Постанова Пленуму ВАСУ 29.09.2016 №14 Про узагальнення практики застосування адмінсудами глав 1-4 розділу III КАСУ під час розгляду та вирішення адмінсправ

[ANTIRAID]

ПЛЕНУМ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА

29 вересня 2016 року

м. Київ

№ 14

Про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П. про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ, Пленум Вищого адміністративного суду України

ПОСТАНОВЛЯЄ:

1. Доповідь судді Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

Головуючий О.М. Нечитайло

Секретар Пленуму М.І. Смокович

Додаток:

ДОВІДКА

про результати узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ

На виконання пункту 1.6 плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2016 року відділ узагальнення судової практики здійснив вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1–4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) під час розгляду та вирішення адміністративних справ.

Розділ III КАС України «Провадження в суді першої інстанції», який досліджується, побудовано відповідно до етапів адміністративного процесу в суді першої інстанції – звернення до адміністративного суду і вирішення судом питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі (глава 1), підготовче провадження (глава 2), судовий розгляд справи (глава 3). Окремою главою врегульовано дії суду в разі виникнення обставин, що перешкоджають провадженню в адміністративній справі (глава 4).

Приписи цього розділу застосовується і під час провадження в судах апеляційної та касаційної інстанцій з урахуванням специфіки, що визначена відповідними розділами.

Об’єктом дослідження є правовідносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень КАС України на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження, судового розгляду.

Предметом дослідження є ухвали, постановлені адміністративними судами за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2015 року, що містяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Метою узагальнення є з’ясування причин, що призводять до неоднакового розуміння та застосування судами першої інстанції норм процесуального права, а також сприяння однаковому застосуванню процесуальних норм права під час вирішення питань щодо наявності підстав для відкриття провадження в адміністративних справах, на стадіях підготовчого провадження та судового розгляду справ.

У зв'язку із зазначеним у судах першої та апеляційної інстанцій витребувано інформацію щодо найбільш характерних помилок, які виникають у застосуванні судами першої інстанції процесуального закону, аналіз причин скасування судових рішень судами апеляційної та касаційної інстанцій, пропозиції відносно заходів, які необхідно вжити для формування єдиної судової практики.

Проведення аналізу судової практики у цій сфері обумовлено визначенням проблемних питань, що виникають під час застосування процесуальних норм на стадіях відкриття провадження в адміністративних справах, підготовчого провадження, судового розгляду.

При здійсненні узагальнення судової практики враховані статистичні дані окружних та апеляційних адміністративних судів, Вищого адміністративного суду України.

 

 

 

АНАЛІЗ СТАТИСТИЧНИХ ДАНИХ

Відповідно до статистичних даних Вищого адміністративного суду України місцеві адміністративні суди (окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні) упродовж 2014 року розглянули 316 996 справ і матеріалів; із них повернули, залишили без розгляду або відмовили у відкритті провадження – 38 975 (12%): у т.ч. повернули матеріалів – 27 421, що становить 9% загальної кількості розглянутих справ і матеріалів; залишили без розгляду – 6724 (2%), відмовили у відкритті провадження – 4830 (1%).

За даними статистичної звітності, у 2015 році місцеві адміністративні суди (окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні) розглянули 261 653 справи і матеріали; із них повернуто, залишено без розгляду або відмовлено у відкритті провадження щодо 31 219 матеріалів, або 12%, у тому числі: повернули – 23 906, або 9,2%. Суди відмовили у відкритті провадження в 3869 (1%) справах, залишили без розгляду 3444 (1%) матеріали.

У 2014 році апеляційні адміністративні суди переглянули 284 053 судові рішення. З них у 62 174 справах, або 22% розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано.

Протягом аналізованого періоду апеляційні суди повернули 6788 матеріалів, або 2% розглянутих матеріалів, відмовили у відкритті апеляційного провадження щодо 5 285 (2%) матеріалів, у 1693 матеріалах і справах (1%) ухвалили інші рішення. У 62 329 справах і матеріалах, або 21% розглянутих справ і матеріалів, вимоги заявників задоволено.

Аналіз даних за видами оскаржуваного рішення показує, що апеляційні адміністративні суди переглянули 261 703 постанови, або 92% загальної кількості переглянутих судових рішень, та 22 350 ухвал (8%).

У загальній кількості судових рішень, переглянутих в апеляційному порядку:

4851 ухвала, або 2%, про залишення позовної заяви без розгляду;

1863 ухвали (1%) про повернення позовної заяви;

1431 ухвала (1%) про відмову у відкритті провадження у справі;

1032 ухвали (0,4%) про закриття провадження у справі;

13 173 ухвали (5%) з інших процесуальних питань.

У 2015 році апеляційні адміністративні суди розглянули 89 842 справи за апеляційними скаргами, тобто на 194 211 рішень менше, ніж у 2014 році. З них у 23 953 справах, або 27% розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано, що на 5% більше, ніж у 2014 році.

Аналіз даних показав, що апеляційні адміністративні суди переглянули 12 296 ухвал (14%). Динаміка свідчить про те, що кількість переглянутих ухвал судів першої інстанції серед загальної кількості судових рішень, переглянутих в апеляційному порядку, у 2015 році зросла на 6%.

Так, у загальній кількості ухвал, переглянутих в апеляційному порядку:

3102 ухвали, або 3%, про залишення позовної заяви без розгляду;

1252 ухвали (1%) про повернення позовної заяви;

1094 ухвали (1%) про відмову у відкритті провадження у справі;

1032 ухвали (0,4%) про закриття провадження у справі;

5816 ухвал (6%) з інших процесуальних питань.

Згідно зі статистичними даними, упродовж 2014 року Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглянув 574 справи та матеріали, з яких повернув, залишив без розгляду або відмовив у відкритті провадження щодо 399 (70%) матеріалів, у тому числі: повернув – 268 (47 %), залишив без розгляду 54 (9%), відмовив у відкритті провадження щодо 77 (13%) матеріалів.

Протягом 2015 року Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглянув 477 справ і матеріалів (тобто на 97 одиниць менше, ніж у 2014 році), з яких повернув, залишив без розгляду або відмовив у відкритті провадження щодо 323 (68%) матеріалів, у тому числі: повернув 191 (40%, що на 7% менше, ніж у 2014 році); залишив без розгляду – 36 (8%) (на 1% менше попереднього періоду) матеріалів та відмовив у відкритті провадження щодо 96 (20%) (або на 7% більше порівняно з 2014 роком) матеріалів.

