Постанова Пленуму ВАСУ 29.09.2016 №12 Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

[ANTIRAID]

Пленум Вищого адміністративного суду України

Постанова

29 вересня 2016 року  м.Київ    №12

Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Заслухавши доповідь заступника голови, секретаря пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, пленум Вищого адміністративного суду України

ПОСТАНОВЛЯЄ:

1. Доповідь заступника голови, секретаря пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану (додається), враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

Головуючий  О.НЕЧИТАЙЛО

Секретар пленуму  М.СМОКОВИЧ

Довідка

про результати вивчення та узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду на перше півріччя 2016 року у ВАС здійснено вивчення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану.

Метою такого вивчення є необхідність узагальнення судової практики щодо розгляду зазначеної категорії адміністративних спорів, виявлення проблемних питань у вирішенні справ, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, та сприяння виробленню єдиного підходу до вирішення таких справ і підвищення якості їх розгляду.

Об’єктом вивчення були рішення адміністративних судів, ухвалені у 2015 році у справах за адміністративними позовами з приводу відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести виправлення в актовий запис цивільного стану.

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити у повному обсязі кількісні показники розгляду адміністративних справ цієї категорії. У зв’язку з цим наведені кількісні показники отримано шляхом опрацювання інформації, наданої Вінницьким, Дніпропетровським, Донецьким, Житомирським, Київським, Львівським, Одеським і Харківським апеляційними адміністративними судами.

За наданою інформацією, протягом 2015 року у провадженні апеляційних адміністративних судів перебувало 109 справ, судів першої інстанції — понад 247 справ.

З огляду на статистичні дані щодо розгляду справ цієї категорії варто зазначити, що такі спори становлять незначний відсоток загальної кількості позовних заяв і справ, що перебували у провадженні адміністративних судів.

Як показав аналіз рішень судів першої та апеляційної інстанцій, Вищого адміністративного суду, ухвалених із застосуванням положень Кодексу адміністративного судочинства від 6.07.2005 №2747-IV, закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 1.07.2010 №2398-VI (зі змінами), Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджених наказом Міністерства юстиції від 12.01.2011 №96/5 (зі змінами), інформації, наданої апеляційними адміністративними судами за результатами вивчення судової практики з цього питання, у правозастосовній діяльності судів є низка проблем.

Вступ

Конституція встановлює, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Тому права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст.3 Конституції).

Суб’єктивні права і свободи людини не вичерпуються тими, які прямо закріплені Конституцією. Велике значення для суспільного життя особи мають особисті немайнові права, закріплені Цивільним кодексом, зокрема права, що забезпечують природне існування та соціальне буття фізичної особи (гл.21, 22 ЦК). У силу взаємопов’язаності різних сфер правовідносин та взаємодії галузей права, які регулюють ці сфери, особисті немайнові права мають не лише приватноправове, але й публічно-правове значення. Зокрема, публічно-правовими є відносини, в які вступає особа з державними органами та іншими суб’єктами владних повноважень у процесах, коли держава здійснює свою конституційну функцію утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Серед подій та дій, які є юридичними фактами, особливе значення для людини (фізичної особи) мають акти цивільного стану — події та дії, які нерозривно пов’язані з фізичною особою і започатковують, змінюють, доповнюють або припиняють її можливість бути суб’єктом цивільних прав та обов’язків (ч.1 ст.49 ЦК). З огляду на те що особисті немайнові права мають не лише цивільний, але й публічно-правовий характер, можна стверджувати, що акти цивільного стану мають важливе значення для усього суспільного життя людини як у приватній, так і публічній сфері.

Важливою складовою діяльності держави із забезпечення прав і свобод людини є державна реєстрація актів цивільного стану. Державна реєстрація — це публічно-правове засвідчення актів цивільного стану ¹, яке забезпечує загальне (як у приватних, так і в публічно-правових відносинах) визнання правосуб’єктності особи. Таким чином, у процесі реєстрації актів цивільного стану людина (фізична особа) вступає у публічно-правові відносини з державою в особі державного органу, уповноваженого здійснювати державну реєстрацію актів цивільного стану.

Частина 3 ст.49 ЦК встановлює, що актами цивільного стану, які підлягають державній реєстрації є народження фізичної особи та її походження, громадянство, шлюб, розірвання шлюбу, зміна імені, смерть. Відповідно до ч.4 цієї статті державна реєстрація актів цивільного стану провадиться відповідно до закону. Таким законом є закон «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 2.07.2010 №2398-VI. Цей закон визначає правові та організаційні засади державної реєстрації актів цивільного стану, регламентує порядок проведення державної реєстрації актів цивільного стану, закріплюючи підстави, строки, місце державної реєстрації, ведення Державного реєстру актів цивільного стану громадян. Зокрема, ст22 закону регулює підстави та порядок внесення змін до актових записів цивільного стану. Більш детально ці питання регулюються Правилами внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затвердженими наказом Міністерства юстиції від 12.01.2011 №96/5.

1. Загальна характеристика законодавчого регулювання правовідносин, пов’язаних із внесенням змін до актових записів цивільного стану

Зміни життєвих обставин людей, що впливають на їхній цивільний стан, викликають потребу внесення змін до актових записів цивільного стану. Помилки та неточності, що містяться в актових записах цивільного стану, негативно впливають на здійснення суб’єктивних прав людини. Таким чином, внесення змін і доповнень до актових записів цивільного стану є формою гарантії та захисту прав і свобод людини з боку держави. У зв’язку з цим законодавство закріплює суб’єктивне право на звернення до органів реєстрації актів цивільного стану щодо внесення змін та виправлень до актових записів цивільного стану. Водночас, враховуючи суспільну важливість достовірності актових записів, закон встановлює як коло осіб, уповноважених звертатися до органів реєстрації актів цивільного стану до органів реєстрації актів цивільного стану з цих питань, так і підстави внесення змін та виправлень до актових записів.

Відповідно до ч.2 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» внесення змін до актового запису цивільного стану проводиться за заявою:

особи, щодо якої складено запис;

одного з батьків, опікуна, піклувальника дитини;

опікуна недієздатної особи;

спадкоємця померлого;

представника органу опіки та піклування під час здійснення повноважень з опіки та піклування стосовно особи, яка має право на подання такої заяви.

Зазначені норми містить також п.2.5 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджених наказом Міністерства юстиції від 12.01.2011 №96/5.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.4 закону, п.2.1 правил органами державної реєстрації актів цивільного стану, уповноваженими розглядати заяви про внесення змін до актових записів цивільного стану та приймати відповідні рішення, є відділи державної реєстрації актів цивільного стану головного управління юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, мм.Києві та Севастополі, районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції.

Відділ державної реєстрації актів цивільного стану вивчає предмет звернення та документи, подані заявником на обгрунтування внесення змін та виправлень до актових записів. Відповідно до абз.1 ч.1 ст.22 закону внесення змін до актового запису цивільного стану проводиться відповідним органом державної реєстрації актів цивільного стану за наявності достатніх підстав. За наслідками перевірки зібраних документів та оцінки достатності наявних підстав орган державної реєстрації актів цивільного стану складає обгрунтований висновок про внесення змін до актового запису цивільного стану або про відмову в цьому (абз.2 ч.1 ст.22 закону). У разі відмови у внесенні змін до актового запису цивільного стану у висновку мають бути чітко вказані причини відмови та зазначено про можливість її оскарження в судовому порядку (п.2.12 правил). Таким чином, зазначений висновок є формою прийняття рішення органом державної реєстрації актів цивільного стану.

