Постанова ВП ВС про можливість суду самостійно визначити предмет позову та його змінювати задля задоволення позову прокурора, а також не скасовувати рішення та акт на право власності, але земельну ділянку повертати громаді

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
Іменем України

20 червня 2023 року

м. Київ

Справа № 554/10517/16-ц
Провадження № 14-76цс22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Ткачука О. С.

суддів: Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Катеринчук Л. Й., Кишакевича Л. Ю., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Мартєва С. Ю., Лобойко Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Т. А.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року у складі судді Чуванової А. М. та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року у складі колегії суддів Панченка О. О., Одринської Т. В., Пікуля В. П.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом і просив:

- визнати недійсним і скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку на АДРЕСА_5 площею 1 000,00 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;

- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502;

- визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку;

- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87;

- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року;

- витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку на АДРЕСА_5 площею 1 000,00 кв. м, кадастровий номер 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877,00 грн до земель запасу Полтавської міської ради (далі - земельна ділянка).

Свої вимоги прокурор обґрунтував наступними обставинами.

1.2. Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року, ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки.

1.3. Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року, затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку. 05 червня 2009 року ОСОБА_1 отримав відповідний державний акт на право власності на цю ділянку.

1.4. 15 жовтня 2012 року ОСОБА_1 відповідно до договору купівлі-продажу відчужив земельну ділянку на користь ОСОБА_2 .

1.5. 23 березня 2013 року заступником прокурора м. Полтави винесено постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, за результатами якої було встановлено, що вказана земельна ділянка є частиною парку «Перемога», який є об`єктом природно-заповідного фонду та пам`яткою місцевого значення садово-паркового мистецтва.

1.6. У зв`язку з виявленими порушеннями до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) внесено відомості № 42014170010000001 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 КК України.

Під час досудового розслідування було встановлено факт незаконного погодження протягом 2009-2010 років висновків проектів землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Перемога», у тому числі відповідного висновку ОСОБА_1 , внаслідок чого останньому незаконно безоплатно передано у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку.

1.7. Прокурор також вказав, що згідно з вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року у справі № 552/401/15-к, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 02 липня 2015 року та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19 листопада 2015 року, судом констатовано незаконність надання у власність вказаних земельних ділянок громадянам на території парку «Перемога», у тому числі ОСОБА_1 . Незаконність набуття права власності на земельну ділянку також підтверджується обставинами, встановленими постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 816/4424/13-а, якою задоволено позов прокурора про визнання протиправним і скасування рішення 16 сесії Полтавської міської ради 6 скликання від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: просп. Першотравневий, 20 » (також віднесено до земель парку «Перемога»).

2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.1. Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року у задоволенні позову прокурора відмовлено. Судове рішення обґрунтовано недоведеністю позовних вимог.

2.2. Рішенням Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково, рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року скасовано та прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку зі спливом позовної давності.

2.3. Постановою Верховного Суду від 28 серпня 2019 року рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року та рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова суду касаційної інстанції мотивована тим, що суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подачі цього позову Полтавською місцевою прокуратурою Полтавської області. Зокрема не з`ясували, який суб`єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб`єкт владних повноважень відсутній.

2.4. Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року у задоволенні позову прокурора відмовлено. Судове рішення мотивовано тим, що позивачем у справі беззаперечно доведено факт незаконності передачі органом місцевого самоврядування спірної земельної ділянки природно-заповідного фонду у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства. З урахуванням поданих відповідачами заяв та на підставі вимог статті 256 ЦПК України у задоволенні позовних вимог про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку відмовлено за пропуском позовної давності. Підстав для задоволення вимоги позивача про витребування з чужого незаконного володіння спірної земельної ділянки суд не вбачав, оскільки відповідач набув право власності на вказану земельну ділянку згідно з договором купівлі-продажу від 15 жовтня 2012 року, який є чинним і сторонами у встановленому законом порядку не оскаржений, а тому витребування вказаного майна з його володіння у порядку, визначеному статтями 387, 1213 ЦК України, судом першої інстанції визнано безпідставним.

2.5. Полтавський апеляційний суд 12 березня 2020 року, залишаючи без змін рішення Октябрського районного суду м. Полтави, вказав, що землі під об`єктами природно-заповідного фонду не можуть передаватись у приватну власність, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що розроблені проекти землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, а також прийняті з цього приводу оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування не відповідають вимогам закону. Апеляційний суд вважав, що прокурор звернувся до суду з віндикаційним позовом і пропустив позовну давність, а тому погодився з рішенням суду про відмову у задоволенні його вимог з цієї підстави.

3. Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог

3.1. У квітні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року, в якій він просить скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове - про задоволення позовних вимог.

3.2. Підставою касаційного оскарження судового рішення зазначено пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України.

3.3. Касаційна скарга мотивована тим, що визначальним при дослідженні питання пропуску позовної давності є обізнаність позивача про порушення його права, а не поінформованість про певні обставини щодо обліку майна чи його передачі. Так, перевірка, що проводилася у 2013 році, стосувалася законності прийнятого рішення Полтавської міської ради, а не рішень виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради. Отже, отримана в ході перевірки інформація на той час не свідчила про наявність порушеного права та законних інтересів держави.

3.4. Прокурор посилався на те, що апеляційний суд, застосувавши положення статей 256, 257, 261, 267 ЦК України, не врахував висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року № 554/10377/16-ц, від 30 жовтня 2019 року № 554/8661/16-ц, у яких вказано, що перебіг позовної давності розпочався з моменту внесення відомостей до ЄРДР, тобто з 25 січня 2014 року. Відтак, звернувшись до суду у грудні 2016 року, він не пропустив трирічну позовну давність.

3.5. Крім того, прокурор наголосив, що судами не взято до уваги висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, згідно з яким у спорах щодо земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації тощо.

4. Позиція інших учасників справи

4.1. У липні 2020 року виконавчий комітет Шевченківської у м. Полтаві ради подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому послався на законність та обґрунтованість оскаржених судових рішень, просив залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Відзив, зокрема, мотивований тим, що прокурор пропустив позовну давність, оскільки про порушення прав територіальної громади шляхом зменшення земельної ділянки парку «Перемога» дізнався у червні 2013 року. Так, 20 червня 2013 року прокурор направив подання про усунення порушень вимог земельного та податкового законодавства, яке рішенням Полтавської міської ради від 12 липня 2013 року відхилено. Проте із позовом до суду звернувся лише у грудні2016 року, тобто після спливу позовної давності, що унеможливлює задоволення його вимог.

4.2. У серпні 2020 року відзив на касаційну скаргу подала ОСОБА_2 , яка також послалася на правильність оскаржених судових рішень та просила залишити їх без змін.

4.3. ОСОБА_2 вказала, що порушення права та підтвердження такого порушення не є тотожними поняттями; закон не пов`язує перебіг позовної давності із ухваленням судового рішення про порушення права особи, зокрема постанови Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року, а починається від дня, коли позивач (прокурор) дізнався або міг дізнатися про таке порушення.

4.4. Крім того, відзив мотивований тим, що прокурор не має законних підстав для звернення до суду із самостійним позовом, а сам позов є втручанням у мирне володіння нею майном.

5. Рух справи в суді касаційної інстанції

5.1. Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2020 року заступнику прокурора Полтавської області поновлено строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.

5.2. Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 17 листопада 2021 року справу призначено до судового розгляду.

5.3. Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 27 липня 2022 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 403 ЦПК України.

5.4. Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вказала на те, що у справі № 911/2325/18 за позовом першого заступника прокурора Київської області до ТОВ «Грінінвест» про витребування з незаконного володіння земельної ділянки у порядку статті 388 ЦК України (земельна ділянка розташована в межах земель природно-заповідного фонду), Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зробив висновок, що для відновлення права власності держави на незаконно вилучену земельну ділянку ефективним способом захисту є віндикаційний позов, до якого застосуванню підлягає загальна позовна давність. Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду із зазначеним висновком не погодилася та вважала, що зайняття (заволодіння) громадянами та юридичними особами земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням положень Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Закону України «Про природно-заповідний фонд України» (далі - № 2456-XII) треба розглядати як непов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки. Тому від наведеного висновку Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, зробленого у постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, потрібно відступити.

5.5. Крім того, судове рішення Великої Палати Верховного Суду, на думку Касаційного цивільного суду, необхідне для подальшого розвитку права та забезпечення єдності судової практики, оскільки справа має принципове значення, так як йдеться про правове питання, яке потребує пояснення та стосується земельних ділянок, які віднесено до категорії особливо цінних земель.

5.6. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 31 серпня 2022 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.

6. Обставини справи

6.1. Суди встановили, що рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради депутатів трудящих «Про затвердження пам`яток природи місцевого значення» від 24 грудня 1970 року № 555 затверджено та взято під охорону, зокрема, пам`ятку природи місцевого значення - парк «Перемога» - на площі 10 га на просп. Першотравневому, 20 та закріплено її за виконавчим комітетом Полтавської міської ради (т.1, а. с. 36, 37-38).

6.2. Рішенням Полтавської обласної ради депутатів трудящих від 20 червня 1972 року № 242 «Про віднесення пам`яток природи місцевого значення за категоріями згідно нової класифікації та затвердження нововиявлених заповідних територій і природних об`єктів» пам`ятки природи місцевого значення віднесено до категорії парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, та затверджено додатково виявлені парки-пам`ятки згідно з додатком № 2, зокрема, парк «Перемога», що розташований в м. Полтаві та передано під охорону виконкому Полтавської міської ради.

6.3. Рішенням виконкому Полтавської обласної ради від 22 листопада 1984 року № 453 затверджено межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, згідно з яким парк «Перемога» віднесено до парку-пам`ятки садового-паркового мистецтва місцевого значення на площі 30,9 га (т. 1, а. с. 193-197).

6.4. 27 травня 2001 року Дирекцією міського парку культури та відпочинку взято на себе охоронне зобов`язання із забезпечення режиму охорони та збереження вказаного об`єкта природно-заповідного фонду на площі 30,9 га (т. 1, а. с. 35).

6.5. Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502 ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки відповідно до схеми, погодженої управлінням у справах містобудування та архітектури Полтавського міськвиконкому (т. 1, а. с. 18, 151). Рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року затверджено це рішення виконавчого комітету (т. 1, а. с. 99).