Крім того, згідно з інформацією, наданою апеляційними адміністративними судами, варто зазначити таке.

Вінницький апеляційний адміністративний суд упродовж 2014 року переглянув 1423 ухвали судів першої інстанції, зокрема: 143 ухвали про повернення позовної заяви; 121 ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі; 73 ухвали про закриття провадження у справі; 344 ухвали про залишення без розгляду; 742 інших ухвали. За результатами апеляційного перегляду зазначених ухвал: залишено без змін 765 ухвал; змінено 19 ухвал; скасовано 639 ухвал.

Донецький апеляційний адміністративний суд протягом 2014 року переглянув 1068 ухвал суду першої інстанції, серед яких: 659 апеляційних скарг щодо перегляду ухвал залишив без задоволення; 394 ухвали скасував, у 15 ухвалах рішення змінив. Серед скасованих 394 рішень у 305 випадках справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Упродовж 2014 року в провадженні Житомирського апеляційного адміністративного суду перебувала 681 апеляційна скарга на ухвали судів першої інстанції, що постановлені на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження та судового розгляду, а саме:

61 ухвала про залишення позовної заяви без руху, з яких: 16 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 3 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 14 ухвал залишено без змін, 28 – скасовано;

144 ухвали про повернення позовної заяви, з яких: 20 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 3 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 40 ухвал залишено без змін, 75 – скасовано;

103 ухвали про відмову у відкритті провадження, з яких: 13 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 2 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 41 ухвалу залишена без змін, 40 – скасовано;

14 ухвал про забезпечення адміністративного позову, з яких: 10 ухвал залишено без змін, 4 – скасовано;

293 ухвали про залишення позовної заяви без розгляду, з яких: 10 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 9 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 148 ухвал залишено без змін, 113 – скасовано;

15 ухвал про зупинення провадження у справі, з яких: у 4 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 5 ухвал залишено без змін, 6 – скасовано;

51 ухвала про закриття провадження у справі, з яких: у 2 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 25 ухвал залишено без змін, 1 – змінена, 19 – скасовано.

Харківський апеляційний адміністративний суд в 2014 році переглянув 945 ухвал, постановлених судами першої інстанції на стадіях, визначених приписами глав 1-4 розділу ІІІ КАС України, з них про повернення позовної заяви – 187, про відмову у відкритті провадження у справі – 176, про закриття провадження у справі – 140, про залишення заяви без розгляду – 442.

Одеський апеляційний адміністративний суд змінив та скасував 905 процесуальних рішень судів першої інстанції, з них:

ухвал про залишення без розгляду – 306,

ухвал про повернення позовної заяви – 78;

ухвал про відмову у відкритті провадження у справі – 67;

ухвал про закриття провадження у справі – 53;

інших процесуальних рішень – 401.

Львівський апеляційний адміністративний суд переглянув 3625 ухвал, у тому числі:

ухвал про повернення позовної заяви – 321;

ухвал про відмову у відкритті провадження у справі – 220;

ухвал про закриття провадження – 200;

ухвал про залишення позовної заяви без розгляду – 1026;

інших процесуальних рішень – 1858.

Скасував 1699 ухвал, що становить 46,9%.

 

 

 

ЗВЕРНЕННЯ ДО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ ТА ВІДКРИТТЯ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ СПРАВІ

(ст. 104–109 КАС УКРАЇНИ)

 

 

 

Вимоги до позовної заяви, її форма та зміст

(ст. 104-106 КАС України)

Адміністративний позов пред’являється шляхом подання позовної заяви до суду першої інстанції (ст. 104 КАС України).

Нерідко позивачі, не дотримуючись вимог Кодексу, звертаються до судів із «заявами» та «скаргами», оскаржуючи  дії, бездіяльність та рішення відповідачів, що є перешкодою для відкриття провадження у справі і підставою для залишення позовної заяви без руху.

Однак, як свідчить судова практика, проблемних питань щодо застосування вказаних положень закону в такому разі не виникає.

 

 

 

Статтею 105 КАС України визначено форму і зміст адміністративного позову, що мають особливе значення, оскільки саме на підставі цього первинного документа суддя вирішує питання про відкриття провадження у справі.

В адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення набуває зміст позовної заяви, на підставі якої суддя відкриває провадження у справі.

Від змісту позовної заяви залежать дії судді при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, проведення подальших підготовчих дій для розгляду справи у судовому засіданні та при її розгляді по суті, у тому числі й про її судову юрисдикцію та підсудність, про визначення обставин, що мають значення для її вирішення, про залучення до процесу інших осіб, дослідження доказів тощо.

Під змістом позовних вимог мається на увазі визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу згідно з частиною четвертою статті 105 КАС України, який повинен формулюватися максимально чітко і зрозуміло.

У частині четвертій статті 105 КАС України зазначено про вимоги, які може містити адміністративний позов. Слід звертати увагу на те, що адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом (частина п’ята статті 105 цього Кодексу).

Крім того, правила цієї статті стосовно зазначення позивачем у позовній заяві способу захисту порушених прав не виключають можливості обрання іншого способу захисту і самим судом, оскільки зміст принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі зобов’язує адміністративний суд до уточнення в судовому засіданні змісту позовних вимог з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Цей принцип зобов’язує адміністративний суд також і до уточнення позовних вимог з метою обрання відповідного способу захисту порушеного права. Разом із тим варто зауважити, що при вирішенні питання про відкриття провадження у справі суд з’ясовує лише ті питання, які передбачено у частині першій статті 106 КАС України, і не може виходити за межі позовних вимог та/або змінювати їх зміст. Уточнити позовні вимоги чи обрати інший спосіб захисту порушеного права суд може після відкриття провадження у справі (на стадії підготовчого провадження, а також при вирішенні спору по суті).

 

 

 

Перевірка позовної заяви на відповідність її вимогам закону

Вимоги, що пред’являються до змісту позовної заяви, чітко визначені у статті 106 КАС України, відповідно до якої у позовній заяві зазначаються: найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява; ім’я (найменування) позивача, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; ім’я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі; зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п'ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів. Також позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї, відповідно до кількості відповідачів та третіх осіб, а також документ про сплату судового збору.

Суддя після одержання позовної заяви з’ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтею 106 цього Кодексу;

4) позовну заяву належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

5) подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

При вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі суду слід також визначитися з такими питаннями: які саме права, свободи чи інтереси позивача порушені, в чому саме вони полягають і якими саме рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень вони порушені; чи належать спірні правовідносини до публічно-правових; чи не підлягають порушені права чи інтереси фізичної або юридичної особи захисту в порядку іншого судочинства.