У зв’язку з можливою відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до відповідного актового запису на підставі заяви особи між особою та органом державної реєстрації актів цивільного стану можуть виникати спори. Частини 1 та 2 ст.55 Конституції гарантують право кожного шукати захисту своїх прав і свобод у суді, оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Як зазначено в абз.3 ч.1 ст.22 закону, заявник має право оскарження відмови органів державної реєстрації актів цивільного стану у внесенні змін до актових записів цивільного стану у судовому порядку; така можливість прямо передбачена п.1.15 правил. Категорія справ, пов’язаних із спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актових записів цивільного стану, є окремою категорією судових справ, яка має свої особливості. Об’єктом спору у таких справах є відповідний актовий запис цивільного стану, а безпосереднім предметом розгляду судами адміністративної юрисдикції — рішення відповідного органу державної реєстрації актів цивільного стану у формі висновку про внесення змін до актового запису цивільного стану або про відмову в цьому.

2. Проблема віднесення справ, пов’язаних із спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, до юрисдикції адміністративних судів

Категорія справ, пов’язаних із спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, як засвідчує практика, є достатньо специфічною насамперед за своїм предметом. Хоча поєднання публічних та приватних інтересів, як відзначають науковці ², є загальною рисою адміністративної юстиції у тому сенсі, що об’єктом захисту є суб’єктивні права та інтереси (у тому числі приватні) особи, у зазначеній категорії справ приватні права та пов’язані приватні особисті інтереси виступають особливо рельєфно. Адже першоосновою такого спору є здійснення права особи на внесення змін до актових записів цивільного стану або зміною імені, що пов’язане з реалізацією окремих особистих немайнових прав фізичних осіб.

У зв’язку з цими обставинами зазначена категорія справ є дискусійною в аспекті віднесення таких справ до юрисдикції адміністративних судів взагалі. Дискусійність цього питання посилюється у зв’язку з положенням ст.15 Цивільного процесуального кодексу від 18.03.2004 №1618-IV, відповідно до п.1 ч.1 якої в порядку цивільного судочинства розглядаються справи щодо «захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин». Ця обставина в окремих випадках використовується як підстава для правової позиції щодо віднесення спору досліджуваної категорії до цивільно-правових, які розглядаються судами у порядку цивільного судочинства.

Зазначимо, що відповідно до ЦПК 1963 року можна було встановити неправильність запису в актах цивільного стану в порядку окремого провадження за умови, що органи реєстрації актів цивільного стану при відсутності спору про цивільне право відмовилися внести виправлення до зробленого актового запису. Як зазначають дослідники судової практики, хоча чинним ЦПК така можливість не передбачена, «попри майже десятилітній досвід застосування норм ЦПК особи продовжують керуватися застарілою практикою розгляду справ, пов’язаних із актами цивільного стану в порядку окремого провадження, сформованою в період дії ЦПК 1963 року» ³. Лише такою необгрунтованою інерцією судової практики можна пояснити наявні в окремих рішеннях судів посилання на постанову Пленуму Верховного Суду «Про практику розгляду судами справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану» від 7.07.95 №12. Слід визнати, що зазначена постанова втратила актуальність у зв’язку із запровадженням адміністративного судочинства в Україні, прийняттям КАС від 6.07.2005 №2747-IV та нового ЦПК.

Питання розмежування адміністративної та інших судових юрисдикцій — конституційної, цивільної, господарської — є одним із проблемних питань здійснення та функціонування судочинства в Україні з часу започаткування адміністративного судочинства в Україні ⁴. Питанню критеріїв визначення спорів, на які поширюється компетенція адміністративних судів, присвячено чимало наукових досліджень. В основі його вирішення лежать положення КАС.

Відповідно до ст.2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами встановлено інший порядок судового провадження. Як зазначив Конституційний Суд, «рішення, прийняті суб’єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до чч.1, 2 ст.55 Конституції. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів» (п.4.2 мотивувальної частини рішення КС від 14.12.2011 №19-рп/2011). Відповідно до ч.2 ст.4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.3 КАС справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, тобто суб’єкт владних повноважень. Як визначено п.1 ч.2 ст.17 КАС, компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Правилам відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції присвячений п.4 постанови пленуму ВАС «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 №8, який встановлює, що, вирішуючи питання про визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, суди повинні враховувати, що КАС встановлює такі правила відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції:

понятійно-функціональне, тобто визначення адміністративної справи, що наведене у п.1 ч.1 ст.3 КАС;

визначення видів публічних правовідносин (управлінські правовідносини та правовідносини, пов’язані з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень), зазначених у ч.1 ст.17 КАС;

встановлення переліку публічно-правових спорів, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів (ч.2 ст.17 КАС);

встановлення переліку публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч.3 ст.17 КАС).

Приклад належного підходу до розмежування адміністративної та цивільної юрисдикцій в аналогічній до розглядуваної за правовою природою категорії справ наведено у п.13 згаданої постанови пленуму ВАС. Відповідно до положення ч.1 ст.15 ЦПК від 18.03.2004 №1618-IV справи у спорах про захист порушених, невизнаних або оспорюваних інтересів, що виникають із житлових правовідносин, розглядаються за правилами цивільного судочинства, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Беручи це до уваги, пленум вказав, що з огляду на положення ч.2 ст.17 КАС спори, в яких урегульовані нормативно визначеною процедурою управлінські дії суб’єкта владних повноважень, пов’язані з реалізацією житлових прав фізичних осіб (щодо обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, нагляду і контролю за забезпеченням реалізації права громадян України на житло, додержання правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків тощо), є публічно-правовими і розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Отже, вирішальним аргументом для віднесення спору до компетенції адміністративних судів є не природа відповідних порушених прав суб’єкта звернення, з яких випливає спір, а предмет спору — управлінські дії суб’єкта владних повноважень.

Таким чином, критерієм віднесення спорів, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, до юрисдикції адміністративних судів, є природа правовідносин, які лежать в основі такого спору. При цьому варто брати до уваги, що відповідно до правової позиції Конституційного Суду відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими (п.4.1 мотивувальної частини рішення КС від 14.12.2011 №19-рп/2011).

Вирішуючи питання про природу правовідносин, які лежать в основі досліджуваної категорії спорів, потрібно взяти до уваги те, що орган державної реєстрації актів цивільного стану є державним органом — суб’єктом владних повноважень, уповноваженим здійснювати державну реєстрацію актів цивільного стану. Оскільки державна реєстрація актів цивільного стану має публічно-правову природу ⁵, 
звертаючись із заявою (вимогою) до такого органу, особа вступає у публічно-правові відносини з державою в особі уповноваженого державного органу. Внаслідок цього при користуванні будь-яким із правил відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції, зазначених у п.4 постанови Пленуму ВАС «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 №8, спір щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи слід кваліфікувати як публічно-правовий спір, що належить до адміністративної юрисдикції.

У досліджуваній категорії спорів варто взяти до уваги, що предметом спору щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи є власне рішення, дії чи бездіяльність відповідного органу, а не спір про наявність в особи особистого немайнового права. Як випливає з вимоги ч.3 ст.2 КАС, при цьому суд перевіряє, чи відповідні рішення прийняті, дії чи бездіяльність вчинені, зокрема на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами, а також обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення чи вчинення дії. Для встановлення останньої характеристики (обгрунтованості) прийняття рішення та вчинення дій органом державної реєстрації актів цивільного стану щодо відмови внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи адміністративний суд вивчає наявність чи відсутність достатніх підстав для прийняття відповідного рішення та/або вчинення відповідних дій, передбачених ч.1 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану». Таким чином, подані заявником документи, що були предметом розгляду органом державної реєстрації актів цивільного стану, досліджуються судом як докази у справі, а не як предмет спору. Водночас суд не уповноважений встановлювати достовірність обставин, засвідчених цими документами, чи іншим способом встановлювати юридичні факти, що засвідчують зміну актів цивільного стану особи; такі справи належать до цивільної юрисдикції і вирішуються, зокрема, у порядку окремого провадження. У зв’язку з цим вкажемо на обгрунтовану загальну позицію ВАС, викладену в ухвалі, прийнятій за підсумком касаційного перегляду справи (ухвала ВАС від 17.03.2015 у справі №К/9991/55225/12), відповідно до якої адміністративні суди при розгляді спорів щодо рішень, дій чи бездіяльності органів РАЦС не повинні досліджувати обставини, які підлягають дослідженню в порядку цивільного судочинства, і тому не можуть підміняти собою компетенцію відповідного органу. Не можуть також розглядатися в порядку адміністративного судочинства спори щодо невиконання органами РАЦС рішень судів, прийнятих у порядку цивільного судочинства, якщо таке невиконання не стало підставою відмови у задоволенні належних вимог громадянина (ухвала ВАС від 15.12.2015 у справі №К/800/22384/15).