6.6. Рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87 погоджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку; встановлено обмеження прав на неї та сервітути згідно з висновками управління з питань містобудування та архітектури і Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру; зобов`язано ОСОБА_1 звернутися до геодезичної організації з приводу винесення в натуру меж земельної ділянки згідно з цільовим призначенням, стати на облік в державній податковій інспекції у м. Полтаві (т. 1, а. с. 19). Дане рішення затверджено рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року (т. 1, а. с. 98).

6.7. 05 червня 2009 року ОСОБА_1 видано Державний акт на право власності серії ЯИ № 517556 на земельну ділянку. Як убачається з плану меж земельної ділянки, вона має кадастровий номер 5310137000:15:017:0020, що також підтверджується даними відповідного державного реєстру та довідкою про присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці з реєстрацією в земельному кадастрі м. Полтави (т. 1, а. с. 20, 34, 39; т. 2, а. с. 182-183).

6.8. 15 жовтня 2012 року ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу відчужив земельну ділянку на користь ОСОБА_2 (т. 1, а. с. 40).

6.9. 23 квітня 2013 року заступником прокурора м. Полтави винесено постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради.

6.10. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року задоволено позов прокурора про визнання протиправним і скасування рішення Полтавської міської ради від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: проспект Першотравневий, 20 ». При розгляді вказаної справи встановлено, що станом на 01 січня 2009 року, 01 січня 2011 року та 01 січня 2013 року земельні ділянки парку «Перемога» площею 30,9 га мали статус об`єкта природно-заповідного фонду (судові рішення набрали законної сили). Судом зазначено, що рішення органу місцевого самоврядування від 08 грудня 2011 року прийнято з порушенням норм статті 20 ЗК України, оскільки Полтавською міською радою не приймалося рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки парку « Перемога » та рішення щодо зміни її цільового призначення; така зміна не погоджувалась із Кабінетом Міністрів України.

6.11. 25 січня 2014 року до ЄРДР внесені відомості № 42014170010000001 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 КК України. У ході досудового розслідування пред`явлено підозру завідуючому Полтавським сектором охорони навколишнього природного середовища Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області ОСОБА_3 за частиною другою статті 367 КК України у тому, що він упродовж 2009 - 2010 років незаконно затвердив висновки про погодження проектів землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - парку «Перемога».

6.12. Вироком Київського районного суду міста Полтави від 23 квітня 2015 року, що набрав законної сили, ОСОБА_3 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення за частиною другою статті 367 КК України, а саме у тому, що він, працюючи на посаді завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього природного середовища Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області, протягом 2009 - 2010 років незаконно затвердив висновки про погодження проектів із землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території парку «Перемога», серед яких було погоджено відповідний висновок ОСОБА_1 . Встановлено, що на підставі вказаного висновку останньому незаконно було передано безоплатно у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку, яка знаходиться на території об`єкта природного-заповідного фонду - парку «Перемога».

6.13. Висновком Харківського науково-дослідного інституту судових експертиз ім. засл. проф. М. С. Бокаріуса від 29 вересня 2014 року № 5630/10685 (т. 1, а. с. 30-33, 201-232) встановлено:

- 17 земельних ділянок № № 1-е, 1-м, №1-л, 1-к, 1-д, 1-ж, 1-з на вул. Південній, № № 81-к, 81-ж, 81-л, 81-м, 81-д, 81-б, АДРЕСА_1, 81-е, 81-ж, 81-в на вул. Карла Лібкнехта у м. Полтаві загальною площею 1,62 га розташовані в межах парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва « Перемога ». Деталі та візуалізація наведені в дослідницькій частині висновку;

- основне цільове призначення (категорія) наданих у власність земельних ділянок № №1-е , 1-м , 1-л , 1-к , 1-д , 1-ж , 1-з на вул. Південній , № № 81-к, 81-ж , 81-л , 81-м , 81-д , 81-б , АДРЕСА_1 , 81-е, 81-в на вул. Карла Лібкнехта у м. Полтаві не змінювалась. Основне цільове призначення (категорія) земельної ділянки на вул. Південній, № 81-ж площею 0,0200 га змінювалось;

- розроблені проекти землеустрою щодо відведення у власність вказаних земельних ділянок та технічна документація на земельні ділянки не відповідають вимогам ЗК України, Закону України «Про землеустрій», Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04 травня 1999 року № 43, наказу Держкомстату від 05 листопада 1998 року № 377 «Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми № № 6-зем, 6а- зем, 6б-зем, 2-зем)», ДСТУ 4163-2003. Деталі наведено в дослідницькій частині висновку.

6.14. Землі парку «Перемога» віднесені до земель природно-заповідного фонду як пам`ятка садово-паркового мистецтва.

7. Позиція Великої Палати Верховного Суду

7.1. Прокурор пред`явив позов про визнання недійсними та скасування низки рішень органів місцевого самоврядування, державного акта на право власності на земельну ділянку та про витребування з чужого незаконного володіння останньої набувачки земельної ділянки до земель запасу Полтавської міської ради. При цьому прокурор вказував на протиправність дій органів місцевого самоврядування і, відповідно, на незаконність зайняття земельної ділянки ОСОБА_1 , а в подальшому ОСОБА_2 .

7.2. Вирішуючи справу і відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що місцевою радою порушено норми земельного законодавства, однак прокурор, пред`являючи позов, пропустив установлену законом позовну давність, а тому наявні правові підстави для застосування частини четвертої статті 267 ЦК України та відмови в задоволенні позовних вимог.

7.3. Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду висловила думку, що за обставин цієї справи вимогу про витребування земельної ділянки природно-заповідного фонду слід розглядати як негаторний, а не віндикаційний позов. Відповідно такий позов можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця такої ділянки.

7.4. Велика Палата Верховного Суду, формулюючи правову позицію щодо питань, які виникли у цій справі звертає увагу на наступне.

7.5. До земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим (стаття 18 ЗК України).

7.6. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення (частина перша статті 19 ЗК України).

7.7. Статтею 43 ЗК України встановлено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

7.8. Рішенням Полтавської обласної ради депутатів трудящих від 20 червня 1972 року парк «Перемога», що розташований в м. Полтаві, віднесено до категорії парків-пам`яток садово-паркового мистецтва та передано під охорону виконкому Полтавської міської ради.

7.9. Згідно зі статтею 44 ЗК України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

7.10. Землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом (стаття 45 ЗК України).

7.11. Статтею 7 Закону № 2456-XII передбачено, що на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

7.12. Відповідно до статті 9 Закону № 2456-XII території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

7.13. Парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва оголошуються найбільш визначні та цінні зразки паркового будівництва з метою охорони їх і використання в естетичних, виховних, наукових, природоохоронних та оздоровчих цілях. Парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення є природоохоронними рекреаційними установами. Оголошення парків-пам`яток садово-паркового мистецтва провадиться з вилученням у встановленому порядку або без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів. На території парків-пам`яток садово-паркового мистецтва можуть проводитися наукові дослідження (стаття 37 Закону № 2456-XII).

7.14. Згідно з частиною першою статті 38 Закону № 2456-XII на території парків-пам`яток садово-паркового мистецтва забороняється будь-яка діяльність, що не пов`язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує їх збереженню. На території парків-пам`яток садово-паркового мистецтва забезпечується проведення екскурсій та масовий відпочинок населення, здійснюється догляд за насадженнями, включаючи санітарні рубки, рубки реконструкції та догляду з підсадкою дерев і чагарників ідентичного видового складу, замість загиблих, вживаються заходи щодо запобігання самосіву, збереження композицій із дерев, чагарників і квітів, трав`яних газонів (частина друга статті 38 Закону № 2456-XII).

7.15. Частиною п`ятою статті 38 Закону № 2456-XII встановлено, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

7.16. Відповідно до частини п`ятої статті 53 Закону № 2456-XII території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

7.17. Як визначено статтею 81 ЗК України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

7.18. Згідно з пунктами «а», «в» частини третьої статті 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом.

7.19. Частина 1 статті 150 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, відносить до особливо цінних земель, зокрема, землі природно-заповідного фонду.

7.20. Земельні ділянки особливо цінних земель, що перебувають у державній або комунальній власності, можуть вилучатися (викуплятися) для будівництва об`єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв`язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об`єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов`язаних з їх експлуатацією, за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, якщо питання про вилучення (викуп) земельної ділянки погоджується Верховною Радою України (частина друга статті 150 ЗК України у редакції на час виникнення спірних правовідносин).

7.21. Системний аналіз вищенаведених норм права дозволяє зробити висновок про те, що землі природно-заповідного фонду, що перебувають у комунальній власності, не підлягають приватизації. Такі землі можуть перебувати у приватній власності лише у зв`язку з формуванням на цих земельних ділянках об`єктів природно-заповідного фонду чи включення земельних ділянок, що належать фізичним чи юридичним особам, до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення). Вилучення (викуп) земель природно-заповідного фонду із комунальної власності, зокрема, для будівництва житла був можливим тільки на підставі постанови Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, якщо вилучення (викуп) земельної ділянки погодила Верховна Рада України.

7.22. Цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки (частина перша статті 11 ЦК України). Право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів (частина перша статті 328 ЦК України). Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом (частина друга статті 328 ЦК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).Отже, за загальним правилом цивільні права, зокрема право власності, виникають із правомірних, а не протиправних дій.

7.23. Враховуючи, що Верховна Рада України не погодила вилучення земельної ділянки на території парку-пам`ятника садово-паркового мистецтва місцевого значення «Перемога» у місті Полтаві із комунальної власності, право власності територіальної громади на цю ділянку не припинилося і до фізичних осіб-відповідачів не перейшло.

7.24. Втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами, вільний доступ до водних та інших природних ресурсів і об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема і до парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, одним із яких є Парк «Перемога». У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави, зокрема і від імені територіальної громади як власника земельної ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги (стаття 41 Конституції України), згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21, пункт 7.20)).

7.25. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні земельної ділянки територіальній громаді Полтави, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва «Перемога» як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави (див. також постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21, пункт 7.22)).

7.26. У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття органами місцевого самоврядування, наділеним повноваженнями щодо земельної ділянки, незаконних рішень. Оскільки саме ці органи допустили порушення інтересів держави у спірних правовідносинах, вони не можуть здійснювати захист цих інтересів у тих самих відносинах, тобто звернутися до суду з відповідним позовом. Тому Велика Палата Верховного Суду з огляду на її попередню практику, сформовану до моменту ухвалення судами оскаржених рішень, вважає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави у цій справі були (див. також постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21, пункт 7.21))..