Стаття 106 КАС України стандартизує структуру позовної заяви – містить перелік загальних для всіх позовних заяв елементів (реквізитів), які дають необхідну інформацію для вирішення судом питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Разом із тим суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі.

Характерною помилкою щодо застосування статей 105–106
КАС України судами першої інстанції є формальний підхід до цих норм, внаслідок чого позовні заяви безпідставно залишаються без руху та повертаються.

 

 

 

Залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви

Відповідно до частини першої статті 108 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 106 цього Кодексу, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків.

Таким чином, якщо позивач не дотримав якоїсь із вимог до позовної заяви і відсутність певної інформації не дає можливості суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі, суд залишає позовну заяву без руху і пропонує позивачеві виправити виявлені недоліки.

Важливо, що прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції має право встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких – не допустити перетворення судового процесу у безладний рух. У зв’язку з наведеним залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо), не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом із тим Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (Рішення Суду у справі Жоффр де ля Прадель проти Франції від 16 грудня 1992 року).

Відсутність хоча б одного реквізиту, визначеного статтею 106 Кодексу, може бути самостійною підставою для залишення позовної заяви без руху.

Аналіз судової практики на стадії відкриття провадження в адміністративній справі в цілому свідчить про те, що судами першої інстанції правильно застосовуються норми матеріального та процесуального права при розгляді адміністративних справ.

Разом із тим, як показує судова практика, основними причинами залишення позовних заяв без руху в 2014 – 2015 роках були:

несплата судового збору (не надання квитанції або ж доказів на підтвердження підстав звільнення позивача від сплати судового збору, не зарахування судового збору до Державного бюджету, зарахування судового збору не до належного спеціального фонду Державного бюджету України);

ненадання доказів дотримання строку звернення до адміністративного суду, або в разі пропущення строку, заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з обґрунтуванням причин поважності пропущення такого строку;

ненадання суб’єктом владних повноважень доказів надіслання відповідачу та/або третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів;

невідповідність іншим вимогам статті 106 КАС України.

Так, отримавши матеріали позовної заяви, суддя зобов’язаний встановлювати факт їх подання особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність, та наявності у представника належних повноважень (якщо позовну заяву подано представником). У цьому контексті, як показує аналіз судової практики, суди припускаються помилок при визначенні повноважень представника.

Наприклад, Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 30 вересня 2014 року у справі № 822/4134/14 за позовом ФОП Макарової О.В. до виконавчої дирекції Хмельницького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про скасування рішення позовну заяву повернув ФОП у зв’язку з тим, що позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на ведення цієї справи.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 грудня 2014 року скасував ухвалу суду першої інстанції як таку, що перешкоджає судовому розгляду, а справу направив для продовження розгляду. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у разі виникнення сумнівів щодо наявності у довіреної особи повноважень на подання та підписання позовної заяви від імені позивача суд першої інстанції, в порядку частини першої статті 108 КАС України, повинен був залишити позовну заяву без руху та надати строк для долучення до матеріалів справи належних доказів, які б підтверджували повноваження представника позивача на підписання та подання позовної заяви до суду. Натомість суд першої інстанції помилково дійшов передчасного висновку, що позов подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

 

 

 

Наступною підставою для залишення позовної заяви без руху було порушення пункту 4 частини першої статті 106 КАС України.

Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що на порушення пункту 4 частини першої статті 106 КАС України з поданої позивачем до суду позовної заяви практично неможливо встановити її зміст та виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а також роз'яснив про вимоги до позовної заяви, а саме позовна заява повинна містити: виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; правове обґрунтування на підтвердження незаконності дій відповідачів; доводи стосовно допущення суб'єктами владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо позивача; докази на підтвердження порушення прав позивача з боку відповідачів саме при здійсненні ними владних управлінських функцій.

У межах строку, встановленого судом для усунення недоліків позову, до суду першої інстанції надійшло клопотання позивача про відкриття провадження у справі, до якого додано, зокрема, копії позовної заяви, які є ідентичними первинній позовній заяві.

Дослідивши клопотання, подане позивачем на виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 жовтня 2014 року, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції про повернення позову позивачеві є законним та обґрунтованим. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що в повній мірі позивач не виконав вказаних у ній вимог і недоліків позову повністю не усунув, зокрема, враховуючи, що судом позивачу були роз’яснені вимоги до позовної заяви в ухвалі від 20 жовтня 2014 року у частині зазначення у позовній заяві викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, правового обґрунтування на підтвердження незаконності дій відповідачів, доводів стосовно допущення суб'єктами владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо позивача та доказів на підтвердження порушення прав позивача з боку відповідачів саме при здійсненні ними владних управлінських функцій, а позивачем вказаних обставин у позовній заяві не зазначено та будь-яких доказів не надано[1].

В іншій справі, залишаючи позов без руху, суд першої інстанції виходив з того, що позовна заява була подана без додержання вимог статті 106
КАС України, а саме позивачем не конкретизовано позовну вимогу щодо зобов'язання відповідача усунути допущені порушення його права.

Залишаючи ухвалу суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у прохальній частині позовної заяви не зазначено, у чому саме полягають допущені пенсійним органом порушення права позивача та яким чином ці порушення мають бути усунуті. Отже, позивачу необхідно було більш чітко та зрозуміло викласти вищезазначені вимоги, належним чином обґрунтувавши їх[2].

Як показав аналіз ухвал про залишення без руху позовної заяви, багато проблем у суддів виникало також при застосуванні частини другої статті 106 КАС України, яка передбачає, що на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, а в разі неможливості – зазначає докази, які не може самостійно надати, із зазначенням причин неможливості їх подання, про які йому відомо і які можуть бути використані судом.

Залишаючи позовну заяву без руху з цієї підстави, суди не завжди враховували положення КАС України щодо дослідження доказів у сукупності.

Так, відповідно до частини четвертої статті 11 КАС України, судом вживаються передбачені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Згідно зі статтею 49 КАС України сторони мають право надавати докази та брати участь у їх досліджені.

Статтею 111 КАС України суду надано можливість у попередньому судовому засіданні з'ясувати докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

Крім того, приписами частини шостої статті 71 КАС України передбачено, що в разі, якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

З огляду на приписи вказаних статей незазначення у позовній заяві позивачем доказів, про які йому відомо і які можуть бути використані судом, не може бути перешкодою для відкриття провадження у справі, оскільки суд не позбавлений права на витребування таких доказів і у разі їх ненадання повинен вирішити справу на основі наявних доказів.