Отже, основною проблемою щодо категорії справ, пов’язаних зі спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, є питання віднесення їх до юрисдикції адміністративних судів та відмежування, зокрема, від цивільних справ, пов’язаних зі встановленням юридичних фактів, що мають значення для оцінки правильності актових записів цивільного стану. Наявність цієї проблеми підтверджується неоднозначною судовою практикою.

Так, наприклад, у справі за позовом М. до відділу РАЦС Печерського районного управління юстиції у м.Києві щодо відмови у зміні по батькові та зобов’язання провести реєстрацію зміни по батькові Вищий адміністративний суд не погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що цю справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства (ухвала ВАС від 15.07.2015 у справі №К/800/49534/14). Спірні правовідносини виникли у зв’язку з відмовою відповідача внести актовий запис щодо зміни по батькові позивача. Звідси суд зробив висновок, що ця справа стосується порушеного права, що виникає із сімейних відносин, у зв’язку з чим підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. З огляду на викладене ВАС ухвалою від 15.07.2015 постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 22.05.2014 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2014 скасував, а провадження у цій справі закрив з тієї підстави, що вказаний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Водночас ВАС розглянув справу за касаційною скаргою В. на постанову Харківського окружного адміністративного суду та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду щодо відмови у задоволенні позову про зобов’язання Комінтернівського відділу РАЦС реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції внести зміни до актового запису цивільного стану про смерть батька позивача. Як випливає з ухвали ВАС від 28.09.2015, суд касаційної інстанції погодився із позицією судів першої та апеляційної інстанцій, зазначивши, що, виходячи зі змісту касаційної скарги та оскаржуваних судових рішень, касаційна скарга є необгрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки заявник не навів підстав, які дозволили б уважати, що суди неправильно застосували норми матеріального або процесуального права (ухвала ВАС від 28.09.2015 у справі №К/800/35314/15). Таким чином, згідно з цією ухвалою ВАС погодився, що справа належала до юрисдикції адміністративних судів.

Подібна неоднозначна практика тлумачення юрисдикції характерна і для судів першої та апеляційної інстанцій. Так, в іншому випадку Харківський апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу суду першої інстанції у справі за позовом К. до відділу РАЦС по місту Лозова Лозівського міськрайонного управління юстиції Харківської області про внесення змін до актового запису про народження (ухвала ХААС від 4.08.2015 у справі №629/1454/15). Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Скасовуючи ухвалу суду про відмову у відкритті провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що між сторонами виник спір з приводу рішення державного органу, що належить до юрисдикції адміністративного суду в розумінні стст.2 та 17 КАС.

Варто зазначити, що адміністративні суди при розгляді досліджуваної категорії справ в основному дотримуються відмежування розгляду рішень та дій органів РАЦС від встановлення юридичних фактів. Так, до Одеського окружного адміністративного суду оскаржувалась відмова відділу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису про шлюб шляхом виправлення по батькові дружини (постанова ООАС від 27.07.2015 у справі №815/3566/15); така відмова була обгрунтована неможливістю підтвердження будь-якими документами відповідного факту, оскільки надані позивачем документи містили суперечливу інформацію. За результатами розгляду цієї справи суд погодився з висновками відповідача та зазначив про відсутність достатніх підстав для внесення оказаних змін до актового запису про шлюб. Таким чином, суд розглянув лише наявність чи відсутність підстав для відповідних рішень та дій органу, не оцінюючи змісту окремих фактів.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд відмовив у задоволенні апеляційної скарги Д.на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду у справі за адміністративним позовом апелянта до відділу РАЦС Гайворонського районного управління юстиції (ухвала ДнААС від 18.03.2015 у справі №1170/2а-3621/12 (2-ап/811/18/14), яким було відмовлено у задоволенні позовної вимоги щодо визнання незаконним рішення відповідача в частині зобов’язання відповідача внести зміни до актового запису про народження дитини апелянта, а провадження у справі було закрите. Залишаючи апеляційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржену постанову — без змін, суд апеляційної інстанції обгрунтовано зазначив, що при пред’явленні вимоги про оспорювання батьківства наявний спір, що виникає із сімейних правовідносин. При цьому особа, записана як батько дитини, вимагає, щоб суд визнав відсутність між нею та дитиною сімейних правовідносин. Таким чином, наявний позов про визнання певного юридичного факту, який підлягає розгляду за правилами ЦПК. Отже, суд обмежився вивченням правомірності підстав рішень органу державної реєстрації актів цивільного стану і цілком обгрунтовано відмовився встановлювати юридичний факт відсутності сімейних правовідносин між позивачем та дитиною.

Так само Львівський апеляційний адміністративний суд обгрунтовано залишив без задоволення апеляційну скаргу на ухвалу судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області про відмову у відкритті провадження у справі за позовом до відділу РАЦС по Дрогобицькому району з вимогами щодо визнання шлюбу неукладеним, анулювання актового запису про реєстрацію шлюбу та свідоцтва про одруження (ухвала ЛААС від 17.09.2015 у справі №876/6805/15). Вимога позивача про визнання шлюбу неукладеним стосується не оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, а захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із сімейних відносин, а тому підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Водночас в окремих випадках адміністративні суди виходили за межі розгляду правомірності рішень, дій чи бездіяльності органів державної реєстрації актів цивільного стану та встановлювали юридичні факти на підставі документів, поданих позивачем.

Так, Окружний адміністративний суд м.Києва, розглядаючи позов Б.К. щодо внесення змін до актового запису про народження її неповнолітньої доньки Б.М. щодо місця народження (м.Київ замість м.Харків) своєю постановою встановив, що Б.М.«фактично народилася у місті Києві», таким чином встановивши юридичний факт щодо місця народження особи (постанова ОАСК від 18.05.2015 у справі №826/4960/15). Київський апеляційний адміністративний суд за підсумком розгляду апеляційної скарги скасував рішення суду першої інстанції, визнавши правомірними рішення та дії відповідача. Водночас судова колегія визнала, що належними та допустимими доказами підтверджено фактичне місце народження Б.М. — м.Київ, тобто погодилася із правомірністю встановлення судом першої інстанції юридичного факту та вважала за можливе зобов’язати відповідача внести зміни до актового запису про народження Б.М.(постанова КААС від 30.06.2015 у справі №826/4960/15). Слід визнати, що таке зобов’язання в умовах визнання судом дій відповідача правомірними виходить за межі повноваження адміністративного суду надавати оцінку правомірності рішень, дій та бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Необхідно звернути увагу судів, що при розгляді справ досліджуваної категорії неприпустимим є вихід адміністративного суду за межі публічно-правових аспектів справи і встановлення юридичних фактів, що мають значення для внесення змін до актових записів цивільного стану.

Прикладом, коли суд першої інстанції вийшов за межі юрисдикції адміністративних судів, є постанова Звенигородського районного суду Черкаської області від 30.01.2015, якою суд, діючи як адміністративний, на підставі показань свідків установив факт неправильності дати народження позивача К. та зобов’язав відповідача —районний відділ РАЦС — внести відповідні зміни до актового запису про народження. Київський апеляційний адміністративний суд обгрунтовано скасував зазначену постанову, оскільки рішення суду про встановлення факту, що має юридичне значення, приймається у цивільному процесі під час розгляду справи в порядку окремого провадження (постанова від 30.01.2015 у справі №2-а/694/36/15).