7.27. Здійснення відповідно до статті 131-1 Конституції України, пункту 2 частини першої статті 2 і статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництва інтересів держави у суді відповідає у спірних правовідносинах суспільним інтересам та спрямовано на досягнення ідей, закладених у Преамбулі та статтях 13 і 14 Конституції України.

7.28. Як вже було зазначено, фізичні особи можуть володіти земельними ділянками природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, але виключно у разі, якщо вони ними володіли на час створення об`єкта природно-заповідного фонду. При цьому набуття права приватної власності на землі, які вже віднесені до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, положеннями ЗК України, Закону № 2456-XII та інших нормативно-правових актів України заборонено. Надання земельної ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва « Перемога » суперечить як статусу відповідного об`єкта природно-заповідного фонду, так і законодавчим обмеженням на здійснення діяльності з такого будівництва на відповідних землях. Тому за змістом наведених вище приписів, які характеризуються належною якістю як властивістю, що є умовою забезпечення юридичної визначеності у правовідносинах, і органи місцевого самоврядування, і фізичні особи-відповідачі знали чи повинні були знати про неможливість всупереч закону передання й отримання у приватну власність земельної ділянки на території Парку «Перемога» для вищевказаної мети. Отже, втручання судом у право ОСОБА_2 мирно володіти цією ділянкою відповідає закону.

7.29. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням ЗК України та Закону № 2456-XII потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку (такий підхід не суперечить висновку Великої Палати Верховного Суду, сформульованому щодо земельних ділянок водного фонду у постановах від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18); від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18, пункт 70); від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18, пункт 80); від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19, пункт 96); від 7 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19, пункт 45), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункти 51-52)).

7.30. За таких умов, ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний, а не віндикаційний позов.

7.31. Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

7.32. Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові (частина четверта статті 267 ЦК України).

7.33. Серед способів захисту речових прав цивільне законодавство виокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпоряджання майном (стаття 391 ЦК України). Вказані способи захисту можуть бути реалізовані шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно.

7.34. Приписи про застосування позовної давності поширюються, зокрема, на позови про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). Натомість негаторний позов може бути пред`явлений позивачем упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення (див. mutatis mutandis постанову Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (пункти 52, 96)).

7.35. Судом першої інстанції встановлено, що спірна земельна ділянка розташована в межах парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва « Перемога », належала впродовж десятків років до виникнення спірних правовідносин і належить до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.

7.36. ОСОБА_1 , а в подальшому й ОСОБА_2 , яка придбала земельну ділянку у ОСОБА_1 , проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що ця ділянка впродовж багатьох десятків років перебуває у межах об`єкта природно-заповідного фонду - парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва. Тому оформлення документів про перехід земельної ділянки у їхню приватну власність є таким порушенням закону, про яке зазначені особи могли та повинні були знати на час набуття земельної ділянки кожним із них.

7.37. Судом установлено, що Верховна Рада України не погодила припинення права комунальної власності на землі парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - парку «Перемога» у місті Полтаві.

7.38. Вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року, що набрав законної сили, ОСОБА_3 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення за частиною другою статті 367 КК України, оскільки він, працюючи на посаді завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього природного середовища Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області, упродовж 2009 - 2010 років незаконно затвердив висновки про погодження проектів із землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - парку «Перемога», зокрема і для ОСОБА_1 . На підставі вказаного висновку останньому незаконно було передано безоплатно у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку на території об`єкта природного-заповідного фонду.

7.39. Тобто, як обґрунтовано вказав у рішенні суд першої інстанції, земельна ділянка ОСОБА_1 була оформлена неправомірно, оскільки вона знаходиться на території парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва «Перемога» і взагалі не могла бути передана у приватну власність фізичній особі.

7.40. При цьому виконавчим комітетом Октябрської районної у м. Полтаві ради у рішенні від 24 лютого 2009 року та Октябрською районною у м. Полтаві радою у рішенні від 26 березня 2009 року безпідставно зазначено про передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки із земель житлової та громадської забудови міста, а не із земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, до категорії яких ця земельна ділянка належала і належить.

7.41. Суди першої й апеляційної інстанцій, правильно встановивши усі обставини справи, зокрема, незаконність передачі органами місцевого самоврядування земельної ділянки у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства, мали підстави для задоволення позовних вимог. Однак вони помилково вважали застосовними до спірних правовідносин приписи статей 387 і 388 ЦК України, а не статті 391 цього кодексу і безпідставно відмовили у задоволенні вимоги прокурора, спрямованої на повернення земельної ділянки територіальній громаді Полтави.

7.42 Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») суд самостійно здійснює пошук і застосовує норми права для вирішення спору безвідносно до посилань сторін, але залежно від установлених обставин справи. Суд виявляє активну роль, самостійно надаючи юридичну кваліфікацію спірним правовідносинам, обираючи та застосовуючи до них належні норми права після повного та всебічного з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх позовних вимог і заперечень, підтверджених доказами, дослідженими у судовому засіданні. Підсумок такої процесуальної діяльності суду знаходить відображення в судовому рішенні, зокрема у його мотивувальній та резолютивній частинах. Отже, обов`язок надати юридичну кваліфікацію відносинам сторін спору, виходячи з фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яку юридичну норму слід застосувати для вирішення спору, виконує саме суд (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постановах від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19 (пункти 6.56-6.58), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21, пункт 9.58)). З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду не зв`язана посиланнями на норми права, зазначеними у позовній заяві та в інших письмових заявах учасників справи.

7.43. У даному випадку помилкова з огляду на обставини справи юридична кваліфікація позивачем і судами першої й апеляційної інстанцій позовної вимоги про витребування спірної земельної ділянки природно-заповідного фонду як вимоги, до якої слід застосувати приписи статей 330, 387 і 388 ЦК України, призвела до неправильного вирішення справи. Проте така помилка кваліфікації може бути виправлена Великою Палатою Верховного Суду, яка має повноваження ухвалити своє рішення на підставі правильної оцінки судами першої та апеляційної інстанції доказів у справі та обґрунтованих висновків цих судів про неправомірність зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду фізичними особами.

7.44. За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначений у частині другій статті 16 ЦК України, не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті).

7.45. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що, як правило, суб`єкт може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту його права чи інтересу. Такий спосіб здебільшого випливає із суті правового регулювання відповідних спірних правовідносин (див. mutatis mutandis постанови від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16 (пункт 5.6), від 6 лютого 2019 року у справі № 522/12901/17-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.41), від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (пункт 48), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 91), від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19 (пункт 43), від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункт 88), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 75), від 22 червня 2021 року у справі № 334/3161/17 (пункт 55); див. також постанову Верховного Суду України від 10 вересня 2014 року у справі № 6-32цс14).

7.46. За змістом частини першої статті 2 ЦПК України метою цивільного судочинства є саме ефективний захист прав та інтересів позивача. Отже, спосіб захисту цивільного права чи інтересу має бути ефективним, тобто призводити у конкретному спорі до того результату, на який спрямована мета позивача, - до захисту порушеного чи оспорюваного права або інтересу. Застосування способу захисту має бути об`єктивно виправданим і обґрунтованим, тобто залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання, оспорення та спричинених відповідними діяннями наслідків (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.41), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 89), від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (пункт 48), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 91), від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19 (пункт 43), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 67), від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункти 63, 89), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.13), від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 58), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 9.1), від 22 червня 2021 року у справах № 334/3161/17 (пункт 55) і № 200/606/18 (пункт 73), від 29 червня 2021 року у справі № 916/964/19 (пункт 7.3), від 31 серпня 2021 року у справі № 903/1030/19 (пункт 68), від 14 вересня 2021 року у справі № 359/5719/17 (пункт 119), від 16 вересня 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 143), від 14 грудня 2021 року у справі № 643/21744/19 (пункт 61), від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 (пункт 8.31), від 8 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 21), від 13 липня 2022 року у справі № 363/1834/17 (пункт 56), від 21 вересня 2022 року у справі № 908/976/19 (пункт 5.6), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (пункт 9.64), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 55), від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (пункт 86)).

7.47. Велика Палата Верховного Суду вже зауважувала, що у кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути унаслідок вирішення спору. Суд розглядає справи у межах заявлених вимог (частина перша статті 13 ЦПК України), але, зберігаючи об`єктивність і неупередженість, сприяє учасникам судового процесу в реалізації ними прав, передбачених цим кодексом (пункт 4 частини п`ятої статті 12 ЦПК України). Виконання такого обов`язку пов`язане, зокрема, з тим, що суд має надавати позовним вимогам належну інтерпретацію, а не тлумачити їх лише буквально (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 9901/172/20 (пункти 1, 80-81, 83), від 1 липня 2021 року у справі № 9901/381/20 (пункти 1, 43-47), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункти 6, 20-26, 101, 102), від 1 лютого 2022 рокуу справі № 750/3192/14 (пункти 4, 26, 47), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункти 4, 36), від 4 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (пункт 31)).

7.48. За обставинами справи № 554/10517/16-ц мета позивача спрямована на усунення перешкод власникові (територіальній громаді міста Полтави), який не втратив володіння специфічним об`єктом цивільних відносин (земельною ділянкою на території об`єкта природно-заповідного фонду), у користуванні та розпорядженні цією ділянкою шляхом її повернення від ОСОБА_2 .

7.49. Задоволення судом позовної вимоги має з урахуванням вимог правовладдя (верховенства права) дозволити досягнути мети судочинства, зокрема реально відновити суб`єктивне право, яке порушив, оспорює або не визнає відповідач. Якщо таке право чи інтерес мають бути захищені лише певним способом, і той, який обрав позивач, можна використати для захисту інших прав або інтересів, а не тих, за захистом яких він звернувся до суду, суд визнає обраний позивачем спосіб захисту неналежним, зокрема неефективним, і відмовляє у позові. У тому ж випадку, якщо заявлену позовну вимогу взагалі не можна використати для захисту права чи інтересу, оскільки незалежно від доводів сторін спору суд не може її задовольнити, таку вимогу не можна розглядати як спосіб захисту (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц (пункт 36), 22 вересня 2020 року у справі № 127/18934/18).

7.50. Встановивши, що мета позову спрямована на усунення перешкод територіальній громаді міста Полтави, яка не втратила володіння земельною ділянкою, у користуванні та розпорядженні останньою шляхом її повернення від ОСОБА_2 , Велика Палата Верховного Суду розглядає вимогу витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку до земель запасу Полтавської міської ради як вимогу про повернення цієї земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави за правилами негаторного позову.

