності громадян.

У лютому 2019 року перший заступник прокурора Київської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову

Касаційну скаргу мотивовано тим, що відсутня передбачена статтями 174 і 176 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) технічна документація про встановлення меж села Улянівки, а саме ця документація є єдиним належним доказом встановлення меж населеного пункту.

Суди обох інстанцій помилково застосували приписи статей 132 і 133 Конституції України, статей 83, 173, 174, пункту 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України. Тому необґрунтовано ототожнили поняття адміністративних меж селищної ради та меж населеного пункту.

Суди не застосували висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-805цс16 і від 27 вересня 2017 року у справі № 6-2686цс16, про те, що земельна ділянка може перебувати у комунальній власності, тобто належати територіальній громаді, лише з дати затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту.

До розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження відповідними ділянками органи місцевого самоврядування та державної виконавчої влади здійснювали на підставі знаходження земель у межах чи поза межами населених пунктів (окрім установлених імперативно винятків і в силу приписів статей 81, 82 та частини третьої статті 84 ЗК України).

Висновки судів про те, що земельні ділянки знаходяться у складі земель населеного пункту, ґрунтуються на припущеннях, бо у матеріалах справи відсутні докази розробки та затвердження відповідного проєкту землеустрою про встановлення меж села.

03 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на необхідність відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, оскільки він суперечить висновку, який сформулювали Верховний Суд України у постанові від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17:

У постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказав, що порядок встановлення меж населених пунктів регламентує закон, тому суди мають спершу перевіряти, чи визначені межі населених пунктів у встановленому законом порядку, після чого з`ясовувати, у межах якого з них перебуває земельна ділянка. Якщо межі населених пунктів не встановлені в порядку, визначеному ЗК України, суди мають враховувати фактичні межі. Те, що компетентні органи не реалізували повноважень з установлення меж міста, не означає фактичної відсутності таких меж.

У постановах Верховного Суду України від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17 є висновок про те, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проєктів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до територій цих рад, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натурі (на місцевості), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункті не були встановлені / змінені в іншому порядку, передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та/або зміни меж.

08 липня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу, згідно з якою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 925/642/19 з метою відступлення від указаного висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, сформульованого в постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, і для вирішення виключної правової проблеми. Проте у постанові від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала про обрання позивачем неналежного способу захисту прав і тому відмовила в задоволенні позову, не оцінивши інших доводів касаційної скарги та не вирішивши ключової проблеми.

З огляду на наявність населених пунктів без установлених меж, зокрема без меж, внесених до Державного земельного кадастру, виключна правова проблема полягає у вирішенні таких питань: чи означає відсутність рішення або іншого правового документа компетентного органу щодо встановлення меж населеного пункту та відсутність таких даних у Державному земельному кадастрі фактичну відсутність меж населеного пункту; якщо ні, то які саме докази є належними для встановлення таких меж.

04 липня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задоволено частково. Рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року змінено у мотивувальних частинах, викладено їх у редакції цієї постанови, а в інших частинах залишено без змін.

Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові погодилася з відмовою у задоволенні зазначеної вимоги, але не з тих підстав, що рішення сільської ради вичерпало свою дію, а з тих, що за наявності вимоги про витребування спірних земельних ділянок інші вимоги не є належними й ефективними.

Щодо позовних вимог прокурора про витребування спірних земельних ділянок у первинної набувачки та кінцевого набувача, то Велика Палата Верховного Суду виснувала, що їх задоволення не буде пропорційним легітимній меті, яку переслідував прокурор (порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).

Оскільки спірні правовідносини у справах № 367/6388/16-а і № 373/626/17 не є подібними, відсутні підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а.

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Статтею 56 ЦПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 56 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 56 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У справі, що переглядається, до суду з позовом про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок звернувся заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області.

У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ Держгеокадастру у Київській області на підставі статей 15-1, 122 ЗК України має право звернутися до суду за захистом порушеного права як власник та розпорядник земель сільськогосподарського призначення. Проте ГУ Держгеокадастру у Київській області протягом трьох років не вжито заходів на захист інтересів держави, що в розумінні статті 23 Закону № 1697-VII свідчить про бездіяльність і є підставою для звернення прокурора з цим позовом (т. 1, а. с. 13).

З матеріалів справи вбачається, що 22 березня 2017 року заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області направив до ГУ Держгеокадарстру у Київській області у порядку статті 23 Закону № 1697-VII повідомлення № 34-03-03-пов-вих-17, у якому зазначив, що у зв`язку з неналежним виконанням ГУ Держгеокадарстру у Київській області свого обов`язку звернутися до суду за захистом інтересів держави, з відповідним позовом до суду буде звертатися прокурор (т. 1, а. с. 102-110).

Уже наступного дня, а саме 23 березня 2017 року (позов зареєстровано у суді 27 березня 2017 року за вх. № 3266/27), заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області звернулася до суду з відповідним позовом (вих. № 34-03-4333-вих-17) в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадарстру у Київській області (т. 1, а. с. 3).

Тобто між направленням повідомлення до ГУ Держгеокадастру у Київській області 22 березня 2017 року та зверненням з позовом до суду 23 березня 2017 року минув усього 1 день (5 днів на момент реєстрації в суді), і суд мав визначити, чи набув прокурор повноважень на самостійне звернення з указаним позовом.

При цьому прокурор не обґрунтував нагальності звернення до суду з позовом. Так само не зазначив про невідкладний розгляд повідомлення ГУ Держгеокадастром у Київській області, у якого фактично не було часу для вивчення матеріалів та прийняття рішення про звернення до суду.

Згідно зі статтею 15-2 ЗК України (чинної на час подання прокурором позову) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основним завданням центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті уповноваженні звернутися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проєкту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий загальний нагляд). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроєкту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначили, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень в органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.

Доводи прокурора про те, що ГУ Держгеокадастру у Київській області не відреагувало на повідомлення про порушення земельного законодавства, спростовуються матеріалами справи, оскільки компетентному органу не було надано можливості розглянути таке повідомлення та прийняти рішення щодо подальших дій на реалізацію своїх повноважень.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Оскільки вказаних вимог Закону №1697-VII прокурор не дотримався, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18).

Судді О. М. Ситнік

Ю. Л. Власов

Джерело: ЄДРСР 112516538