3. Інші проблемні питання розгляду спорів, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Серед інших питань, пов’язаних із розглядом судами спорів, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актових записів цивільного стану, слід відзначити такі:

предметна підсудність справ зазначеної категорії;

територіальна підсудність справ зазначеної категорії;

належність позивача;

проблемні питання, пов’язані із встановленням (зміною) національності особи актовими записами цивільного стану.

3.1. Питання предметної підсудності справ, пов’язаних зі спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Виходячи з розуміння, що досліджувана категорія справ належить до юрисдикції адміністративного суду, предметну підсудність таких справ як адміністративних слід визначати на підставі ст.18 КАС.

Оскільки орган державної реєстрації актів цивільного стану є державним органом, а предметом спору досліджуваної категорії є відповідні рішення і дії цього органу, предметна підсудність таких справ визначається ч.2 ст.18 КАС, відповідно до якої такі справи підсудні окружним адміністративним судам. До таких справ не можна застосовувати положення ч.3 вказаної статті, якою визначено альтернативну підсудність (місцевому загальному суду як адміністративному суду або окружному адміністративному суду за вибором позивача), оскільки це положення застосовується лише до справ щодо оскарження дій або бездіяльності (однак не рішень) посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади, а не відповідних органів.

Як засвідчує проаналізована судова практика, суди в основному правильно кваліфікують такі справи щодо їх предметної підсудності, застосовуючи чинне законодавство. Місцеві загальні суди як адміністративні суди у разі отримання відповідних позовних заяв обгрунтовано застосовували положення ст.17 КАС щодо визначення предметної підсудності таких справ, а також п.6 ч.3 ст.108 КАС, відповідно до якого позовна заява повертається позивачеві, якщо справа не підсудна цьому адміністративному суду.

Так, Орджонікідзевський районний суд м.Запоріжжя своєю ухвалою повернув заяву О. щодо зобов’язання міського відділу РАЦС реєстраційної служби Запорізького міського управління юстиції внести зміни до актового запису про смерть. Враховуючи те, що відповідачем у справі є орган державної влади, суд вказав, що за предметною підсудністю ця справа підсудна окружному адміністративному суду (ухвала Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 11.02.2015 у справі №335/1151/15-а). Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд як суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції.

Ухвалою Дарницького районного суду м.Києва у справі за позовом С. до відділу РАЦС Дарницького РУЮ у м.Києві про визнання протиправними дій та зобов’язання внести зміни до актового запису позовну заяву повернуто позивачеві, оскільки суд дійшов висновку, що цей адміністративний позов не підсудний місцевому загальному суду як адміністративному, а підсудний окружному адміністративному суду. Ухвалою КААС зазначену ухвалу Дарницького районного суду м.Києва залишено без змін.

Дещо неоднакова практика зафіксована у діяльності Богуславського районного суду Київської області. Цей суд до відкриття провадження у справі за адміністративним позовом Л.В., Л.С. до відділу РАЦС Богуславського РУЮ у Київській області про зобов’язання внести зміни до актового запису про шлюб своєю ухвалою повернув позовну заяву з роз’ясненням права на звернення з цим позовом до Київського окружного адміністративного суду (ухвала від 20.02.2015 у справі №358/259/15-а). Інакше той же суд діяв у справі за адміністративним позовом К. до відділу РАЦС Богуславського РУЮ у Київській області про внесення змін до актового запису про народження. Після відкриття провадження у справі відповідно до положень ч.2 ст.181 КАС (що слід визнати помилкою суду) суд постановив ухвалу про передачу адміністративного позову відповідно до п.2 ч.1 ст.22 КАС на розгляд до Київського окружного адміністративного суду (ухвала від 2.03. 2015 
у справі №358/262/15-а). Останнє рішення можна кваліфікувати як виправлення судової помилки у зв’язку з помилковим відкриттям провадження у справі.

Водночас трапляються випадки розгляду справ цієї категорії місцевими судами як адміністративними та залишення без змін їхніх рішень апеляційними адміністративними судами.

Так, Кам’янський районний суд Черкаської області повністю задовольнив позовні вимоги В.І., В.Р. до відділу РАЦС реєстраційної служби Кам’янського РУЮ у Черкаській області про визнання дій неправомірними та зобов’язання внести зміни до актового запису про шлюб. Ухвалою КААС від 12.08.2015 апеляційну скаргу відділу РАЦС реєстраційної служби Кам’янського РУЮ у Черкаській області залишено без задоволення, а постанову Кам’янського районного суду Черкаської області від 9.07.2015 — без змін (ухвала КААС від 12.08.2015 у справі №696/659/15-а).

У деяких випадках відзначається непослідовність позиції одного і того ж суду, що призводить до суперечливої судової практики. Так, Прилуцький міськрайонний суд Чернігівської області своєю постановою задовольнив позовні вимоги позивача І.Н. щодо зобов’язання відділу РАЦС реєстраційної служби Прилуцького міськрайонного управління юстиції внести зміни до актового запису про шлюб щодо прізвища нареченої після реєстрації шлюбу (постанова від 13.02.2015 у справі №742/487/15-а). Водночас ухвалою судді того ж суду позовну заяву позивача Ш.Н. до відділу РАЦС реєстраційної служби Прилуцького МУЮ щодо зобов’язання внести зміни до актового запису про шлюб щодо виправлення імені громадянки, яка вступає в шлюб, було повернуто позивачу (постанова від 23.04.2015 у справі №742/1610/15-а), оскільки справа не підсудна Прилуцькому міськрайонному суду, для подання до Чернігівського окружного адміністративного суду.

Отже, за правилами визначення предметної підсудності справи досліджуваної категорії підсудні окружним адміністративним судам.

3.2. Територіальна підсудність справ, пов’язаних зі спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Територіальна підсудність справ досліджуваної категорії повинна визначатися на підставі ст.19 КАС з урахуванням положень ч.3 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану», а також п.2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання.

Оскільки предметом спору у справах досліджуваної категорії є правовий акт індивідуальної дії (висновок органу державної реєстрації актів цивільного стану), дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, територіальна підсудність таких справ визначається ч.2 ст.19 КАС: указані адміністративні справи вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.

Відповідно до ч.3 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» заява про внесення змін до актового запису цивільного стану подається до відповідного органу РАЦС за місцем проживання заявника, а у випадках, передбачених законодавством, — за місцем зберігання актового запису цивільного стану.

Такі окремі випадки конкретизовані п.2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання. Зокрема, у випадках, передбачених ст.53 Сімейного кодексу (якщо при реєстрації шлюбу дружина, чоловік зберегли дошлюбні прізвища, вони мають право подати до органу РАЦС заяву про обрання прізвища одного з них як їхнього спільного прізвища або про приєднання до свого прізвища прізвища другого з подружжя), позивач може за власним вибором подати заяву також до відділу РАЦС за місцем зберігання першого примірника актового запису про шлюб. Пунктом 2.1 правил встановлено також деякі інші визначення належного органу державної реєстрації актів цивільного стану, до якого мають звертатися відповідні особи, проте відповідні випадки не були предметом розгляду у справах, наданих для аналізу.

Таким чином, у більшості випадків, зазначених у ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та п.2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, особа подає заяву до органу державної реєстрації актів цивільного стану за місцем проживання заявника. Внаслідок цього територіальна підсудність справ щодо відмови органу РАЦС внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи відповідно до ч.2 ст.19 КАС визначається однозначно: вона підсудна окружному адміністративному суду за місцем проживання позивача. В інших випадках, указаних у п.2.1 правил, підсудність такої справи визначається за вибором позивача або, якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, справа підсудна за місцем знаходження відповідача —органу державної реєстрації актів цивільного стану. При цьому слід мати на увазі, що у випадках, коли відповідний актовий запис, щодо внесення змін чи виправлень до якого звертається заявник, зберігається в іншому органі, ніж орган РАЦС за місцем проживання заявника, до якого звернена вимога, відповідно до п.1.7 правил зміни до актового запису цивільного стану вносяться відділом державної реєстрації актів цивільного стану за місцем зберігання відповідного актового запису, до якого пересилаються відповідні матеріали, а не органом, до якого звернувся заявник.