7.51. Разом з тим, Велика Палата Верховного Суду не може погодитись із обґрунтованістю позову прокурора в частині необхідності визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування на підставі яких спірну земельну ділянку було оформлено за ОСОБА_1 , який відчужив земельну ділянку на користь ОСОБА_2 .

7.52. Власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18, абзац п`ятий пункту 143)). Однак, беручи до уваги те, що оскаржені рішення органів місцевого самоврядування не стосуються ОСОБА_2 як останньої набувачки земельної ділянки, вимоги прокурора про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування, на підставі яких земельну ділянку було оформлено за ОСОБА_1 , не призводять відновлення порушеного права територіальної громади міста Полтави. За таких обставин у задоволенні позову в цій частині слід відмовити.

7.53. Не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для усунення перешкод територіальній громаді у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою і визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід також відмовити (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18, пункт 94), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16 (провадження № 14-2цс21 пункт 151).

8. Щодо відступу від висновків

8.1. Єдність судової практики як складова принципу правової визначеності є фундаментальною засадою здійснення судочинства і визначається тим, що має гарантувати стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування судами різних підходів до тлумачення законодавства може призводити до невизначеності закону, його суперечливого та довільного застосування.

8.2. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду у справі № 911/2325/18 вирішував спір за позовом прокурора, котрий вказував на порушення інтересів держави у незаконному вибутті земельної ділянки, що знаходиться на землях лісопаркового господарства, належить до земель природоохоронного призначення, без згоди Кабінету Міністрів України та протиправну передачі її у приватну власність. Він також наголосив на тому, що на час звернення до суду спірна земельна ділянка розташована в межах земель природно-заповідного фонду і просив витребувати її з незаконного володіння відповідача на користь держави у порядку статті 388 Цивільного кодексу України.

8.3. Ухвалюючи постанову 26 лютого 2020 року, Касаційний господарський суд погодився із висновком судів попередніх інстанцій про те, що право державної власності на спірну земельну ділянку не могло припинитися внаслідок прийняття рішення органом місцевого самоврядування, який відповідно до своєї компетенції не був наділений повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками лісового фонду (лісами), а також вказав, що витребування спірних земельних ділянок із володіння відповідача відповідає критерію законності: воно здійснюється на підставі статті 388 ЦК України.

8.4. Разом з тим, як зазначено вище, Велика Палата Верховного Суду вважає, що держава або територіальна громада не втрачають володіння земельними ділянками природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, які за законом не можуть бути передані у приватну власність у разі такого їх передання фізичним або юридичним особам і державної реєстрації за останніми права власності. У цих випадках слід усувати перешкоди у користуванні відповідною земельною ділянкою (стаття 391 ЦК України) шляхом її повернення власникові, а не витребовувати із незаконного володіння останнього набувача (статті 387, 388 ЦК України).

8.5. Відступаючи від висновку Верховного Суду щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може або повністю відмовитися від такого висновку на користь іншого, або його конкретизувати, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.

8.6. З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне конкретизувати висновок, наведений у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18 та вказати, що зайняття фізичними та юридичними особами земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, не пов`язане із позбавленням власника цих ділянок володіння ними. Вказане стосується і тих випадків, коли право приватної власності на земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення було зареєстровано на підставі неправомірних рішень про передачу таких земель у власність фізичних чи юридичних осіб. Такі рішення не створюють ті юридичні наслідки, на які вони спрямовані. Вимогу про усунення перешкод державі чи відповідній територіальній громаді у користуванні чи розпорядженні такими земельними ділянками можна заявити впродовж усього часу, поки триває відповідне порушення. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє посилання прокурора на те, що апеляційний суд мав урахувати висновки щодо застосування положень статей 256, 257, 261, 267 ЦК України у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 жовтня 2019 року № 554/10377/16-ц і від 30 жовтня 2019 року № 554/8661/16-ц.

8.7. У разі, коли Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постанові касаційного суду, згідно з частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди враховують висновок, викладений в постанові Великої Палати Верховного Суду (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 161/12771/15-ц (пункт 88), від 26 червня 2019 року у справі № 761/9584/15-ц (пункт 93), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункт 27.3), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 49), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 43) і № 727/2878/19 (пункт 40), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 43), від 9 лютого 2021 рокуу справі № 381/622/17 (пункт 44), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 31), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.20), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 40), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 92), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 36), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21(пункт 67), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 43), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18(пункт 51)).

9. Щодо пропорційності втручання у право особи на мирне володіння майном та співвідношення такого втручання із суспільними інтересами

9.1. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право мирного володіння майном.

9.2. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно.

9.3. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини положення статті 1 Першого протоколу містить три правила: перше правило має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друге - стосується позбавлення майна і визначає певні умови для визнання правомірним втручання у право на мирне володіння майном; третє - визнає за державами право контролювати використання майна за наявності певних умов для цього. Зазначені правила не застосовуються окремо, вони мають тлумачитися у світлі загального принципу першого правила, але друге та третє стосуються трьох найважливіших суверенних повноважень держави: права вилучати власність у суспільних інтересах, регулювати використання власності та встановлювати систему оподаткування. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало заходів втручання у право мирного володіння майном.

9.4. Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя. У цій справі Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала наявність законних підстав для втручання у право ОСОБА_2 на мирне володіння земельною ділянкою.

9.5. Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого держава користується значною свободою (полем) розсуду. Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

9.6. Конституція України (статті 13, 14) визначає, що земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

9.7. За правилами статей 4, 5 ЗК України завданням земельного законодавства, яке включає в себе цей Кодекс та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин, є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель, а основними принципами земельного законодавства є, зокрема, поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.

9.8. Відповідно до абзацу третього преамбули до Закону № 2456-XII природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною. Тому на землях природоохоронного та історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням (частина третя статті 7 цього Закону у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)..

9.9. Велика Палата Верховного Суду раніше вже звертала увагу на те, що у спорах стосовно земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави (зокрема земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення), остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункти «а» і «б» частини першої статті 91, пункти «а» і «б» частини першої статті 96 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. mutatis mutandis постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункт 127), від 7 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц (пункт 90), від 14 листопада 2018 року № 183/1617/16 (пункт 148), від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (пункт 53), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 117), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (пункт 9.75)).

9.10. Контроль за використанням земельної ділянки на території об`єкта природно-заповідного фонду згідно з її цільовим призначенням є важливим для суспільства загалом і для територіальної громади міста Полтави зокрема, оскільки люди зацікавлені у збереженні парку-пам`ятки місцевого значення садово-паркового мистецтва « Перемога », що, як встановили суди попередніх інстанцій, став об`єктом природно-заповідного фонду задовго до виникнення спірних правовідносин і на території якого заборонене житлове будівництво. Повернення територіальній громаді Полтави земельної ділянки переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом цієї ділянки. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що вона належить до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Дотримання встановлених законодавчих заборон щодо обігу такої ділянки є необхідною умовою її використання з тією метою, щоби попередити завдання шкоди загалом навколишньому природному середовищу і зокрема частині світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною, і конкретному об`єкту природно-заповідного фонду. З огляду на вищевказане у втручанні держави у право мирного володіння ОСОБА_2 земельною ділянкою для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд на території об`єкта природно-заповідного фонду є легітимна мета контролю за використанням цієї ділянки за цільовим призначенням згідно із загальними інтересами.

9.11. Будь-які приписи, зокрема і приписи Конвенції, слід застосовувати з урахуванням обставин кожної конкретної справи, оцінюючи поведінку обох сторін спору, а не лише органів державної влади та місцевого самоврядування.

9.12. Право територіальної громади повернути земельну ділянку, яка знаходиться під об`єктами природно-заповідного фонду, з огляду на доведену незаконність і безпідставність її передання на користь фізичної особи передбачене у чинному законодавстві України, приписи якого та практика їхнього застосування щодо повернення такої ділянки є доступними, чіткими та передбачуваними. Немає жодних підстав вважати, що як ОСОБА_1 , так і ОСОБА_2 не могли співвіднести чіткі законодавчі заборони з конкретним об`єктом на місцевості та власними діями щодо останнього.

9.13. Враховуючи, зокрема, поведінку як органів місцевого самоврядування, які прийняли протиправні рішення, так і поведінку ОСОБА_1 і ОСОБА_2 щодо отримання у власність земельної ділянки на території об`єкта природно-заповідного фонду для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд загальний інтерес у контролі за використанням цієї ділянки для гарантування безпечності довкілля, непогіршення екологічної ситуації, забезпечення правомірного, раціонального й ефективного користування земельними ділянками у межах парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Перемога» переважає приватний інтерес ОСОБА_2 у збереженні нею контролю за цією ділянкою. Тому Велика Палата Верховного Суду повинна встановити, чи забезпечує така перевага за обставин справи справедливий баланс між вказаними інтересами.

9.14. Земля є унікальним обмеженим природним і базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства. Отже, розподіл землі є особливо чутливим до принципів справедливості, розумності та добросовісності, які є одними із фундаментальних засад цивільного законодавства (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (пункти 75-76), від 20 липня 2020 року у справі № 923/196/20 (пункт 39), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18(пункт 132)).

9.15. На думку Великої Палати Верховного Суду, за обставин цієї справи і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 (обидвоє - мешканці Полтави) не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах Парку «Перемога», розміщеному у цьому місті. В силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак земельної ділянки, проявивши розумну обачність, як ОСОБА_1 , так і ОСОБА_2 могли і повинні була знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який впродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду. Тому немає підстав вважати, що у спірній ситуації, мали місце недобросовісні дії лише боку органів місцевого самоврядування. А крім того, законодавство України надає і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 як сторонам відповідного договору купівлі-продажу ефективні засоби відновлення їхніх прав, якими вони на цей час, виходячи зі змісту матеріалів справи, не скористалися.

