Постанова ВС-КАС про протиправність рішення щодо відмови у перетині кордону та необхідності його обгрунтування

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 380/11916/22

адміністративне провадження № К/990/17446/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.01.2023 (суддя Кравців О.Р.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023 (суддя-доповідач Довга О.І., судді: Глушко І.В., Запотічний І.І.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У серпні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся з адміністративним позовом до військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) (далі - військова частина НОМЕР_1 ) про визнання протиправним та скасування рішення від 18.08.2022 про відмову громадянину України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , у перетинанні державного кордону України.

2. На обґрунтування позову зазначив, що він є студентом іноземного навчального закладу та отримав усі необхідні документи для виїзду на навчання, які пред'явив відповідачу під час перетинання державного кордону. Однак відповідач безпідставно й необґрунтовано відмовив йому в перетинанні державного кордону України.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02.01.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023, позов задоволено.

3.1. Визнано протиправним та скасовано рішення від 18.08.2022, прийняте інспектором прикордонної служби вищої категорії 3 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_3 » (тип А) майстер-сержантом ОСОБА_2 , яким відмовлено ОСОБА_1 в перетинанні державного кордону України як громадянину України, який досяг 16-річного віку.

4. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем в оскарженому рішенні не вказано конкретних документів, які не подано позивачем, що стало підставою для відмови у перетині державного кордону України. При цьому можливість підтвердження позивачем наявності права на перетин кордону України прямо залежить від чіткого визначення відповідачем конкретного та вичерпного переліку необхідних для цього документів. Однак оскільки відповідачем такого переліку не вказано, позивач не мав об'єктивної можливості їх подання.

4.1. Суди дійшли висновку, що відповідно до статті 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» позивач станом на 18.08.2022 не підлягав призову на військову службу під час мобілізації, тому, прибувши в цей день до міжнародного автомобільного пункту пропуску через державний кордон України, він мав право на перетин державного кордону України на підставі пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 №57 (далі - Правила перетинання державного кордону).

III. Провадження в суді касаційної інстанції

5. У касаційній скарзі військова частина НОМЕР_1 , пославшись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просила скасувати ухвалені судові рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

6. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах пункт 2-6 Правил перетинання державного кордону, у зв'язку з чим дійшли помилкового висновку, що право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації в період воєнного стану автоматично дає право на перетин державного кордону. Відповідач зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування наведеної норми права у подібних правовідносинах та відсутність єдиного підходу з боку судів першої та апеляційної інстанцій при розгляді таких спорів, що вказує на фундаментальне значення вирішення судом касаційної інстанції цього питання для формування єдиної правозастосовчої практики.

7. Позивач не подав відзиву на касаційну скаргу.

8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

9. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , є громадянином України.

10. Згідно з довідкою про прийняття студента-іноземця на стаціонарне навчання, виданою 04.10.2021 Вищою Школою Економіки у Стальова Воля (Республіка Польща), ОСОБА_1 прийнятий на навчання на період з 01.10.2021 по 30.09.2024 на стаціонарне відділення першого рівня (ступеня) за напрямком «Економіка» до Вищої Школи Економіки у Стальова Воля (Республіка Польща).

11. Довідкою вказаного навчального закладу від 15.07.2022 підтверджено, що ОСОБА_1 є студентом І року (II семестру) навчання на стаціонарному відділенні денної форми навчання І рівня, що триває 3 роки.

12. ІНФОРМАЦІЯ_4 видано позивачу довідку від 10.08.2022 №176 для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів-стажистів, аспірантів та докторантів, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти. У довідці зазначено, що відповідно до абзацу 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» ОСОБА_1 має право на відстрочку від призову на військову службу за призовом під час мобілізації на особливий період. Заперечень щодо його виїзду з України у встановленому порядку для продовження навчання за кордоном немає.

12.1. Відповідна відмітка проставлена у військово-обліковому документі позивача.

13. ОСОБА_1 18.08.2022 мав намір перетнути кордон України в міжнародному автомобільному пункті пропуску "Краківець".

14. Рішенням від 18.08.2022, прийнятим інспектором прикордонної служби вищої категорії 3 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_3 » (тип А) майстер-сержантом ОСОБА_2 , позивачу відмовлено в перетинанні державного кордону України.