У розглянутих справах адміністративні суди в основному належним чином визначали територіальну підсудність справ досліджуваної категорії. Слід відзначити практику окремих судів, які при розгляді справи, що належить до досліджуваної категорії, залучали до участі у справі як третіх осіб органи державної реєстрації актів цивільного стану за місцем зберігання відповідного актового запису, зміст якого оспорюється. Так, Харківський окружний адміністративний суд залучив до участі у справі за позовом В. до Комінтернівського відділу РАЦС реєстраційної служби Харківського МУЮ з вимогою до відповідача внести зміни до актового запису цивільного стану про смерть як третю особу відділ РАЦС по м.Коростеню реєстраційної служби Коростенського МУЮ Житомирської області, в якому зберігався відповідний актовий запис.

Проте в окремих випадках суд першої інстанції помилково встановлював територіальну підсудність таких справ. Так, Вінницький окружний адміністративний суд постановою відмовив у задоволенні позову Ю.до відповідних органів РАЦС про зобов’язання відповідачів унести зміни до актового запису про шлюб. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції безпідставно виходив з того, що відповідно до п.2.18 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання зміни до актового запису цивільного стану вносяться відділом державної реєстрації за місцем зберігання відповідного актового запису цивільного стану. Оскільки позивачка звернулась до відділу державної реєстрації за своїм місцем проживання, а не до відділу державної реєстрації за місцем зберігання відповідного актового запису цивільного стану, на думку суду, відсутні законні підстави для зобов’язання відділу РАЦС реєстраційної служби Вінницького РУЮ у Вінницькій області внести зміни до актового запису. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, Вінницький апеляційний адміністративний суд зазначив, що відповідно до п.2.1 правил документ, до якого вносяться зміни, подається до відділу РАЦС за місцем проживання заявника, що і було зроблено позивачем (постанова ВААС від 15.09.2015 у справі №802/2145/15-а).

Необхідно звернути увагу судів, що належним відповідачем у справах досліджуваної категорії є орган РАЦС, уповноважений на розгляд відповідних заяв фізичних осіб ч.3 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та п.2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання.

3.3. Проблема належного позивача у справах, пов’язаних зі спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Через те що у справах досліджуваної категорії спір пов’язаний із реалізацією певних особистих немайнових прав, позивачем, як правило, є фізична особа — громадянин України, іноземець, особа без громадянства, які володіють адміністративно-процесуальною дієздатністю. Відповідно до ч.2 ст.48 КАС адміністративно-процесуальна дієздатність «належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь». Водночас відповідно до п.8 ч.1 ст.3 КАС позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду. Як випливає з цієї норми, у справах цієї категорії позивачем може бути фізична особа — громадянин України, іноземець, особа без громадянства, яка звертається з позовом щодо захисту своїх прав, свобод та інтересів, порушених, на думку позивача, рішенням, діями чи бездіяльністю органу державної реєстрації актів цивільного стану. Водночас необхідно звернути увагу, що норми матеріального права вносять певне уточнення до такого розуміння позивача у справах, пов’язаних зі спорами, що виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану.

Орган державної реєстрації актів цивільного стану здатний порушити права, свободи та інтереси особи, яка звертається із заявою щодо внесення виправлення чи зміни в актовий запис цивільного стану, в тому випадку, якщо відповідним законом встановлено, що звернення такої особи може бути підставою для внесення змін до актового запису цивільного стану. Відповідно до ч.2 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» (зазначені норми містить також п.2.5 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання), внесення змін до актового запису цивільного стану проводиться за заявою:

особи, щодо якої складено запис;

одного з батьків, опікуна, піклувальника дитини;

опікуна недієздатної особи;

спадкоємця померлого;

представника органу опіки та піклування під час здійснення повноважень з опіки та піклування стосовно особи, яка має право на подання такої заяви.

Саме ці суб’єкти, наділені правом звернення до органу РАЦС із заявою щодо внесення виправлення чи зміни в актовий запис цивільного стану, повинні вважатися належними позивачами у розглядуваній категорії справ.

Проте необхідні деякі уточнення стосовно особливостей різних категорій належних позивачів, визначених відповідно до ч.2 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану».

Зокрема, у випадку особи, зазначеної в абз.2 ч.2 ст.22 закону, слід підкреслити, що особа може вимагати змін у запис, складений лише відносно цієї особи. При цьому самі зміни можуть стосуватися персональних даних іншої особи. Водночас особа, якій належать персональні дані, не може вимагати їх зміни в актових записах, складених відносно іншої особи.

У випадках, зазначених в абзацах третьому, четвертому та шостому, відповідна особа (представник, орган), здійснюючи на законних підставах представництво інтересів дитини чи недієздатної особи (один із батьків, опікун, піклувальник; представник органу опіки та піклування), звертається щодо внесення змін до актового запису цивільного стану цієї дитини чи недієздатної особи (тобто особи, яка має право на подання такої заяви, однак через недієздатність чи обмежену дієздатність не може звернутися самостійно).

Слід підкреслити, що певною мірою особливим є випадок звернення спадкоємця померлого щодо внесення змін до актового запису цивільного стану померлого. Відповідно до ч.4 ст.269 ЦК «особистими немайновими правами фізична особа володіє довічно», тобто до моменту смерті. Особисті немайнові права не входять до складу спадщини (п.1 ч.1 ст.1219 ЦК); тому, за окремими винятками, встановленими законом ⁶, після смерті особи перехід таких прав до інших осіб не настає. Таким чином, внесення змін до актових записів цивільного стану, які відображають певні особисті немайнові права особи, після смерті особи не можуть здійснюватися на захист прав померлої особи. Спадкоємець померлої особи, звертаючись щодо внесення таких змін стосовно померлого, має на меті захист свої власних прав, свобод та інтересів.

Таким чином, належним позивачем у справах досліджуваної категорії визнаються лише фізичні особи. Таке розуміння знаходить своє підтвердження у судовій практиці. Так, Київський апеляційний адміністративний суд у своїй постанові за апеляційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство «Ясень» на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду висловив правову позицію, згідно з якою законодавством не передбачена видача свідоцтва про смерть юридичним особам за їх зверненням (постанова від 23.03.2015 у справі №825/682/15-а). Проте, оскільки абз.5 ч.2 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» передбачає можливість звернення спадкоємця померлого, можна зробити висновок, що у випадку, коли таким спадкоємцем за заповітом є юридична особа (відповідно до ч.2 ст.1222 ЦК спадкоємцями за заповітом можуть бути юридичні особи та інші учасники цивільних відносин) остання відповідно до ч.2 ст.22 закону мала б набути право звернення до органу державної реєстрації актів цивільного стану і, відповідно, з адміністративним позовом у разі порушення її прав та інтересів органом державної реєстрації актів цивільного стану. Очевидно, така можливість має бути прямо передбачена законодавцем.

Суди при кваліфікації належного позивача в основному правильно застосовують відповідні положення КАС на підставі ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану». При цьому враховувалася та обставина, що, з урахуванням положення абз.2 ч.2 ст.22 закону, належним позивачем у справі про внесення змін чи виправлень до актового запису цивільного стану є особа, щодо якої складено запис, а не особа, до відомостей про яку вимагається внесення змін.