9.16. Рішення суду про усунення перешкод територіальній громаді з боку ОСОБА_2 у користуванні парком-пам`яткою садово-паркового мистецтва відповідатиме легітимній меті та дозволятиме її досягнути. Такий захід втручання у відповідне право є пропорційним цій меті, оскільки ОСОБА_2 , придбаваючи земельну ділянку у ОСОБА_1 , діючи розумно, не могла не перевірити місцезнаходження об`єкта, а отже, могла та мала пересвідчитися у тому, що ця ділянка знаходиться у Парку «Перемога». За таких обставин неможливо виснувати про те, що втручання у право ОСОБА_2 на об`єкт, який вона за добросовісної поведінки не могла отримати, є для неї надмірним тягарем. Немає жодних підстав вважати, що перед тим, як придбати земельну ділянку, у ОСОБА_2 були перешкоди самостійно чи з допомогою фахівця у галузі права ознайомитися із зазначеними вище вимогами законодавства та зробити висновки щодо режиму цієї ділянки.

9.17. Згідно з принципами диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами (зокрема, і щодо подання зустрічного позову), несуть ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням ними процесуальних дій,а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання (пункти 4 і 5 частини третьої статті 2, частини перша - четверта статті 12, частини перша та третя статті 13 ЦПК України).

9.18. Під час розгляду цієї справи ОСОБА_2 розпорядилася її процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про відшкодування шкоди у зв`язку із заявленої до неї вимогою.Крім того, суди попередніх інстанцій не мали жодних об`єктивних даних, які би могли дозволити оцінити наявність і розмір шкоди, якої могла зазнати ОСОБА_2 унаслідок задоволення вимоги щодо повернення земельної ділянки, а також зумовленого цим розчарування у неможливості подальшого використання цієї ділянки не за цільовим призначенням, тобто як ділянки, призначеної для житлового будівництва, а не як частини земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення у межах парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Перемога» (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), § 77). Тому як імовірний майновий тягар, так і ймовірний тягар такого розчарування може належно оцінити суд у відповідному судовому процесі, ініційованому ОСОБА_2 .

9.19. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що законодавство України надає ОСОБА_2 після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Вона не позбавлена можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якої придбала земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Відповідно до частини першої цієї статті у разі вилучення за рішенням суду товару у покупця на користь третьої особи на підставах, що виникли до продажу товару, продавець має відшкодувати покупцеві завдані йому збитки, якщо покупець не знав або не міг знати про наявність цих підстав. Вказане відповідає висновку Верховного Суду України, викладеному у постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15 (див. mutatis mutandisпостанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункт 93), від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (пункт 63), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 125.6.3)).

10. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

10.1. Згідно з частиною першою статті 412 ЦПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

10.2. Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, оскаржувані судові рішення - скасувати, ухваливши своє рішення.

11. Щодо судових витрат

11.1. Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

11.2. Згідно з частиною першою статті 141 ЦПК України судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.

11.3. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про часткове задоволення позову, судові витрати у сумі 5 438,90 грн, понесені Полтавською обласною прокуратурою за майнову позовну вимогу, що задовольняється, покладаються на ОСОБА_2 , а саме: 1 648,15 грн - за подання позову у частині майнової вимоги (із 8 538,15 грн загальної суми сплаченого судового збору за п`ять немайнових вимог і одну майнову вимогу), 1 812,97 грн - за подання апеляційної скарги у відповідній частині (із загальної суми 9 391,67 грн сплаченого судового збору, розрахованого скаржником як 110 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви) та 1 977,78 грн - за подання касаційної скарги у вказаній частині (із загальної суми 10 245,78 грн сплаченого судового збору, розрахованого скаржником як 120 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви).

Керуючись статтями 400, 409, 412, 415, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської областізадовольнити частково.

2. Рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року скасувати.

3. Ухвалити у справі нове рішення:

Позов першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури задовольнити частково.

Повернути територіальній громаді міста Полтави земельну ділянку на вул. Карла Лібкнехта, АДРЕСА_1 у м. Полтаві площею 1000 м кв. із кадастровим номером 5310137000:15:017:0020.

Відмовити у задоволенні позову про визнання незаконними та скасування рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 із земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, а також про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року.

4. Стягнути з ОСОБА_2 на користь Полтавської обласної прокуратури 5 438,90 грн (п`ять тисяч чотириста тридцять вісім грн 90 коп.) в рахунок відшкодування судових витрат за розгляд справи в судах першої, апеляційної інстанцій та у Верховному Суді.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття,є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Ткачук

Судді: Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко

М. І. Гриців К. М. Пільков

Д. А. Гудима О. Б. Прокопенко

Л. Й. Катеринчук О. М. Ситнік

Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач

С. І Кравченко В. Ю. Уркевич

Г. Р. Крет Є. А. Усенко

С. Ю. Мартєв

Джерело: ЄДРСР 113091902

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Уркевича В. Ю., Катеринчук Л. Й., Пількова К. М.

Справа № 554/10517/16-ц
Провадження № 14-76цс22

1. Велика Палата Верховного Суду постановою від 20 червня 2023 року частково задовольнила касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області: скасувала рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року й ухвалила у справі нове рішення, яким позов першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури задовольнила частково - повернула територіальній громаді міста Полтави земельну ділянку на АДРЕСА_1 площею 1000 кв. м з кадастровим номером 5310137000:15:017:0020; в задоволенні інших позовних вимог відмовила.

2. Прокурор пред`явив позов про визнання недійсними низки рішень органів місцевого самоврядування (Октябрської райради та її виконавчого комітету), державного акта на право власності на земельну ділянку та про витребування із чужого незаконного володіння земельної ділянки до земель запасу Полтавської міської ради. При цьому прокурор вказував на протиправність дій органів місцевого самоврядування і, відповідно, незаконність набуття земельної ділянки ОСОБА_1 , а в подальшому ОСОБА_2 .

3. Вирішуючи справу і відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що місцевою радою порушено норми земельного законодавства, однак прокурор, пред`являючи віндикаційний позов, пропустив установлений законом строк звернення до суду (позовну давність), а тому наявні правові підстави для застосування частини четвертої статті 267 Цивільного кодексу України та відмови в задоволенні позовних вимог.

4. Мотивуючи своє рішення, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що землі природно-заповідного фонду, що перебувають у комунальній власності, не підлягають приватизації; такі землі можуть перебувати у приватній власності лише у зв`язку з формуванням на цих земельних ділянках об`єктів природно-заповідного фонду чи включенням земельних ділянок, що належать фізичним чи юридичним особам, до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.

5. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням Земельного кодексу України та Закону України «Про природно-заповідний фонд України» потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала за собою право приватної власності на цю ділянку.

6. Звідси Велика Палата Верховного Суду виснувала, що ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний, а не віндикаційний позов.

7. Проте з наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду погодитися не можна з огляду на таке.

8. Статтею 43 Земельного кодексу України встановлено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

9. Землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом (стаття 45 Земельного кодексу України).

10. Відповідно до частини п`ятої статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

11. Вирішуючи питання способу захисту порушеного права у спорах про повернення земельних ділянок, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункт 52) вказала, що якщо в принципі за жодних умов не може виникнути право власності, то й володіння є неможливим. Факт володіння майном приводить до того, що в очах сторонніх осіб, які не мають інсайдерської інформації, володілець сприймається як власник майна, якщо немає підстав сумніватися у праві власності володільця. Якщо ж стороннім особам достеменно відомо, що особа не може бути власником майна, то така особа не може сприйматися як власник майна, а тому вона не є володільцем. При цьому розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже й нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 Земельного кодексу України (подібні правові висновки Великої Палати Верховного Суду сформульовані у постановах від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18, пункт 70), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18, пункт 80), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19, пункт 96), від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19, пункт 45) та інших). Тому зайняття земельної ділянки водного фонду або державну реєстрацію права власності на неї за приватною особою слід розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, а таке право захищається не віндикаційним, а негаторним позовом (правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18, пункт 71), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18, пункт 81), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19, пункт 97), від 15 вересня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19, пункт 46), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункт 52).

12. Водночас володіння землями природно-заповідного фонду цілком можливе для приватних осіб, оскільки вони можуть мати такі ділянки на праві власності, про що зазначено вище. Заволодіння земельними ділянками є неможливим лише в разі, якщо на такі ділянки в принципі за жодних умов не може виникнути право власності; якщо ж закон допускає набуття права власності на земельні ділянки, але обмежує їх використання лише з певною метою, то передання ділянок з порушенням такого обмеження може свідчити про те, що право власності порушника на земельну ділянку не виникло, але не свідчить про неможливість заволодіння (зокрема, неправомірного) земельною ділянкою (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункт 59).

13. Звідси вимога про витребування земельної ділянки природно-заповідного фонду з незаконного володіння (віндикаційний позов) у порядку статті 387 Цивільного кодексу України є належним та ефективним способом захисту права власності. Подібні правові висновки (але щодо земель лісового фонду) сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункти 53, 56).

14. Отже, саме віндикаційний позов є належним та ефективним способом захисту в спірних правовідносинах у цій справі. До таких вимог застосовується загальна позовна давність тривалістю у три роки (стаття 257 Цивільного кодексу України).

15. У цій справі прокурор звернувся з позовом, предметом якого, зокрема, була вимога про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння.

16. Разом з тим Велика Палата Верховного Суду, ухвалюючи постанову у цій справі, зазначила, що оскільки мета позову спрямована на усунення перешкод територіальній громаді міста Полтави, яка не втратила володіння земельною ділянкою, у користуванні та розпорядженні останньою шляхом її повернення від ОСОБА_2 , то Велика Палата Верховного Суду розглядає вимогу витребувати із чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку до земель запасу Полтавської міської ради як вимогу про повернення цієї земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави за правилами негаторного позову.

17. Водночас за змістом статей 15 і 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначений у частині другій статті 16 Цивільного кодексу України, не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті).

18. Основними засадами (принципами) цивільного судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом та диспозитівність (частина третя статті 2 Цивільного процесуального кодексу України).

19. Згідно із частиною першою статті 13 Цивільного процесуального кодексу України суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках.

20. Таким чином, суд розглядає справу виключно в межах позовних вимог та з урахуванням способу захисту, обраного позивачем.

21. Звідси Велика Палата Верховного Суду всупереч зазначеним основним засадам (принципам) цивільного судочинства задовольнила такі позовні вимоги, які прокурор у своєму позові не заявляв, тобто фактично вийшла за межі позовних вимог, що не передбачено цивільним процесуальним законодавством.

22. При цьому Велика Палата Верховного Суду послалася на принцип jura novit curia («суд знає закони»).