14.1. Як зазначено у вказаному рішенні, відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Указу Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», а також Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022» позивача тимчасово обмежено у праві виїзду з України, і він не надав на паспортний контроль документів, що підтверджують підставу для виїзду за кордон.

V. Позиція Верховного Суду

15. За приписами частини першої статті 341 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Касаційне провадження в цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідача про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону щодо права військовозобов'язаних громадян України, які навчаються за денною формою здобуття освіти в іноземному вищому навчальному закладі, на виїзд з України в умовах воєнного стану за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування цієї норми права в подібних правовідносинах.

16.1. Отже, судові рішення судів попередніх інстанцій у цій справі підлягають перегляду виключно у вказаній частині.

17. Відповідаючи на питання, поставлені перед судом касаційної інстанції в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 😎 пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Тобто судовий контроль за реалізацією суб'єктами владних повноважень їхніх повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, і якщо суд установить, що діяльність органу державної влади не відповідає хоча б одному із визначених критеріїв, це може бути підставою для задоволення позову щодо оскарження відповідних дій (бездіяльності) чи рішення, якщо така діяльність порушує права, свободи та інтереси позивача.

21. Спірним у цій справі є рішення військової частини НОМЕР_1 від 18.08.2022 про відмову громадянину України ОСОБА_1 в перетинанні державного кордону України.

22. Правові основи здійснення прикордонного контролю, порядок його здійснення, умови перетинання державного кордону України визначає Закону України «Про прикордонний контроль» від 05.11.2009 №1710-VI (далі - Закон №1710-VI).

23. Частиною першої статті 2 Закону №1710-VI передбачено, що прикордонний контроль - державний контроль, що здійснюється Державною прикордонною службою України, який включає комплекс дій і систему заходів, спрямованих на встановлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів.

24. Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 3 Закону №1710-VI під час прикордонного контролю посадові та службові особи Державної прикордонної служби України здійснюють свої повноваження в межах, передбачених Конституцією України, цим Законом, Законом України «Про Державну прикордонну службу України», іншими актами законодавства України, а також міжнародними договорами України.

25. За приписами частини першої статті 14 Закону №1710-VI громадянину України, якому відмовлено у пропуску через державний кордон при виїзді з України у зв'язку з відсутністю документів, необхідних для в'їзду до держави прямування, транзиту, в передбачених законодавством випадках або у зв'язку з наявністю однієї з підстав для тимчасового обмеження його у праві виїзду за кордон, визначених статтею 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України", відмовляється у перетинанні державного кордону лише за обґрунтованим рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону із зазначенням причин відмови.

26. Форма рішення про відмову у перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку, затверджена наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 14.12.2010 №967 (у редакції, чинній станом на дату прийняття спірного рішення).

26.1. Так, у пункті 1 цього рішення зазначаються, з-поміж іншого, підстави для тимчасового обмеження громадянина України у праві виїзду за кордон.

27. Обґрунтовуючи відмову в перетинанні державного кордону, відповідач у спірному рішенні від 18.08.2022 зазначив, що у зв'язку із Законом України «Про правовий режим воєнного стану», Указом Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022 року» ОСОБА_3 тимчасово обмежено у праві виїзду з України, за відсутністю підстав на право перетинання державного кордону, так як позивач не зміг надати на паспортний контроль документи, що підтверджують підставу для виїзду за кордон.

28. У контексті зазначеного Верховний Суд зауважує, що рішення про відмову в перетинанні державного кордону України є актом індивідуальної дії, головною рисою якого є його конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктом адміністративного права, який видає такий акт; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акта нормам чинного законодавства.

29. Також загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб'єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

30. Сталою є позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб'єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №826/6528/18, від 10.04.2020 у справі №819/330/18, від 10.01.2020 у справі №2040/6763/18).

31. Повертаючись до обставин у цій справі, в оскарженому рішенні про відмову позивачу в перетинанні державного кордону відповідач лише покликався на закон України про правовий режим воєнного стану, указ Президента України про введення воєнного стану в Україні та закон, яким затверджено зазначений указ, проте не зазначив конкретну норму законодавства, на підставі якої позивачу було обмежено виїзд з України.

32. Також спірне рішення не визначає, які документи позивач повинен був надати і не надав на паспортний контроль для дотримання умови, за якої реалізується наявне в позивача право виїзду за кордон, у зв'язку з чим було відмовлено в перетинанні державного кордону.