Так, Чернігівський окружний адміністративний суд постановою у справі за адміністративним позовом П. до відділу РАЦС реєстраційної служби Чернігівського МУЮ Чернігівської області про зобов’язання внести зміни до актового запису про народження її сина П.В., 1969 року народження, які стосуються її (матері) імені, у задоволенні адміністративного позову відмовив. Підставою для такого рішення стала та обставина, що П.В. є повнолітньою особою, доказів того, що П.В. знаходиться під опікою чи піклуванням позивач, або що позивач є спадкоємцем П.В., суду не надано, нотаріально посвідченої довіреності на представництво позивачем інтересів П.В. суду також не надано. За таких обставин суд обгрунтовано не знайшов підстав, за яких П.В. не може самостійно звернутись до суду для захисту своїх прав та інтересів. Отже, позивач при поданні заяви до відділу РАЦС Чернігівського МУЮ Чернігівської області і, як наслідок, при зверненні до суду порушив ч.2 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та п.2.5 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання.

Прикладом справи за зверненням належного позивача є адміністративна справа за позовом В.Г. до відділу РАЦС Чернігівського МУЮ з вимогою внести зміни до актового запису про народження своєї неповнолітньої дитини щодо по батькові дитини та імені батька дитини. Чернігівський окружний адміністративний суд зазначений позов задовольнив (постанова від 6.05.2015 у справі №825/1204/15-а).

Специфічною, такою, яка виходить за межі правовідносин фізичних осіб з органами державної реєстрації актів цивільного стану, є згадана справа за адміністративним позовом ТОВ «Виробниче підприємство «Ясень»» (тобто юридичної особи) до відділу РАЦС реєстраційної служби Чернігівського МУЮ щодо надання йому документа (копії документа), що засвідчує смерть одного з учасників товариства. Оскільки звернення юридичної особи до органів державної реєстрації актів цивільного стану з такими заявами законом не передбачено, Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 23.03.2015 в задоволені позовних вимог відмовив. Київський апеляційний адміністративний суд погодився з аргументацією суду першої інстанції, проте взяв до уваги положення закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців», які вимагають для реєстрації змін до відомостей про юридичну особу подання документа (копії документа), який підтверджує смерть засновника (учасника) юридичної особи⁷. Враховуючи таку вимогу закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», Київський апеляційний адміністративний суд зобов’язав відповідача видати позивачу копію актового запису.

Іншим випадком звернення юридичної особи є випадок, коли Первомайська міська рада звернулась до Первомайського міськрайонного суду із заявою про визнання спадщини, що відкрилась після смерті мешканця м.Первомайська, відумерлою. При розгляді справи встановлено невідповідність прізвища померлого в актовому записі про смерть №422 від 26.05.2011, де замість прізвища «Марчинський» вказано прізвище «Маргинський». Це стало підставою для звернення Первомайської міської ради до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Первомайського міськрайонного управління юстиції у Миколаївській області, відділу РАЦС по м.Первомайську Первомайського МУЮ у Миколаївській області з проханням зобов’язати відповідачів внести зміни до актового запису про смерть, змінивши запис у графі «прізвище померлого» з «Маргинський» на «Марчинський» (постанова від 3.11.2015 у справі №814/2667/15). Суд задовольнив позов виходячи з того, що згідно з ст.60 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини. Статтею 1277 ЦК передбачено право органу місцевого самоврядування на звернення до суду про визнання спадщини відумерлою, а відтак орган місцевого самоврядування є заінтересованою особою і може вчиняти всі дії для реалізації свого справа на прийняття спадщини.

Такі справи засвідчують наявність неузгодженості положень закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» з деякими іншими законами, зокрема «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб—підприємців та громадських формувань» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Хоча суди правильно вирішили спори у зазначених справах, доцільно, щоб така неузгодженість була усунута законодавцем.

3.4. Проблемні питання, пов’язані зі встановленням (зміною) національності особи актовими записами цивільного стану

Помітну частину справ досліджуваної категорії складають справи, пов’язані з оскарженням відмови органів державної реєстрації цивільного стану внести зміни до актових записів цивільного стану щодо встановлення або зміни національності особи, щодо якої здійснено запис, або її батьків. Слід зазначити суперечливу практику судів з цього питання.

Так, Миколаївський окружний адміністративний суд розглянув справу за адміністративним позовом К.О.І., К.О.О. до відповідних органів РАЦС про зобов’язання внести зміни в актовий запис 1974 року про укладення шлюбу К.О.І. та Б.А.Г., змінивши в графі «національність чоловіка» з «українець» на «єврей» та в графі «національність дружини» з «росіянка» на «єврейка», а також в актовий запис 1975 року про народження К.О.О. щодо таких же змін національності батьків дитин (постанова від 24.06.2015 у справі №814/1171/15). Базуючись на показах позивачів та враховуючи, що серед батьків К.О.І. та Б.А.Г. були євреї, що засвідчено записами про народження цих осіб, окружний адміністративний суд застосував положення ч.2 ст.300 ЦК щодо права фізичної особи на збереження своєї національної, культурної, релігійної, мовної самобутності, а також ч.1 ст.11 закону «Про національні меншини в Україні» від 25.06.92 №2494-XII, відповідно до якої громадяни України мають право вільно обирати та відновлювати національність. Виходячи з цих положень, суд задовольнив позовні вимоги у повному обсязі і зобов’язав відповідачів внести відповідні зміни щодо національності в актові записи відповідно до вимог позивачів.

Зауважимо, що зазначеним рішенням суд зобов’язав внести зміни до актових записів не лише щодо національності одного з позивачів — К.О.І., але й померлої Б.А.Г, хоча остання протягом життя таких намірів не виявляла, а отже, щодо неї жодним чином не могли бути застосовані положення ч.2 ст.300 ЦК та ч.1 ст.11 закону «Про національні меншини в Україні».

В іншій справі за адміністративним позовом С.Л., О.В. (сестри та брата) до відповідних органів РАЦС щодо внесення змін до свідоцтв про народження позивачів щодо національності їх матері О.Г., до свідоцтва про шлюб О. (після шлюбу С.) Л. щодо зміни її національності той же суд задовольнив позовні вимоги, виходячи виключно з права позивачів вважати себе особами відповідної національності (постанова від 18.08.2015 (справа №814/1126/15).

Таким чином, у зазначених рішеннях Миколаївський окружний адміністративний суд, по суті, встановив факти належності відповідних осіб до певної національності.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд залишив без зміни постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у справі за позовом Н.Л. з вимогою зобов’язати відповідний орган РАЦС внести зміни до актового запису про її народження, змінивши національність її померлого батька М.М. (ухвала від 2.09.2015 у справі №804/5937/15). Ухвала суду апеляційної інстанції обгрунтована тим, що матеріали справи не містять належних та обгрунтованих доказів на підтвердження іншої національності М.М., аніж зазначена в актовому записі. Крім того, колегія суддів суду апеляційної інстанції зазначила, що М.М. за життя до суду з подібним позовом не звертався, волевиявлення щодо внесення змін відносно своєї національності у відповідних документах не виявляв, інших осіб на такі дії також не уповноважував, у зв’язку з чим у суду немає підстав для вирішення заявлених позовних вимог.

Вважаємо важливим останній аргумент суду. Хоча належним позивачем у таких справах є особа, щодо якої складено запит, при внесенні змін у записи щодо персональних даних інших осіб (батьків позивача) необхідно брати до уваги й їхнє власне ставлення до таких змін. Тому слід особливо обережно ставитися до змін персональних даних померлих осіб, власна воля яких щодо цих питань не може бути встановлена. У зв’язку з цим слід визнати недостатньо обгрунтованою аргументацію ВАС, висловлену в ухвалі від 6.08.2015 у справі №К/800/8590/15 за касаційною скаргою Ш. щодо недотримання судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права щодо права громадянина на збереження національної самобутності (ст.300 ЦК), вільно обирати та відновлювати національність (ст.11, 18 закону «Про національні меншини в Україні»). Суд не взяв до уваги, що зазначені законодавчі акти встановлюють і захищають суб’єктивне (немайнове) право громадянина, яке за своєю природою реалізується за власним волевиявленням особи і не успадковується, а отже, не може бути реалізоване волею спадкоємця.