23. Разом з тим у постанові від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19 (провадження № 12-95гс20, пункт 6.57) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що при вирішенні спору суд у межах своїх процесуальних функціональних повноважень та в межах позовних вимог встановлює зміст (правову природу, права й обов`язки та ін.) правовідносин сторін, які випливають із встановлених обставин, та визначає правову норму, яка підлягає застосуванню до цих правовідносин.

24. Тобто суд, використовуючи принцип jura novit curia («суд знає закони»), може визначити правову норму, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин, лише у межах заявлених позивачем позовних вимог.

25. Крім того, ухвалюючи рішення про повернення спірної земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, відповідачі у справі могли і повинні були знати про те, що ця ділянка впродовж багатьох десятків років перебуває у межах об`єкта природно-заповідного фонду - парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва.

26. Вважаємо такий висновок Великої Палати Верховного Суду необґрунтованим, оскільки земельна ділянка, яка належить до природно-заповідного фонду, може містити явні і видимі ознаки її належності до такого фонду, але може й не мати їх. Наприклад, якщо на земельній ділянці, на якій були розміщені ботанічні сади, дендрологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва, знищено дерева і кущі, розпочато будівництво на самій ділянці чи поруч з нею, відсутні оголошення про правовий режим ділянки тощо, то добросовісній особі важко ідентифікувати таку ділянку як таку, що належить до природно-заповідного фонду. Якщо ж наявні зовнішні, об`єктивні, явні і видимі ознаки належності земельної ділянки до природно-заповідного фонду, а особа, проявивши розумну обачність, могла і повинна була знати про те, що земельна ділянка належить до такого фонду, то це може лише свідчити про недобросовісність такої особи і впливати на вирішення спору, зокрема, про витребування земельної ділянки природно-заповідного фонду. Подібні правові висновки щодо земель лісового фонду викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункт 59).

27. Дійшовши висновку, що ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду належному власнику є негаторний позов, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що до позовів про усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном позовна давність не застосовується, оскільки негаторний позов позивач може пред`явити до того часу, поки існує відповідне правопорушення.

28. Разом з тим, визначаючи критерії розмежування віндикаційного та негаторного позовів, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункт 72), уточнюючи власні висновки, сформульовані у постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц(провадження № 14-181цс18), зазначила, зокрема, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння. З наведених правових висновків Великої Палати Верховного Суду вбачається, що власник нерухомого майна перестає бути володільцем цього майна лише в разі державної реєстрації права власності за іншою особою.

29. Застосовуючи позовну давність, суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурору про порушення прав територіальної громади, зменшення розміру земельної ділянки парку «Перемога» достовірно стало відомо в червні 2013 року; 20 червня 2013 року прокурор направив подання про усунення порушень вимог земельного та податкового законодавства, яке рішенням Полтавської міськради від 12 липня 2013 року було відхилено.

30. Однак зменшення розміру земельної ділянки парку « Перемога » саме по собі не свідчить ані про те, що право власності на спірну земельну ділянку було зареєстроване за відповідачами, ані про те, коли прокурор дізнався чи мав дізнатися про таку реєстрацію (якщо вона була здійснена). Жодних висновків про ці обставини справи судові рішення не містять.

31. Як установили суди попередніх інстанцій, вироком Київського районного суду міста Полтави від 23 квітня 2015 року, що набрав законної сили, ОСОБА_3 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення за частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України, який, працюючи на посаді завідуючого Полтавським сектором охорони навколишнього природного середовища Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області, протягом 2009-2010 років незаконно затвердив висновки про погодження проєктів із землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території парку «Перемога», серед яких було погоджено відповідний висновок ОСОБА_1 . Встановлено, що на підставі вказаного висновку останньому незаконно було передано безоплатно у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку площею 1000,00 кв. м, яка розташована в АДРЕСА_1 та яка знаходиться під об`єктом природно-заповідного фонду - парку «Перемога» у м. Полтаві.

32. Проте суди попередніх інстанцій таких обставин справи не врахували та не дослідили, чи впливає момент набрання законної сили вироком Київського районного суду міста Полтави від 23 квітня 2015 року на початок перебігу позовної давності у цій справі.

33. Крім того, прокурор у позовній заяві поставив під сумнів добросовісність відповідачів ОСОБА_1 та/або ОСОБА_2 , але водночас суди попередніх інстанцій не встановили обставин, які мають значення для вирішення справи, в частині добросовісності цих осіб щодо набуття спірної земельної ділянки.

34. За таких обставин судові рішення судів попередніх інстанцій у цій справі в частині позовної вимоги про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння необхідно було скасувати, а справу в цій частині - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

35. Водночас із постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року у цій справі щодо відмови в задоволенні позову в іншій частині позовних вимог слід погодитися.

Судді: В. Ю. Уркевич Л. Й. Катеринчук К. М. Пільков

Джерело: ЄДРСР 113091907

[ANTIRAID]

Черговий відступ від правових позицій під назвою уточнення:

8.6. З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне конкретизувати висновок, наведений у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18 та вказати, що зайняття фізичними та юридичними особами земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, не пов`язане із позбавленням власника цих ділянок володіння ними. Вказане стосується і тих випадків, коли право приватної власності на земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення було зареєстровано на підставі неправомірних рішень про передачу таких земель у власність фізичних чи юридичних осіб. Такі рішення не створюють ті юридичні наслідки, на які вони спрямовані. Вимогу про усунення перешкод державі чи відповідній територіальній громаді у користуванні чи розпорядженні такими земельними ділянками можна заявити впродовж усього часу, поки триває відповідне порушення. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє посилання прокурора на те, що апеляційний суд мав урахувати висновки щодо застосування положень статей 256, 257, 261, 267 ЦК України у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 жовтня 2019 року № 554/10377/16-ц і від 30 жовтня 2019 року № 554/8661/16-ц.

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року у справі № 554/10517/16-ц (провадження № 14-76цс22)

за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння

за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року у складі судді Чуванової А. М. та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року у складі колегії суддів Панченка О. О., Одринської Т. В., Пікуля В. П.

У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовною заявою, у якій зазначив, що рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року, ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

24 лютого 2009 року рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради № 87, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року, затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. 05 червня 2009 року ОСОБА_1 отримав відповідний державний акт на право власності на цю землю.

15 жовтня 2012 року ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу відчужив вказану земельну ділянку на користь ОСОБА_2

23 березня 2013 року заступник прокурора м. Полтави виніс постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, за результатами якої було встановлено, що вказана земельна ділянка є частиною парку «Перемога», який є об`єктом природно-заповідного фонду та пам`яткою місцевого значення садово-паркового мистецтва.

У зв`язку з виявленими порушеннями до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) внесено відомості № 42014170010000001 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України.

Під час досудового розслідування було встановлено факт незаконного погодження протягом 2009-2010 років висновків проєктів землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - «Перемога», у тому числі й відповідного висновку ОСОБА_1 , внаслідок чого останньому незаконно безоплатно передано у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку загальною площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 .

Вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року у справі № 552/401/15-к, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 02 липня 2015 року та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19 листопада 2015 року, встановлено незаконність надання у власність указаних земельних ділянок громадянам на території парку «Перемога», у тому числі спірної земельної ділянки ОСОБА_1 .

Незаконність набуття права власності на спірну земельну ділянку також підтверджується обставинами, встановленими постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 816/4424/13-а, якою задоволено позов прокурора про скасування рішення XVI сесії Полтавської міської ради VI скликання від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_2 » (що також віднесено до земель парку «Перемога»), визнано протиправним та скасовано вказане рішення.

Прокурор просив:

- визнати недійсним і скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проєкту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд;

- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502;

- визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової чи громадської забудови міста земельну ділянку;

- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87;

- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року;

- витребувати із чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 з кадастровим номером 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877 грн до земель запасу Полтавської міської ради.

29 травня 2017 року рішенням Октябрського районного суду м. Полтави у задоволенні позову відмовлено.

Рішенням мотивоване тим, що при передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки дійсно мало місце порушення вимог земельного законодавства, а саме щодо надання дозволу на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки та погодження проєкту землеустрою - не були чітко встановлені межі парку « Перемога », не відбулися зміни цільового призначення земельної ділянки для житлової і громадської забудови, розроблений проєкт землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок та технічної документації не відповідав вимогам Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV). Однак у подальшому оскаржувані рішення було прийнято в межах компетенції відповідачів - виконавчого комітету Шевченківської (Октябрської) районної в м. Полтаві ради та Шевченківської (Октябрської) районної в м. Полтава, у діях яких жодних порушень не встановлено.

ОСОБА_1 у встановленому законом порядку отримав державний акт про право власності на земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 , а тому є добросовісним набувачем, оскільки жодних доказів вважати, що останній був обізнаний про наявність порушень земельного законодавства або ж сам умисно сприяв такому порушенню, суду не надано. У подальшому останній уклав договір купівлі-продажу вказаної земельної ділянки з ОСОБА_2 , яка також є добросовісним набувачем.

З урахуванням положень статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) про право мирного володіння своїм майном суд зробив висновок, що у задоволенні позовних вимог прокурора слід відмовити через їх необґрунтованість.

19 вересня 2017 року рішенням Апеляційного суду Полтавської області апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково, рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку зі спливом позовної давності.

Суд керувався тим, що перебіг позовної давності для прокурора розпочався 20 червня 2013 року, а закінчився 20 червня 2016 року. До суду з позовом в інтересах територіальної громади (Полтавської міської ради) прокурор звернувся 16 грудня 2016 року, тобто поза межами строку давності.

28 серпня 2019 року постановою Верховного Суду рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року та рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції мотивована тим, що суди не перевірили та не встановили наявності виключного випадку для подачі цього позову Полтавською місцевою прокуратурою Полтавської області. Зокрема, не з`ясували, який суб`єкт владних повноважень не здійснює чи неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж що такий суб`єкт владних повноважень відсутній.

21 листопада 2019 року рішенням Октябрського районного суду м. Полтави в задоволенні позову прокурора відмовлено.

Рішення мотивовано тим, що позивачем у справі беззаперечно доведено факт незаконності передачі органом місцевого самоврядування спірної земельної ділянки природно-заповідного фонду у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства. З урахуванням поданих відповідачами заяв та на підставі вимог статті 256 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у задоволенні позовних вимог про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку відмовлено за пропуском позовної давності. Підстав для задоволення вимоги позивача про витребування із чужого незаконного володіння спірної земельної ділянки суд не вбачав, оскільки відповідач набув право власності на вказану земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу від 15 жовтня 2012 року, який є чинним і сторонами у встановленому законом порядку не оскаржений, а тому витребування вказаного майна з його володіння у порядку, визначеному статтями 387, 1213 ЦК України, суд першої інстанції визнав безпідставним.