33. До того ж використане відповідачем формулювання «відсутність підстав на право перетинання державного кордону» спотворює суть цього права, оскільки приписи статті 14 Закону №1710-VI відмову у пропуску через державний кордон при виїзді з України пов'язують з наявністю однієї з підстав для тимчасового обмеження громадянина України у праві виїзду за кордон, а не з необхідністю набуття такого права перед виїздом.

34. Окрім цього, Верховний Суд звертає увагу на невідповідність спірного рішення в частині зазначення уповноваженої особи військової частини НОМЕР_1 , яка приймала це рішення.

34.1. Так, у вступній частині рішення уповноваженою службовою особою підрозділу охорони державного кордону, якою прийнято рішення про відмову у перетинанні державного кордону на виїзд з України ОСОБА_3 , зазначено інспектора прикордонної служби вищої категорії 3 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_3 » (тип А) майстер-сержанта ОСОБА_4 .

34.2. Водночас особою, яка прийняла рішення та його підписала, зазначено старшого лейтенанта ОСОБА_5 без зазначення її посади чи службового становища.

34.3. Указана невідповідність виключає можливість встановлення дійсного суб'єкта прийняття рішення про відмову у перетинанні державного кордону ОСОБА_6 та створює його дефектність через прийняття цього документа неуповноваженою особою.

35. З огляду на вказане Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення посадової особи військової частини НОМЕР_1 від 18.08.2022 не відповідає критеріям обґрунтованості, вмотивованості, чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії та породжує його неоднозначне трактування, що протиправно втручається на можливість реалізації конституційного права позивача вільно залишати територію України.

36. Водночас Верховний Суд не погоджується з оскарженими судовими рішеннями в частині застосування до спірних правовідносин пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону з огляду на те, що ця норма не була покладена в основу прийнятого відповідачем рішення, а також не була підставою для відмови в перетинанні державного кордону ОСОБА_1 , а тому в судів обох інстанцій не було підстав надавати оцінку обставинам через призму застосуванням цієї норми до спірних правовідносин.

37. З цих же мотивів суд касаційної інстанції не вбачає підстав для формування правового висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону, відсутність якого була підставою для відкриття цього касаційного провадження.

38. Підсумовуючи, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність відмови відповідача в перетинанні державного кордону позивачу, однак неправильно визначили норма права, що регулює спірні правовідносини, в частині застосування пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону громадянами України, у зв'язку з чим мотивувальні частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в цій частині має бути змінено шляхом виключення висновку щодо наявності в позивача права перетинання державного кордону України на підставі пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону громадянами України.

39. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

39.1. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта статті 351 КАС України).

40. За таких обставин Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення та змінити мотивувальні частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині.

41. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

42. Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.01.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023 змінити, виключивши з їх мотивувальних частин висновок щодо наявності в позивача права перетинання державного кордону України на підставі пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону громадянами України.

3. В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.01.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023 залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська

Джерело: ЄДРСР 123060140

[ANTIRAID]

Сподіваюсь вище керівництво країни коли говорить про шлях в Європу згадає і про це рішення і про висловлювання Міністра освіти, який прирівняв навчання до ухилення від військової служби. Суд зазначив:

31. Повертаючись до обставин у цій справі, в оскарженому рішенні про відмову позивачу в перетинанні державного кордону відповідач лише покликався на закон України про правовий режим воєнного стану, указ Президента України про введення воєнного стану в Україні та закон, яким затверджено зазначений указ, проте не зазначив конкретну норму законодавства, на підставі якої позивачу було обмежено виїзд з України.

32. Також спірне рішення не визначає, які документи позивач повинен був надати і не надав на паспортний контроль для дотримання умови, за якої реалізується наявне в позивача право виїзду за кордон, у зв'язку з чим було відмовлено в перетинанні державного кордону.

33. До того ж використане відповідачем формулювання «відсутність підстав на право перетинання державного кордону» спотворює суть цього права, оскільки приписи статті 14 Закону №1710-VI відмову у пропуску через державний кордон при виїзді з України пов'язують з наявністю однієї з підстав для тимчасового обмеження громадянина України у праві виїзду за кордон, а не з необхідністю набуття такого права перед виїздом.