Дещо іншим прикладом є адміністративна справа, в якій постановою від 13.08.2015 Чернівецький районний суд Вінницької області задовольнив адміністративний позов Т. до відділу РАЦС Чернівецького РУЮ Вінницької області щодо внесення змін до актового запису про народження позивача стосовно національності її батька (постанова від 13.08.2015 у справі №150/604/15-а). Незважаючи на те що, як зазначалося вище, відповідно до ст.18 КАС адміністративні справи, у яких однією зі сторін є державний орган, не підсудні місцевим загальним судам як адміністративним, вказаний суд прийняв відповідне рішення, базуючись на рішенні того ж суду у цивільній справі, яким було встановлено факт національності батька позивача.

Житомирський окружний адміністративний суд у справі за позовом К. щодо зміни його національності в актовому записі про шлюб позивача відмовив позивачу у задоволенні вимоги з тих міркувань, що сам позивач не вказує на помилку, допущену відповідачем при реєстрації шлюбу, а аргументує свій позов лише бажанням «відновити свою національність за національністю матері» (постанова від 23.06.2015 у справі №806/1887/15). Суд вказав на відсутність достатніх підстав для зобов’язання відповідача вчинити відповідні дії.

У деяких випадках адміністративні суди відмовляли у задоволенні вимог щодо зміни національності, пропонуючи позивачам вирішити відповідні питання у порядку окремого провадження щодо встановлення юридичних фактів. Так, Львівський апеляційний адміністративний суд залишив без змін постанову Львівського окружного адміністративного суду, якою було відмовлено у вимозі внести зміни до актового запису про народження позивача щодо національності його батька у зв’язку з відсутністю достатніх доказів (постанова ЛОАС від 17.04.2015 у справі №813/1518/15). Суд дійшов висновку, що зміна національності не є компетенцією органу РАЦС і зазначив, що це питання може бути вирішене в судовому порядку відповідно до ст.11 закону «Про національні меншини».

У подібній за змістом справі щодо вимоги про зміну національності позивача в актовому записі про одруження позивача Черкаський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні позовних вимог, керуючись такою правовою позицією: суд дійшов висновку, що повноваження адміністративних судів при вирішенні справ, визначені ст.162 КАС, не передбачають можливості встановити факт національності особи чи факт неправильності актових записів щодо національності особи (постанова від 28.04.2014 у справі №823/728/14). Водночас суд не заперечував наявності у позивача права змінити свою національність, однак наголосив, що це його особисте немайнове право, яке захищається у цивільному порядку.

Таким чином, у наведених справах навіть у разі відмови у задоволенні вимог щодо зміни записів про національність суд визнавав можливість задоволення таких вимог за наявності достатніх доказів або у порядку цивільного судочинства.

Вирішуючи спори із внесенням змін до актових записів, що пов’язані зі зміною національності, суди беруть до уваги такі факти: документи, в яких є посилання на національність; пояснення позивачів щодо сімейних та релігійних традицій, культури, віросповідання; та встановлені іншими судовими рішеннями факти. Суди кваліфікують як належний запис про національність особи в актових записах і вважають, що внесення змін до актових записів цивільного стану щодо національності особи, як і інших змін, провадиться відділами РАЦС відповідно до ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» за наявності достатніх підстав.

У зв’язку з цим вважаємо за необхідне розглянути зміни нормативного регулювання питань фіксації національності особи у документах, що посвідчують особу, та в актових записах цивільного стану.

Зазначення національності у паспорті громадянина було обов’язковим відповідно до постанови «Про встановлення єдиної паспортної системи по Союзу РСР та обов’язкової прописки паспортів» від 27.12.32 №1917, яка діяла до 1992 р. Зазначення національності громадянина України у паспорті громадянина України не передбачається з часу запровадження паспортів громадянина України у 1992 р. відповідно до постанови ВР «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26.06.92 №2503-ХІІ.

Щодо зазначення національності в актових записах цивільного стану, то на час прийняття згаданої постанови Пленуму ВС 1995 р. діяла Інструкція про порядок реєстрації актів громадянського стану в Україні, затверджена міністром юстиції УРСР від 29.12.84 №22/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції від 19.04.94 №15/5), яка передбачала фіксацію «громадянства та національності» батька і матері в актовому записі та свідоцтві про народження дитини. Вказана інструкція втратила чинність на підставі наказу Мін’юсту від 18.10.2000 №52/5.

Правила державної реєстрації актів громадянського стану в Україні у первинній редакції, затвердженій наказом від 18.10.2000 №52/5, передбачали фіксацію національності в разі, якщо вона зазначена в паспорті або паспортному документі. Проте бланк свідоцтва про народження, затверджений постановою КМ «Про затвердження зразків книг реєстрації актів цивільного стану та описів бланків свідоцтв, що видаються державними органами реєстрації актів цивільного стану» від 12.09.2002 №1367, не передбачав зазначення національності батьків. З 2004 р. у зв’язку з набуттям чинності Сімейним кодексом від 10.01.2002 №2947-III зазначення національності батьків у свідоцтві про народження дитини не передбачено Правилами державної реєстрації актів громадянського стану в Україні у редакції 2003 р. (наказ Мін’юсту  «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 18.10.2000 №52/5» від 19.04.94 №15/5), чинною (із змінами) на цей час, а також формами актових записів цивільного стану та свідоцтв про державну реєстрацію актів цивільного стану, встановленими постановою КМ «Про затвердження зразків актових записів цивільного стану та зразків бланків свідоцтв про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 10.11.2010 №1025.

Зазначимо, що у справах, які стосувалися внесення змін до актових записів цивільного стану щодо національності позивача чи його батьків, суди неодноразово посилалися на роз’яснення, наведені у постанові Пленуму ВС «Про практику розгляду судами справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану» від 7.07.95 №12, відповідно до яких питання щодо встановлення неправильності в актовому записі про народження, зокрема щодо доповнення відомостей про національність та громадянство батьків, суд вирішує на підставі письмових (архівних матеріалів, відомостей, які містяться в паспорті, інших посвідчень тощо) та інших доказів, що з достовірністю підтверджують заявлену вимогу. Однак положення п.7 постанови Пленуму ВС №12, відповідно до якого при розгляді справ про встановлення неправильності в актовому записі про народження суди мають враховувати, що він, зокрема, повинен містити відомості про національність і громадянство батьків, а якщо їх не було внесено — актовий запис має бути доповнено, яке відповідало законодавству станом на час прийняття зазначеної постанови, принаймні з 2003 р., не відповідає чинному законодавству, яким зазначення національності особи в актових записах цивільного стану та свідоцтвах про державну реєстрацію актів цивільного стану не передбачене. Враховуючи, що згадана постанова була прийнята понад 20 років тому, тобто до прийняття Конституції та чинних Цивільного, Сімейного, Цивільного процесуального кодексів та КАС, вважаємо, що зазначена постанова Пленуму ВС не відповідає чинному законодавству і не може братися до уваги.

Відмова від фіксації факту національності в офіційних документах, що посвідчують особу, та актових записах цивільного стану і відповідних свідоцтвах про державну реєстрацію актів цивільного стану повністю відповідає ст.24 Конституції, яка гарантує рівність громадян незалежно від етнічного походження, а також ст.11 закону «Про національні меншини в Україні», відповідно до якої громадяни України мають право вільно обирати та відновлювати національність. Національна належність особи, таким чином, є актом особистого самовизначення особи і жодним чином не впливає на її публічно-правові відносини з державою. Фіксація факту національності у документі, що посвідчує особу, чи в актових записах громадянського стану створила б перешкоду вільному обранню чи відновленню національності, оскільки поставила б таке обрання чи відновлення у залежність від рішення державного органу.

З таким висновком узгоджується позиція ВС щодо неможливості встановлення в судовому порядку фактів щодо належності особи до певної національності ⁸.