12 березня 2020 року постановою Полтавського апеляційного суду залишено без змін рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року з тих підстав, що землі під об`єктами природно-заповідного фонду не можуть передаватись у приватну власність, а тому суд першої інстанції зробив правильний висновок, що розроблені проєкти землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки площею 1000 кв. м, а також прийняті з цього приводу оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування не відповідають вимогам закону. Однак апеляційний суд також вважав, що прокурор звернувся до суду з пропуском строку давності, а тому погодився з рішенням суду про відмову в задоволенні його вимог з цих підстав.

У квітні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року, в якій він просить скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована тим, що визначальним при дослідженні питання пропуску позовної давності є обізнаність потенційного позивача про факт порушення його права, а не поінформованість про певні обставини щодо обліку майна чи його передачі. Так, перевірка, що проводилася у 2013 році, стосувалася законності прийнятого рішення Полтавської міської ради, а не рішень виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради, а отже, отримана в ході перевірки інформація на той час не свідчила про наявність порушеного права та законних інтересів держави.

Прокурор посилався на те, що апеляційний суд, застосувавши положення статей 256, 257, 261, 267 ЦК України, не врахував висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 554/10377/16-ц, від 30 жовтня 2019 року у справі № 554/8661/16-ц, у яких при дослідженні аналогічних правовідносин вказано, що перебіг позовної давності розпочався з моменту внесення відомостей до ЄРДР, тобто з 25 січня 2014 року. Відтак, звернувшись до суду у грудні 2016 року, він не пропустив позовної давності.

Крім того, прокурор наголосив, що суди не взяли до уваги висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, згідно з яким у спорах щодо земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації тощо.

27 липня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на вимоги частини третьої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Колегія суддів керувалася тим, що у справі № 911/2325/18 за позовом першого заступника прокурора Київської області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Грінінвест» про витребування з незаконного володіння земельної ділянки в порядку статті 388 ЦК України (земельна ділянка розташована в межах земель природно-заповідного фонду) Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що для відновлення права власності держави на незаконно вилучену земельну ділянку ефективним способом захисту є віндикаційний позов, до якого застосуванню підлягає загальний строк звернення до суду з позовом.

Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду із зазначеним висновком не погоджувалася та вважала, що зайняття (заволодіння) громадянами та юридичними особами земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням положень ЗК України та Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-XII) треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки. Тому від вищенаведених висновків Касаційного господарського суду, зроблених у постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, потрібно відступити.

20 червня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково. Рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року скасовано. Ухвалено у справі нове рішення. Позов першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури задоволено частково. Повернуто територіальній громаді міста Полтави земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1000 кв. м із кадастровим номером 5310137000:15:017:0020. Відмовлено у задоволенні позову про визнання незаконними та скасування рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 із земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, а також про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Постанова мотивована тим, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва «Перемога» як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що фізичні особи можуть володіти земельними ділянками природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, але виключно у разі, якщо вони ними володіли на час створення об`єкта природно-заповідного фонду. При цьому набуття права приватної власності на землі, які вже віднесені до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, положеннями ЗК України, Закону № 2456-XII та інших нормативно-правових актів України заборонено.

І органи місцевого самоврядування, і фізичні особи-відповідачі знали чи повинні були знати про неможливість всупереч закону передання й отримання у приватну власність земельної ділянки на території парку «Перемога». Отже, втручання судом у право ОСОБА_2 мирно володіти цією ділянкою відповідає закону.

Зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням ЗК України та Закону № 2456-XII потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку.

За таких умов, ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний, а не віндикаційний позов.

Приписи про застосування позовної давності поширюються, зокрема, на позови про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). Натомість негаторний позов може бути пред`явлений позивачем упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення.

Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суди першої й апеляційної інстанцій, правильно встановивши всі обставини справи, зокрема, незаконність передачі органами місцевого самоврядування земельної ділянки у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства, мали підстави для задоволення позовних вимог. Однак вони помилково вважали застосовними до спірних правовідносин приписи статей 387і 388 ЦК України, а не статті 391 цього Кодексу і безпідставно відмовили у задоволенні вимоги прокурора, спрямованої на повернення земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави.

Власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку. Однак, беручи до уваги те, що оскаржені рішення органів місцевого самоврядування не стосуються ОСОБА_2 як останньої набувачки земельної ділянки, вимоги прокурора про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування, на підставі яких земельну ділянку було оформлено за ОСОБА_1 , не призводять відновлення порушеного права територіальної громади міста Полтави. За таких обставин у задоволенні позову в цій частині слід відмовити.

Не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для усунення перешкод територіальній громаді у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою і визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід також відмовити.

Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок, наведений у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, вказавши, що зайняття фізичними та юридичними особами земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, не пов`язане із позбавленням власника цих ділянок володіння ними. Вказане стосується і тих випадків, коли право приватної власності на земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення було зареєстровано на підставі неправомірних рішень про передачу таких земель у власність фізичних чи юридичних осіб. Такі рішення не створюють ті юридичні наслідки, на які вони спрямовані. Вимогу про усунення перешкод державі чи відповідній територіальній громаді у користуванні чи розпорядженні такими земельними ділянками можна заявити впродовж усього часу, поки триває відповідне порушення.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 як мешканці міста Полтави не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах парку «Перемога», розміщеному у цьому місті. Проявивши розумну обачність вони могли і повинні були знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який впродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду. Тому немає підстав вважати, що у спірній ситуації мали місце недобросовісні дії лише боку органів місцевого самоврядування. Крім того, законодавство України надає ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як сторонам відповідного договору купівлі-продажу ефективні засоби відновлення їхніх прав, якими вони на цей час, виходячи зі змісту матеріалів справи, не скористалися.

Рішення суду про усунення перешкод територіальній громаді з боку ОСОБА_2 у користуванні парком-пам`яткою садово-паркового мистецтва відповідатиме та є пропорційним легітимній меті.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що під час розгляду цієї справи ОСОБА_2 розпорядилася своїми процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про відшкодування шкоди у зв`язку із заявленою до неї вимогою. Законодавство України надає ОСОБА_2 після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Вона не позбавлена можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якого придбала земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України.

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.

Щодо підстав звернення прокурора до суду

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Статтею 45 ЦПК України було визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 45 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 45 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або брати участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У справі, що переглядається, до суду з позовом про примусове припинення права власності відповідача на належну йому земельну ділянку звернувся перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури.

Підставою подання позову прокурор зазначив статтю 23 Закону № 1697-VII та частину другу статті 45 ЦПК України і послався на те, що унаслідок противоправних дій органу місцевого самоврядування щодо розпорядження спірною земельною ділянкою територіальна громада міста Полтави втратить можливість користуватися землями природно-заповідного фонду для задоволення естетичних потреб та відпочинку (а. с. 14, 15, т. 1).

При цьому позов заявлено прокурором самостійно. Прокурор зазначив, що Полтавська міська рада як орган, що представляє інтереси територіальної громади міста Полтави та є законним власником спірної земельної ділянки, яка на момент розпорядження нею відповідачем належала до земель комунальної власності, заходів для її повернення до комунальної власності не вживала, заперечувала проти позовних вимог прокурора. Центральний орган виконавчої влади, на який покладено функції здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, на думку прокурора, відсутній (а. с. 12, 13, т. 1).

Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV; тут і далі - у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основним завданням центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проєкту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроєкту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень у органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.

Матеріали справи не містять доказів звернення прокурора до ГУ Держгеокадастру з відповідним повідомленням про порушення земельного законодавства.

Крім того, необхідно звернути увагу, що вказану земельну ділянку 27 травня 2001 року було передано під охорону та збереження як об`єкт природно-заповідного фонду Дирекції міського парку культури та відпочинку. Отже була визначена конкретна юридична особа, яка мала зобов`язання щодо нагляду за збереженням вказаного об`єкта, а відтак і правомірності використання земельної ділянки.

Однак указана особа не була залучена до участі у справі. Матеріали справи не містять доказів того, що Дирекція міського парку культури та відпочинку втратила будь-які повноваження щодо охорони цього об`єкта та була створена чи уповноважена інша юридична особа для здійснення відповідних функцій з охорони.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Оскільки вказаних вимог Закону №1697-VII прокурор не дотримався, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).

Щодо розгляду спору по суті

Звертаючись до суду з позовом, прокурор просив, зокрема, витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1000 м. кв. з кадастровим номером 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877,00 грн до земель запасу Полтавської міської ради.

Прокурор, обираючи спосіб захисту порушеного права, обґрунтував свої вимоги тим, що стаття 388 ЦК України надає власнику право витребувати майно із чужого незаконного володіння. Добросовісність набуття в розумінні статті 388 ЦК України полягає в тому, що майно придбавається не безпосередньо у власника, а в особи, яка не мала права його відчужувати. Наслідком угоди, укладеної з таким порушенням, є не двостороння реституція, а повернення майна від набувача, при цьому випадки такого витребування законодавством обмежуються, зокрема пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України, якою передбачено, що витребування майна можливе в разі його вибуття з володіння власника не з його волі іншим шляхом. Тому спірна земельна ділянка, на думку прокурора, вибула з володіння власника - територіальної громади міста Полтави не з її волі іншим шляхом, зважаючи на те, що Полтавська міська рада діяла при цьому не в інтересах громади міста, яку вона представляє.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, складовою частиною якого є правова визначеність, яка тісно пов`язана з позовною давністю.

ЄСПЛ, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, у тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу (рішення ЄСПЛ від 20 вересня 2011 року за заявою № 14902/04 у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»; рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom)).

У рішенні ЄСПЛ від 29 січня 2013 року за заявою № 66610/09 у справі «Золотас проти Греції» (Zolotas v. Greece) зазначено, що інститут строків давності є спільною рисою правових систем держав-учасниць і має на меті гарантувати правову певність, встановлюючи межу для дій або ж перешкоджаючи несправедливості, яка могла б бути скоєна, якби суди мали ухвалювати рішення щодо подій, які відбулися в далекому минулому.

Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

За змістом частини першої статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Законодавець врахував не тільки з безпосередню обізнаність особи про факти порушення її прав, а й об`єктивну можливість цієї особи знати про ці факти.