Аналіз наведених норм чинного законодавства та зміст судових рішень дають підстави для висновку, що виявлені недоліки позовної заяви часто мають формальний характер і не перешкоджають суду вчинити дії, необхідні для відкриття провадження у справі, та розглянути спір по суті заявленого позову, а виявлені недоліки є незначними та можуть бути усунуті судом шляхом опитування позивача в судовому засіданні, витребування доказів тощо.

Так, суди апеляційної та касаційної інстанцій, переглядаючи ухвали судів попередніх інстанцій, доходили до висновків, що судді постановляють ухвали про залишення позову без руху для усунення в позовних заявах недоліків, яких фактично не існує або які не перешкоджають відкриттю провадження, і повертають заяви позивачам з тих підстав, що не вказані номери засобів зв’язку, адреси електронної пошти, не додані копії паспортів, ідентифікаційних кодів, докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, з мотивів незрозумілості, неясності позовних вимог, оскільки в позові не вказано про необхідність залучення третьої особи. Тобто вказані недоліки, як правило, не є перешкодою для відкриття провадження у справі, внаслідок чого ухвали скасовуються судами апеляційної та касаційної інстанцій і направляються до судів першої інстанції для вирішення питання щодо продовження розгляду справ.

Основною підставою залишення позовної заяви без руху здебільшого є несплата судового збору або сплата не в повному обсязі.

Питання сплати судового збору є актуальним не лише на стадії відкриття провадження у справі, й у разі збільшення позовних вимог відповідно до статті 137 КАС України. Так, наприклад, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою відкрив провадження у справі № 11/424 за позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними постанов та відшкодування шкоди. 03 вересня 2013 року позивачем було подано до суду заяву про збільшення позовних вимог, яку ухвалою від 28 лютого 2014 року повернув позивачу. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 28 лютого 2014 року вирішив спір по суті заявлених первісних позовних вимог та у задоволенні позову відмовив. Суд першої інстанції, відмовляючи в прийнятті заяви, зазначив, що відповідно до статті 137 КАС України заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу.

Зі змісту вказаного рішення суду вбачається, що однією з підстав повернення заяви про збільшення позовних вимог стала невідповідність заяви вимогам статті 106 КАС України. Суд першої інстанції зазначив, що відповідно до частини третьої статті 106 КАС України до позовної заяви додається документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати.

 

 

 

Прикладом неправильного визначення розміру судового збору є наступна справа.

Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 15 квітня 2014 року позовну заяву Українського науково-дослідного інституту соляної промисловості до Слов’янської об’єднаної державної фінансової інспекції про визнання протиправним та скасування повторних вимог повернув, згідно з пунктом 1 частини третьої статті 108 КАС України у зв’язку з ненаданням документа про сплату судового збору за подання позову майнового характеру[3].

Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 травня 2014 року вказану ухвалу скасував, як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права. Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що позивачем правильно було сплачено судовій збір у розмірі 73,08 грн при поданні адміністративного позову як немайнового, оскільки позивач звернувся з вимогою до відповідача про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 повторних вимог Слов’янської об’єднаної державної фінансової інспекції № 28-11/181 від 20 лютого 2014 року, тобто зазначений позов є позовом немайнового характеру.

 

 

 

Як приклад правильного визначення розміру судового збору можна навести таку справу.[4]

Полтавський окружний адміністративний суд залишив без руху позовну заяву, оскільки її вимоги стосувались скасування податкових повідомлень-рішень про нарахування штрафних (фінансових) санкцій у загальному розмірі 737 715 грн, а сплата судового збору була здійснена на суму 6,88 грн, як за немайновий спір. Суд першої інстанції ухвалою, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду, позовну заяву залишив без руху із зазначенням необхідності сплатити судовий збір у належному розмірі, оскільки заявлені позовні вимоги свідчать про майновий характер спору.

Іншою підставою залишення позовної заяви без руху є відсутність доказів надсилання позовної заяви. Так, відповідно до частини третьої статті 106 КАС України до позовної заяви додаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб, крім випадків подання адміністративного позову суб’єктом владних повноважень. Суб’єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов’язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Необхідно зазначити, що судді правомірно зобов’язують суб’єкта владних повноважень надати докази надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Таким чином, недоліки позовної заяви повинні бути такими, що перешкоджають суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі.

Відповідно до частини третьої статті 108 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо: позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху; позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання; позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності; позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи; у провадженні цього або іншого адміністративного суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; справа не підсудна цьому адміністративному суду; якщо позовну заяву із вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, подано суб'єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною п'ятою статті 99 цього Кодексу.

Важливо, щоб при прийнятті рішення про повернення позовної заяви з підстав неусунення недоліків суд ретельно перевірив, чи отримана позивачем ухвала про залишення позову без руху у строк, достатній для її виконання, та чи забезпечена позивачу можливість для усунення недоліків, на які вказав суд, тривалість строку, який у кожному конкретному випадку повинен встановлюватись з урахуванням характеру недоліків та реальної можливості виправлення недоліків з дня отримання позивачем ухвали та враховувати положення частини дев’ятої статті 103 КАС України, згідно з якою строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передано іншими відповідними засобами зв’язку.

Так, суддя Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області ухвалою від 15 квітня 2015 року позов повернув позивачеві. На обґрунтування прийнятого рішення суд зазначив, що позивач не усунув недоліки, зазначені в ухвалі від 26 березня 2015 року.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, виходив з того, що, як видно з матеріалів справи, зокрема, супровідного листа УПФ України в м. Ужгороді від 10 квітня 2015 року № 3681/08 та рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, виплату поштового переказу, позивачем були усунуті недоліки позовної заяви 10 квітня 2015 року і цього ж дня лист із додатками на 17 аркушах був зданий на пошту, надісланий на адресу Ужгородського міськрайонного суду та отриманий останнім 14 квітня 2015 року[5].

Подібні помилки є численними в судах першої інстанції, що призводить до порушень прав осіб на судовий захист та судової тяганини.

Як приклад можна навести таку справу[6].

Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 січня 2014 року позовну заяву УПФ України в Чемеровецькому районі Хмельницької області до відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Чемеровецькому районі про стягнення заборгованості повернув позивачу, оскільки недоліки, вказані в ухвалі про залишення позову без руху від 10 січня 2015 року, не було усунуто у встановлений судом строк.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 18 лютого 2014 року скасував зазначену ухвалу, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду виходячи з того, що суд визначив строк для усунення недоліків до 20 січня 2014 року, а ухвалу про повернення позовної заяви прийняв 24 січня 2014 року, тому вважає, що вказана ухвала прийнята судом передчасно.

 

 

 

Щодо питання про відкликання позовної заяви, то варто зазначити таке. Пунктом 2 частини третьої статті 108 КАС України передбачено, що суд повертає позовну заяву, якщо позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання. Слід зауважити, що законодавцем надано право позивачу відмовитись від позову (статті 51, 112, 136, 194, 203, 219 КАС України) або відкликати позов (пункт 2 частини третьої статті 108, стаття 155 КАС України), що не є тотожними поняттями та має різні правові наслідки. При здійсненні цього узагальнення порушень при застосуванні вказаних положень закону судами встановлено не було.

Встановлення факту того, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність та чи має представник належні повноваження на ведення справи в суді (якщо позовну заяву подано представником) після одержання позовної заяви теж має визначальне значення.

Як приклад, можна навести таку справу[7].

Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 червня 2015 року позовну заяву Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю «Експансія» до Автозаводського відділу державної виконавчої служби Кременчуцького міського управління юстиції про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування постанови повернув позивачеві. Суд першої інстанції, ухвалюючи це рішення, керувався положеннями пункту 3 частини третьої статті 108 КАС України, відповідно до якої позовна заява повертається позивачеві, якщо її подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду погодилася з висновками суду першої інстанції з тих підстав, що позовна заява була подана Кременчуцькою філією товариства з обмеженою відповідальністю «Експансія» та підписана представником Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю «Експансія» на підставі довіреності від 05 січня 2015 року, виданої на представлення інтересів Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю «Експансія». Разом із тим колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції, що філії не є юридичними особами, а отже, у розумінні статті 50 КАС України, не можуть бути стороною в адміністративному процесі, зокрема позивачем.

За приписами частини сьомої статті 56 КАС України законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

Повноваження особи як представника, яка представляє інтереси особи на підставі довіреності, повинні бути безпосередньо обумовлені цією довіреністю. Вважається за необхідне, що у довіреності мають бути визначені та конкретизовані права представника на вчинення процесуальних дій, на які його уповноважено, чи наділено правом звернення представника до судів України в інтересах довірителя, у тому числі підписувати та подавати позовні заяви в інтересах довірителя.

Суду ухвалою позовну заяву повернув представнику у зв’язку з тим, що довіреністю від 19 липня 2013 року гр. Ш. не наділено правом підпису та подачі позову до Хмельницького окружного адміністративного суду та будь-яких інших судів України.

Однак Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 січня 2014 року вказану ухвалу скасував як таку, що перешкоджає судовому розгляду, чим порушив право податкового органу на доступ до правосуддя. Колегія суддів в ухвалі зазначила, що з тексу вказаної довіреності вбачається, що представника наділено правом представляти інтереси Красилівської ОДПІ Головного управління Міндоходів у Хмельницькій області в усіх державних органах, установах, підприємствах, місцевих, апеляційних судах, вищих спеціалізованих судах, Верховному Суді України з усіма правами та обов'язками, а також підписання усіх процесуальних документів[8].

Повертаючи позовні заяви відповідно до пункту 4 частини третьої статті 108 КАС України, суди повинні враховувати, чи наділений представник позивача повноваженнями, зокрема, на підписання позову і вчинення необхідних дій у судах.

Крім того, встановлення факту подання до суду позову особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або від імені позивача – особою, яка не має повноважень на ведення справи, є підставою для повернення позивачеві заяви, а не постановлення ухвали про залишення позову без руху.[9]

За змістом частини першої статті 56 КАС України, а також частин четвертої і п’ятої статті 106 КАС України право на звернення до суду з позовною заявою має також представник позивача. Згідно з частиною третьою статті 58 КАС України представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону. Залежно від підстав представництва КАС України встановлює вимоги до документів, які підтверджують повноваження представників (стаття 58 КАС України).

У зв’язку з цим відсутність повноважень на ведення справи в суді як підставу для повернення позовної заяви слід розмежовувати з відсутністю серед доданих до позовної заяви матеріалів належного документа, що підтверджує повноваження представника на ведення справи в суді, наявність якого є обов’язковою, якщо позовну заяву підписує та, відповідно, подає до суду представник позивача (частина п’ята статті 106 КАС України).

Іншим прикладом залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви є практика Вищого адміністративного суду України (як суду першої інстанції) та Верховного Суду України.

24 лютого 2014 року позивачка звернулася до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом у порядку статті 171¹ КАС України, у якому просила скасувати рішення Вищої ради юстиції від 07 лютого 2007 року. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 березня 2014 року позовну заяву залишив без руху та надав їй строк до 11 квітня 2014 року для усунення вказаних в ухвалі недоліків, а ухвалою від 15 квітня 2014 року позовну заяву визнав неподаною та повернув позивачу.

Перевіривши за матеріалами справи наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що Вищий адміністративний суд України правомірно повернув позовну заяву позивачці згідно з пунктом 1 частини третьої статті 108 КАС України, оскільки вона не усунула вказані в ухвалі суду від 20 березня 2014 року недоліки, а саме: не привела зміст позовних вимог у відповідність із частинами четвертою і п’ятою статті 105 КАС України, у заяві відсутні будь-які доводи і обґрунтування стосовно допущення суб’єктом владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо неї. Крім того, всупереч статті 15 КАС України та статті 14 Закону України від 03 липня 2012 року № 5029-VI «Про засади державної мовної політики» (далі – Закон № 5029-VI) заява викладена не державною, а російською мовою. Відповідно до статті 15 КАС України мова адміністративного судочинства визначається статтею 14 Закону
№ 5029-VI. Відповідно до частини третьої статті 14 Закону № 5029-VI сторони, які беруть участь у справі, подають до суду письмові процесуальні документи і докази, викладені державною мовою. Державною мовою України є українська мова (стаття 10 Конституції України та стаття 6 Закону №5029-VI).[10]

Наступною підставою для повернення позовної заяви є те, що справа не підсудна цьому адміністративному суду (пункт 6 частини третьої статті 108 КАС України).

Підсудність в адміністративному судочинстві – це розмежування компетенції між окремими ланками системи адміністративних судів і між адміністративними судами однієї ланки щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції.