З огляду на стан чинного законодавства щодо національності особи вважаємо, що вимоги про встановлення (зміну) національності особи в актових записах цивільного стану не належать до юрисдикції адміністративних судів, а відповідні позовні заяви повинні повертатися позивачам без відкриття провадження у відповідних справах.

Зазначена позиція не виключає врахування при розгляді справ щодо спорів, пов’язаних з відмовою органів РАЦС у внесенні змін до актових записів цивільного стану, аргументів, пов’язаних з національними традиціями позивача, національна належність якого, заявлена ним, не оспорюється. Так, відповідно до п.2.16.11 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджених наказом Мін’юсту 12.01.2011 №96/5, до прізвища, власного імені, по батькові, які були зазначені без урахування національних традицій, уносяться зміни до актового запису про народження та інших актових записів.

Прикладом належного застосування відповідних нормативних положень є постанова Окружного адміністративного суду м.Києва у справі, предметом розгляду якої є зобов’язання відділу РАЦС Оболонського РУЮ у м.Києві внести зміни в актовий запис про народження неповнолітньої доньки позивачів шляхом зміни її прізвища «Юдіцкас» на «Юдіцкайте» відповідно до литовських національних традицій. (постанова від 17.06.2015 у справі №826/7274/15). Суд вказав, що відповідно до ст.12 закону «Про національні меншини в Україні» кожний громадянин України має право на національні прізвище, ім’я та по батькові, що дає йому право у встановленому порядку відновлювати своє національне прізвище, ім’я та по батькові. Статті 294 та 300 ЦК також визначають право особи іменуватися відповідно до своєї національної традиції. Зокрема, згідно зі ст.294 ЦК у разі перекручення імені фізичної особи воно має бути виправлене. Якщо перекручення імені було допущено у документі, такий документ підлягає заміні. З урахуванням наведених правових норм та литовських традицій суд дійшов висновку про наявність правових підстав щодо зміни прізвища доньки позивачів.

4. Висновки

Результати узагальнення засвідчують достатньо неоднорідну судову практику розгляду та вирішення справ, пов’язаних з відмовою органу РАЦС.

Вважаємо, що для забезпечення однакового застосування як положень матеріального права згідно із законом «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та Правилами внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затвердженими наказом Мін’юсту, так і положень КАС суди повинні враховувати таке.

1. З огляду на положення стст.1, 3, 17 КАС, з урахуванням того, що орган РАЦС є державним органом — суб’єктом владних повноважень, уповноваженим здійснювати державну реєстрацію актів цивільного стану, яка має публічно-правову природу, спір щодо відмови органу РАЦС внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи слід кваліфікувати як публічно-правовий спір, що належать до адміністративної юрисдикції.

Предметом спору щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану, внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи є власне рішення, дії чи бездіяльність відповідного органу, а не наявність в особи особистого немайнового права.

При розгляді справ, пов’язаних з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, неприпустимим є вихід адміністративного суду за межі публічно-правових аспектів справи і встановлення юридичних фактів, що мають значення для внесення змін до актових записів цивільного стану. Суд не уповноважений встановлювати достовірність обставин, засвідчених поданими документами, чи іншим способом встановлювати юридичні факти; такі справи належать до цивільної юрисдикції і вирішуються, зокрема, у порядку окремого провадження.

2. В аспекті предметної підсудності відповідно до ч.2 ст.18 КАС справи розглядуваної категорії підсудні окружним адміністративним судам. Розгляд таких справ із застосуванням альтернативної підсудності (місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом), як це визначено ч.3 ст.18 КАС, суперечить правовій природі відповідача — державного органу, яким є орган державної реєстрації актів цивільного стану.

3. В аспекті територіальної підсудності до справ досліджуваної категорії слід застосовувати положення ч.2 ст.19 КАС, якою визначена альтернативна підсудність — за місцем проживання (перебування) позивача або за місцезнаходженням відповідача. При визначенні місцезнаходження відповідача слід брати до уваги, що належним відповідачем у справах досліджуваної категорії є орган державної реєстрації актів цивільного стану, уповноважений на розгляд відповідних заяв фізичних осіб ч.3 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та п.2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання. У переважній більшості випадків це — орган державної реєстрації актів цивільного стану за місцем проживання позивача.

4. Належним позивачем у справах досліджуваної категорії є особа, наділена правом звернення до органу РАЦС із заявою щодо внесення виправлення чи зміни в актовий запис цивільного стану. Такі особи визначені ч.2 ст.22 закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та п.2.5 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання.

При визначенні належного позивача судам слід брати до уваги, що особа може звертатися щодо внесення змін в актовий запис, складений стосовно цієї особи; при цьому самі зміни можуть стосуватися персональних даних іншої особи. Водночас особа, якій належать персональні дані, не може вимагати їх зміни в актових записах, складених щодо іншої особи, крім випадків, коли один із батьків, опікун чи піклувальник дитини, опікун недієздатної особи, представник органу опіки та піклування звертається з відповідною вимогою в інтересах та стосовно актового запису щодо особи, яка має право на подання такої заяви, однак внаслідок недієздатності (обмеженої, часткової чи неповної дієздатності) не може скористатися цим правом особисто.

Особливим є випадок звернення спадкоємця померлого щодо внесення змін в актовий запис цивільного стану померлого. Внесення змін до актових записів цивільного стану, які відображають певні особисті немайнові права особи, після смерті особи не може здійснюватися на захист прав померлої особи. Спадкоємець померлої особи, звертаючись щодо внесення таких змін стосовно померлого, має на меті захист свої власних прав, свобод та інтересів.

При розгляді справ про внесення змін до актових записів щодо персональних даних батьків позивача необхідно брати до уваги і власне ставлення цих інших осіб до таких змін. Особливо обережно слід ставитися у таких випадках до зміни персональних даних померлих осіб, власна воля яких щодо цих питань не може бути встановлена.

5. Законодавство не передбачає можливості виступати позивачем у таких справах юридичним особам. Водночас необхідне законодавче уточнення щодо можливості звернення з вимогою про внесення змін до актових записів щодо померлої особи юридичної особи, яка є спадкоємцем за заповітом.

Судова практика засвідчує наявність неузгодженості положень законів «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб—підприємців»; окремі положення останнього вимагають надання юридичній особі права звернення до органів РАЦС. Законодавець повинен усунути зазначену неузгодженість двох законодавчих актів.

6. Особливу групу становлять справи, пов’язані з оскарженням відмови органів РАЦС внести зміни до актових записів цивільного стану щодо встановлення або зміни національності особи, щодо якої здійснено запис, або її батьків.

Суди повинні враховувати, що чинним законодавством не передбачено зазначення в актових записах цивільного стану та свідоцтвах про державну реєстрацію актів цивільного стану національності батьків дитини чи осіб, які вступають у шлюб. Тим самим забезпечується рівність усіх незалежно від національності чи етнічного походження, а також право особи вільно обирати та відновлювати національність. У зв’язку з цим варто визнати, що вимоги про встановлення (зміну) національності особи в актових записах цивільного стану не належать до юрисдикції адміністративних судів, а відповідні позовні заяви повинні повертатися позивачам без відкриття провадження у відповідних справах.

7. Необхідно звернути увагу судів на те, що не може братися до уваги постанова Пленуму ВС «Про практику розгляду судами справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану» від 7.07.95 №12 як така, що не відповідає чинному законодавству України.

8. Непідсудність адміністративним судам справ, пов’язаних із встановленням (зміною) національності особи, не виключає врахування при розгляді справ щодо спорів, пов’язаних з відмовою органів державної реєстрації актів цивільного стану у внесенні змін до актових записів цивільного стану, аргументів, пов’язаних з національними традиціями позивача, національна належність якого, заявлена ним, не оспорюється.

Узагальнення здійснювали суддя Вищого адміністративного суду Михайло СМОКОВИЧ, науковий консультант відділу узагальнення судової практики Наталія БОГАШЕВА

http://www.vasu.gov.ua/plenum/post_plenum/postanova_plenumu_12_29-09-2016/