Якщо встановити день, коли особа довідалась про порушення права або про особу, яка його порушила, неможливо або наявні докази того, що особа не знала про порушення права, хоч за наявних умов повинна була знати про це, перебіг позовної давності починається від дня, коли особа повинна була довідатися про порушення свого права.

У цьому контексті має значення те, коли в особи виникло право звернутися до суду у зв`язку з наявним порушенням права, а не те, протягом якого часу тривав стан цього порушення.

Відповідно до статті 264 ЦК України перебіг позовної давності переривається вчиненням особою дії, що свідчить про визнання нею свого боргу або іншого обов`язку. Позовна давність переривається у разі пред`явлення особою позову до одного із кількох боржників, а також якщо предметом позову є лише частина вимоги, право на яку має позивач. Після переривання перебіг позовної давності починається заново. Час, що минув до переривання перебігу позовної давності, до нового строку не зараховується.

Частинами третьою, четвертою статті 267 ЦК України передбачено, що позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення. Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові.

Таким чином, запроваджений нормами ЦК України від 16 березня 2003 року інститут позовної давності полягає у наданні особі, цивільне право якої порушено, певного строку саме для звернення до суду за захистом цього права, в тому числі за допомогою державного примусу. Дія інституту позовної давності є проявом принципу правової визначеності, який забезпечує стабільність цивільних відносин у суспільстві.

З матеріалів справи вбачається, що 24 квітня 2013 року заступником прокурора міста Полтави винесено постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради в частині використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду на території міста Полтави.

У ході проведення перевірки встановлено, що 24 грудня 1970 року рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради депутатів трудящих № 555 затверджено та взято під охорону, зокрема, пам`ятку природи місцевого значення парк «Перемога» площею 10 га на просп. Першотравневому, 20 та закріплено її за виконавчим комітетом Полтавської міської ради.

22 листопада 1984 року рішенням виконавчого комітету Полтавської обласної ради № 453 затверджено межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, згідно з яким парк «Перемога» віднесено до парку-пам`ятки садового-паркового мистецтва місцевого значення площею 30,9 га.

27 травня 2001 року Дирекція міського парку культури та відпочинку взяла на себе охоронне зобов`язання із забезпечення режиму охорони та збереження вказаного об`єкта природно-заповідного фонду площею 30,9 га.

08 грудня 2011 року рішенням XVIсесії Полтавської міської ради VIскликання затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі за адресою: АДРЕСА_2 та оформлено в постійне користування управлінню культури виконавчого комітету Полтавської міської ради дві земельні ділянки площею 12,4954 га та 12,2151 га за адресою: АДРЕСА_2 , парк «Перемога» (землі рекреаційного призначення).

23 березня 2013 року заступником прокурора м. Полтави винесено постанову про проведення перевірки за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, за результатами якої були виявлені порушення щодо земельної ділянки парку, який є об`єктом природно-заповідного фонду, та внесено відомості до ЄРДР за ознаками кримінального правопорушення.

20 червня 2013 року прокурором було направлено подання про усунення порушень вимог земельного та податкового законодавства, яке рішенням Полтавської міської ради від 12 липня 2013 року відхилено.

Тобто у справі встановлено, що позивачу про порушення, на його думку, прав територіальної громади, зокрема зменшення розміру земельної ділянки парку «Перемога», достовірно стало відомо до червня 2013 року.

Позивач звернувся до суду лише 16 грудня 2016 року.

Про пропуск позивачем позовної давності відповідач заявив у суді першої інстанції відповідно до вимог частини третьої статті 267 ЦК України.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, обґрунтовано відмовили у позові з підстав порушення позивачем позовної давності за частиною четвертою статті 267 ЦК України, оскільки прокурору було відомо та він мав реальну можливість протягом трирічного строку давності звернутися з відповідним позовом до суду.

Висновок Великої Палати Верховного Суду, що позов може бути пред`явлений позивачем «упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення», нівелює саму сутність поняття «позовна давність», яке забезпечує, у тому числі, принцип юридичної визначеності при розгляді справ - наявності злагодженого механізму, здатного забезпечувати верховенство права і слугувати стандартом для законодавства та судочинства.

Дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов`язане з реалізацією права на справедливий судовий розгляд. Наявність такої умови дисциплінує учасників правовідносин, запобігає зловживанням звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.

Позовна давність в аспекті розумних строків є важливою гарантією справедливості, правової визначеності та верховенства права.

З урахуванням наведеного, у Великої Палати Верховного Суду були відсутні підстави для відступу (конкретизації) від висновків Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду в постанові від 26 лютого 2020 року щодо застосування у справі загальної позовної давності звернення до суду з позовом.

Щодо втручання публічної влади в право на мирне володіння майном

У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).

Споживач послуг органу місцевого самоврядування законно презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.

У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічної влади в право на мирне володіння майном має бути законним: друге речення частини першої цієї статті дозволяє позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а частина друга цієї статті визнає, що держави мають право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з фундаментальних принципів демократичного суспільства, є наскрізним принципом усіх статей Конвенції (див. рішення у справах від 20 травня 2010 року «Україна-Тюмень» проти України» (заява № 22603/02); від 25 червня 1996 «Амюр проти Франції» (Amuur v. France), Reports 1996-III, § 50; «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece), № 25701/94, § 79, ECHR 2000-XII; «Малама проти Греції» (Malama v. Greece), № 43622/98, § 43, ECHR 2001-II).

Отже, позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідне в демократичному суспільстві і спрямоване на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.

Витребування земельної ділянки, переданої набувачам - фізичним особам з волі власника - органу місцевого самоврядування, є незаконним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника, незалежно від дотримання чи недотримання останнім процедури прийняття такого рішення, з якою може не бути ознайомлений споживач послуг суб`єкта владних повноважень, який презюмує правомірну поведінку останнього відповідно до частини другої статті 19 Конституції України.

Втручання в право на мирне володіння майном повинне здійснюватись з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи (див., серед інших, рішення у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden) від 23 вересня 1982 року, Series A no. 52, p. 26, § 69). Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти в світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (див. рішення від 20 листопада 1995 року у справі «Прессос Компанія Нав`єра С. А. та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium), Series A no. 332, p. 23, § 38).

Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що відбулось непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.

Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, установлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, стосовно захисту права власності.

Позбавлення права власності можливе лише за умови, що власник, повідомлений про обмеження у користуванні земельною ділянкою, такі обмеження порушить. При цьому вказані порушення мають бути належним чином зафіксовані, а наслідком таких порушень може бути передбачене законом вилучення земельної ділянки. В іншому випадку позбавлення права власності на земельну ділянку без відповідної майнової компенсації незалежно від того, чи заявляв про неї відповідач, узаконює порушення органів державної влади чи місцевого самоврядування при розпорядженні землею та звільняє їх від будь-якої відповідальності перед особою, яка потерпіла від їх неправомірних дій.

Висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 як мешканці міста Полтави не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах парку «Перемога», який є об`єктом природно-заповідного фонду, а тому їх дії є недобросовісними, стосується встановлення фактичних обставин справи, що є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій, як це передбачено статтями 77, 78, 79, 80, 89, 367 ЦПК України. Проте така обставина судами попередніх інстанцій встановлена не була.

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

Велика Палата Верховного Суду не встановила порушень порядку надання та отримання доказів у суді першої (апеляційної) інстанції, цим доказам суди попередніх інстанцій надали відповідну оцінку, тому суд касаційної інстанції був позбавлений повноважень втручатися в оцінку доказів.

Вказавши, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак земельної ділянки, проявивши розумну обачність, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 могли і повинні були знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який упродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду, Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що на території поряд збудований житловий комплекс, що також могло впливати на висновки відповідачів щодо законності підстав набуття ними спірної земельної ділянки.

Тому висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що відповідачі могли співвіднести чіткі законодавчі заборони з конкретним об`єктом на місцевості та власними діями щодо останнього, не підтверджені доказами.

Крім того, у пункті 6.51 постанови від 02 листопада 2021 року у справі № 925/1351/19 (провадження № 12-35гс21) Велика Палата Верховного Суду виснувала про неможливість покладення на відповідача додаткового обов`язку, крім відомостей, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, перевіряти та аналізувати також обставини правомірності попередніх переходів майна, зокрема обставини вибуття майна з володіння позивача.

Також Великій Палаті Верховного Суду необхідно було врахувати ту обставину, що на момент, коли у 2009 році вирішувалися питання про виділення ОСОБА_1 спірних земельних ділянок, була відсутня інформація про те, що це землі природно-заповідного фонду, оскільки належним чином оформлених і закріплених меж парку «Перемога» не було. Лише у 2013 році було встановлено межі парку «Перемога» із внесенням їх до державного реєстру.

Щодо висновків Великої Палати Верховного Суду про невикористання ОСОБА_2 свого процесуального права заявити зустрічний позов про відшкодування шкоди, та про її можливість скористатися правом подати позов до ОСОБА_1 про відшкодування збитків

За вимогами частини першої статті 49 ЦПК України сторони користуються рівними процесуальними правами. Крім прав та обов`язків, визначених у статті 43 цього Кодексу, відповідач має право подати зустрічний позов у строки, встановлені цим Кодексом (пункт 3 частини другої статті 49 ЦПК України).

Тобто зустрічний позов - один із спеціальних засобів захисту відповідача проти вимог позивача, є правом відповідача, а не його обов`язком, і його неподання не може впливати на висновки суду при розгляді справи.

За межами розгляду справи є і висновки Великої Палати Верховного Суду про можливість ОСОБА_2 використати додаткові ефективні засоби юридичного захисту, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якої придбала земельну ділянку, про відшкодування збитків. Такі збитки фізичним особам спричинено неправомірними діями суб`єкта владних повноважень, який не виконав приписів частини другої статті 19 Конституції України та не діяв у встановленому законом порядку. Інший висновок дозволяє уникнути відповідальності органу місцевого самоврядування і перекладає на пересічну фізичну особу надмірний тягар перевірки законності дій органів державної влади та місцевого самоврядування, законність дій яких презюмується.

Оскільки першочергово, при подані прокурором позову у цій справі було порушено вимоги Закону № 1697-VII щодо представництва прокурором інтересів держави у суді, тому рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року слід було скасувати, а позов залишити без розгляду.

Судді: О. М. Ситнік

Ю. Л. Власов

Джерело: ЄДРСР 113204275