Питання адміністративної юрисдикції і підсудності адміністративних справ врегульовані главою 12 розділу ІІ КАС України. Їх правильне тлумачення призводить до скасування судових рішень.

Відповідно до пункту 7 частини третьої статті 108 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позовну заяву з вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, подано суб’єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною п’ятою статті 99 цього Кодексу.

Для прикладу наведемо таку справу[11].

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва ухвалою повернув позов Управління Пенсійного фонду України у Дніпровському районі м. Києва до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лір» про стягнення заборгованості зі сплати страхових внесків. Як вбачається з матеріалів позовної заяви, позивач просив суд стягнути з відповідача заборгованість зі сплати страхових внесків на підставі вимоги про сплату боргу № Ю-0057 від 01 серпня 2014 року. При цьому з матеріалів справи вбачається, що вказана вимога направлена на адресу відповідача рекомендованим поштовим відправленням, яке не вручено йому з незалежних від УПФУ причин та повернуто відправнику 09 вересня 2014 року. Вказана інформація також підтверджується і відомостями з офіційного сайту УДППЗ «Укрпошта» в розділі «Відстеження поштових відправлень».

Таким чином, місячний строк на оскарження вимоги про сплату боргу, передбачений частиною п’ятою статті 99 КАС України, на момент подання позову до суду не закінчився, оскільки адміністративний позов поданий до канцелярії суду 30 вересня 2014 року.

В іншій справі суддя Житомирського окружного адміністративного суду ухвалою від 25 серпня 2015 року повернув позовну заяву Житомирської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Житомирській області до фізичної особи-підприємця про стягнення податкового боргу. Як було встановлено судом, із позовною заявою Житомирська ОДПІ звернулася 19 серпня 2015 року. До позовної заяви додано податкову вимогу від 12 серпня 2015 року № 5985-25. Таким чином, Житомирська ОДПІ звернулася до суду із позовом про стягнення коштів платника податків з порушенням строку, встановленого Податковим кодексом України, та раніше строку, визначеного частиною п’ятою статті 99 КАС України[12].

Ухвали суду про залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви можуть бути оскаржені. Однак це не позбавляє особу повторно звернутися до адміністративного суду у порядку, встановленому
КАС України.

 

 

 

Залишення позовної заяви без розгляду

Відповідно до частини другої статті 5 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною першою статті 99 КАС України передбачено, що адміністративний позов може бути поданий у межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншим законом.

З вимог КАС України вбачається, що суд, оцінюючи обставини, що перешкоджали особі у здійсненні права на своєчасне оскарження відповідних дій, бездіяльності та рішень органів владних повноважень (або його посадових, службових осіб) у публічно-правових відносинах, повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених особою доводів.

Так, під поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об’єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов’язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини повинні бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала (частина перша статті 100 КАС України).

Згідно з частиною другою статті 100 КАС України позовна заява може бути залишена без розгляду, зокрема, на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Якщо позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, з позовних матеріалів не вбачається достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, то вказані обставини дають судді підставу для постановлення ухвали про залишення позовної заяви без розгляду.

Незважаючи на те, що згідно зі статтею 100 КАС України, яка є загальною, визначення підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду віднесено до компетенції суду, на стадії відкриття провадження у справі питання про залишення позовної заяви без розгляду вирішує суддя одноособово, оскільки частина п’ята статті 107 КАС України, яка є спеціальною, вирішення вказаного питання відносить до компетенції судді.

Ухвала судді про залишення позовної заяви без розгляду викладається окремим документом і складається з урахуванням загальних вимог до ухвали суду, встановлених статтею 165 КАС України. Копія такої ухвали невідкладно надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами. Водночас копія цієї позовної заяви залишається в суді. Копії доданих до позовної заяви документів також доцільно залишити у суді, щоб у разі оскарження ухвали направити їх до суду апеляційної інстанції.

Особа, яка подала позовну заяву, має право оскаржити ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду як таку, що перешкоджає провадженню в адміністративній справі.

 

 

 

Під час здійснення цього узагальнення виявлено, що суди не завжди правильно застосовували вказані положення Кодексу.

Так, Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 серпня 2015 року скасував ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2015 року про залишення без розгляду адміністративного позову гр. Г. до територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії у зв’язку з таким.[13]

Колегія суддів зазначила, що адміністративний позов підлягає залишенню без розгляду лише в тому разі, коли суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку. У разі відсутності клопотання про поновлення строку звернення до адміністративного суду суддя повинен діяти в порядку, встановленому статтями 106, 108
КАС України. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 106 КАС України в позовній заяві в разі необхідності зазначається заява про поновлення строку звернення до адміністративного суду.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суддя, встановивши, що позивач пропустив строк звернення до суду з адміністративним позовом, проте не заявив клопотання про його поновлення, повинен був залишити такий адміністративний позов без руху в порядку, встановленому статтею 108 КАС України, з посиланням на те, що він оформлений без дотримання вимог пункту 5 частини першої статті 106
КАС України.

В іншій справі Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою відмовив у задоволенні апеляційної скарги та залишив без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва.[14]

Так, позивач просив визнати протиправними та скасувати рішення про визначення митної вартості товарів, які прийняті відповідачем 19 березня 2012 року. З матеріалів справи встановлено, що не погоджуючись з митною вартістю товару, визначеною відповідачем, позивач звернувся до Київської регіональної митниці з заявами про дозвіл на оформлення товару у вільний обіг під гарантійне зобов'язання у вигляді сплати до Державного бюджету України сум податків та зборів, згідно з митною вартістю товарів, визначеною митним органом. Відповідно до листів від 20 березня 2012 року відповідач надав згоду позивачу на випуск товарів у вільний обіг під гарантійні зобов'язання.

03 травня 2012 року товариство звернулося до митного органу з заявою (скаргою) про перегляд вищезазначених рішень про визначення митної вартості товарів. Рішенням Київської регіональної митниці, яке оформлено листом від 07 червня 2012 року, позивачу відмовлено в перегляді рішень про коригування митної вартості товарів та повідомлено про можливість оскарження рішень митного органу про визначення митної вартості товарів до суду.

Таким чином, місячний строк на звернення до суду, що передбачений Кодексом, сплинув у 2012 році, а позивач звернувся до суду з цим позовом лише 03 грудня 2014 року.

Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції не взяла до уваги доводи, викладені в апеляційній скарзі, що в цій справі має застосовуватись 1095-денний строк на звернення до суду, оскільки норми Податкового кодексу України на спірні правовідносини не розповсюджуються, а рішення про коригування митної вартості не є податковим повідомлення-рішенням або іншим рішення контролюючого органу про нарахування грошового зобов'язання.

У тих випадках, коли позивач помилково обчислив строк звернення до суду і звернувся з проханням визнати причину пропуску строку звернення до суду поважною, суди відкривали провадження у справі, зазначаючи в ухвалі про дотримання строку звернення до суду.

Якщо з наданих доказів не вбачалося поважності причин пропуску строку, суди залишали позовну заяву без розгляду. Разом із тим траплялися випадки, коли суди залишали позовну заяву без руху з мотивів неподання доказів щодо дотримання строку звернення до суду або ж відкривали провадження і з’ясовували ці обставини в попередньому судовому засіданні. Така позиція судів відповідає принципу забезпечення права особи на доступ до судочинства.

Аналіз судової практики свідчить, що у разі підтвердження наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду суди здебільшого однією ухвалою вирішували питання про поважність причини пропуску строку звернення до суду і про відкриття провадження у справі.

Якщо на стадії відкриття провадження питання про застосування наслідків пропуску строку звернення до суду не вирішувалося, суди, керуючись частиною другою статті 100 КАС України, вирішували це питання під час підготовчого провадження або під час судового розгляду справи з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі.

 

 

 

Відмова у відкритті провадження в адміністративній справі

Питання відкриття провадження є найбільш актуальним з огляду на необхідність забезпечення реалізації гарантованого Конституцією та законами України доступу особи до правосуддя, тому стаття 109 КАС України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, який розширеному тлумаченню не підлягає.

Так, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо:

1) заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

2) у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду; ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі; ухвала про закриття провадження в адміністративній справі; ухвала про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала винесена до відкриття провадження в адміністративній справі);

3) настала смерть фізичної особи чи припинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пред’явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

Найпоширенішою підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі є те, коли заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Водночас і найбільші труднощі на цій стадії процесу у судів виникають при визначенні судової юрисдикції.

Застосовуючи вказану підставу для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, суд фактично вказує, що він не компетентний вирішувати вимоги поданої заяви, оскільки відповідно до статті 19 Конституції України він зобов’язаний діяти в межах повноважень, встановлених законом. Зазвичай заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, якщо спірні правовідносини не є публічно-правовими або у спорі відсутній суб’єкт владних повноважень, або взагалі відсутній спір, тобто розгляд справи за заявою не належить до компетенції адміністративних судів, визначеної статтею 17 з урахуванням пункту 1 частини першої статті 3, статей 4 і 21 КАС України.

Разом із тим якщо в порядку адміністративного судочинства не належить розглядати лише частину вимог позовної заяви, то суддя адміністративного суду (однією або двома ухвалами) відкриває провадження у справі у підсудній йому частині, а щодо решти вимог – відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі за такими вимогами.

На практиці питання про юрисдикцію справи (належність до компетенції адміністративних судів, визначеної статтею 17 КАС України) є досить неоднозначним. Тому здебільшого, коли на стадії відкриття провадження суди були не впевнені, в якому порядку має розглядатися справа, вони відкривали провадження і з’ясовували це в попередньому судовому засіданні за участю сторін. Якщо після відкриття провадження у справі суд доходив до висновку, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, в таких випадках провадження у справі закривалося на підставі пункту першого частини першої статті 157 КАС України.

Для правильного вирішення питання юрисдикції справи слід керуватися вимогами пункту 1 частини першої статті 3 КАС України, згідно з якими справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Для прикладу наведемо справу № 705/4160/15-а за адміністративним позовом гр. Ш. до Уманського міського відділу Управління МВС України в Черкаській області про визнання протиправними дій та зобов’язання вчинити дії.

Уманський міськрайонний суд Черкаської області ухвалою від 23 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі. Колегія суддів погодилася з таким висновком суду першої інстанції, оскільки вказана позовна заява не може розглядатись у порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом спору є визнання протиправними дій Управління МВС України в Черкаській області щодо відмови в реєстрації досудового розслідування за відсутності в діях кримінального правопорушення та повинна розглядатись у порядку кримінального судочинства[15].

Відповідно до частини другої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Тобто при оскарженні рішення суб’єкта владних повноважень особа має право також заявити і вимоги про відшкодування шкоди, завданої цим рішенням. Відповідно коли у своїх позовних вимогах позивач не просить скасувати будь-яке рішення суб’єкта владних повноважень (визнати його дії чи бездіяльність неправомірною тощо), такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

До таких висновків дійшов Вищий адміністративний суд у своїй ухвалі від 20 жовтня 2015 року, якою було залишено без задоволення касаційну скаргу Львівської митниці на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2013 року у справі за позовом гр. Є. до Львівської митниці, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, – Державна казначейська служба України, про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2013 року, адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправними дії митниці, які полягають у несвоєчасному поверненні зі складів митних органів транспортного засобу, який належить позивачу; визнав протиправними дії митниці, які полягають у стягненні з позивача коштів за зберігання товарів та транспортних засобів на складах митних органів; стягнув з Державного бюджету України в особі Львівської митниці на користь позивача завдану йому матеріальну шкоду; стягнув з Державного бюджету України в особі Львівської митниці на користь позивача завдану йому моральну шкоду; стягнув з Держбюджету України судовий збір та витрати на правову допомогу. У решті позовних вимог відмовив.

Колегія суддів погодилася з висновками судів попередніх інстанцій, зазначивши, що відповідно до частини другої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства

З огляду на те, що позивач, внаслідок протиправних дій відповідача, сплатив 13235,45 грн у рахунок плати за зберігання товарів і транспортних засобів на складах митних органів за період з 19 жовтня 2009 року по 08 грудня 2009 року, вказані кошти підлягають відшкодуванню.

Оскільки, як було встановлено судами, позивачу внаслідок неправомірних дій було спричинено моральну шкоду, її часткове відшкодування (у розмірі 500,00 грн) з урахуванням положень статті 1167 Цивільного кодексу України було правомірним[16].

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 18 червня 2013 року у справі за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області до Чернігівського обласного військового комісаріату про визнання протиправною бездіяльності та відшкодування суми зайво виплаченої пенсії. У ній, спираючись на норми статей 2, 21 КАС України, Верховний Суд України дійшов до висновку, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб’єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Оскільки в цій справі відповідач у спірних відносинах не виконував функцій суб’єкта владних повноважень, а виступав організацією, установою, яка мала надати документи, необхідні для перерахунку пенсії органами, що призначають пенсії, згідно зі статтею 101 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1788-XII «Про пенсійне забезпечення» організації та установи несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну громадянам або державі внаслідок несвоєчасного оформлення або подання пенсійних документів, а також за видачу недостовірних документів, а тому справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи вимоги частини першої статті 244² КАС України щодо обов’язковості такого рішення Верховного Суду України, а також зміни, внесені постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2014 року № 2 «Про внесення змін до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» (виключення п. 16.2, яким зазначена категорія спорів відносилась до юрисдикції адміністративних судів), суди повинні дотримуватися єдиної судової практики з цього питання.

Судам першої інстанції на цій стадії процесу слід додержуватися положень частини шостої статті 109 КАС України та у разі відмови у відкритті адміністративного провадження з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз’яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

При вивченні причин скасування ухвал про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом другим частини першої статті 109 КАС України, встановлено, що суди неуважно досліджують рішення, на які посилаються як на підставу того, що вже існує судове рішення з того самого спору, між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.

Так, Новосанжарський районний суд Полтавської області ухвалою від 02 липня 2014 року у справі № 542/1065/14-а відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1, зважаючи на те, що цей позов розглядався між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих самих підстав, з якими ОСОБА_1 звертався до суду 27 червня 2014 року, у зв’язку з чим ухвалою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 05 травня 2014 року у справі № 542/692/14-а відмовлено у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі про перерахунок та виплату пенсії по інвалідності, що настала внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Колегія суддів апеляційного суду не погодилася з такими висновками суду першої інстанції виходячи з того, що постановою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 29 березня 2010 року у справі
№2а-811/10, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 23 липня 2010 року, зобов'язано Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі Полтавської області з 01 січня 2010 року здійснити перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в розмірі восьми мінімальних пенсій за віком з урахуванням частини першої статті 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» з подальшим перерахунком у зв'язку зі зміною розміру мінімальної пенсії за віком та провести відповідні виплати; зобов'язано Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі Полтавської області з 01 січня 2010 року здійснити перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії відповідно до частини першої статті 50 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» додаткової пенсії у розмірі 75% мінімальної пенсії за віком з урахуванням частини першої статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» з подальшим перерахунком у зв'язку зі зміною розміру мінімальної пенсії за віком та провести відповідні виплати.

02 червня 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Управління Пенсійного фонду України Новосанжарського району Полтавської області із заявою нарахувати та виплатити, згідно зі статтями 50, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», державну пенсію як постраждалому від Чорнобильської катастрофи 1-ої категорії інваліду II групи у розмірі не нижче 8 мінімальних пенсії за віком, визначеної на рівні прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, та додаткову пенсію за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірі 75 процентів мінімальної пенсії за віком починаючи з 01 січня 2014 року та провести відповідні виплати.

На вказане звернення ОСОБА_1 отримав відповідь Управління Пенсійного фонду України Новосанжарського району Полтавської області від 17 червня 2014 року №1042/03, в якому зазначено, що розмір пенсії з 01 січня 2014 року визначається постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року №1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Колегія суддів апеляційного суду зазначила, що в матеріалах справи відсутні копії судових рішень, на які посилається суд першої інстанції.

Разом із тим суд апеляційної інстанції зазначив, що в цьому випадку відсутній спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, оскільки позивач оскаржує дії відповідача щодо відмови провести починаючи з 01 січня 2014 року нарахування та виплату відповідно до статей 50, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» державної пенсії у розмірі не нижче 8 мінімальних пенсії за віком та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров’ю, у розмірі 75 процентів мінімальної пенсії за віком, а тому спірні правовідносини між позивачем та відповідачем виникли у 2014 році, вже після прийняття рішення Апеляційним судом Полтавської області[17].

В іншій справі скасовано ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року, якою відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_3 до Міністра оборони України Лебедєва Павла Валентиновича про визнання протиправною бездіяльності стосовно невиконання розпорядження у формі рішення № 678/з від 16 лютого 1999 року, зобов’язання виконати розпорядження у формі рішення № 678/з від 16 лютого 1999 року про закупівлю квартири[18].

Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції зазначив, що ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 лютого 2009 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2010 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі № 2а-1549/09/2670 за позовом ОСОБА_3 до Міністерства оборони України про зобов`язання виконати рішення та забезпечити житлом на підставі пункту 1 частини першої статті 109
КАС України. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 червня 2011 року касаційну скаргу ОСОБА_3 на вказані вище судові рішення залишив без розгляду.

Проте Київський апеляційний адміністративний суд звернув увагу на те, що в адміністративній справі № 2а-1549/09/2670 відповідачем є Міністерство оборони України, а у справі, яка розглядається – Міністр оборони України Лебедєв Павло Валентинович.

Таким чином, колегія суддів не погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що вказані позови є тотожними, зокрема, що справи стосуються спору між тими самими сторонами.

Пункт 3 частини першої статті 109 КАС України є підставою для відмови у відкритті провадження у справі, якщо факт настання смерті фізичної особи чи припинення юридичної особи, які звернулись із позовною заявою або до яких пред’явлено адміністративний позов, виявлено до постановлення ухвали про відкриття провадження. Оскільки цей строк є незначним, ця підстава відмови у відкритті провадження застосовується вкрай рідко, оскільки належне встановлення таких обставин протягом стислого періоду часу є неможливим.

Цю підставу не може бути застосовано у разі смерті посадової чи службової особи – суб’єкта владних повноважень або ліквідації органу – суб’єкта владних повноважень зі статусом юридичної особи, оскільки у цих випадках зазвичай існують правонаступники.

Прикладом помилкового застосування вказаної норми є ухвала Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року у справі, яка скасована ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року про відмову у відкритті провадження у справі.

У цій справі суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся до суду з позовом до фізичної особи-підприємця, діяльність якої вже припинена, про що внесено відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Проте колегія суддів апеляційного суду не погодилась з висновками суду першої інстанції, вказавши на те, що останній не був позбавлений можливості вирішити питання про заміну відповідача з ФОП Борченко О.А. на фізичну особу Борченко О.А.

Крім того, колегія суддів зазначила, що питання стягнення податкового боргу з фізичної особи, яка припинила підприємницьку діяльність, врегульоване Порядком обліку платників податків і зборів, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 09 грудня 2011 року № 1588 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 22 квітня 2014 року № 462), зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 14 травня 2014 року за № 503/25280, положеннями підпункту 6 пункту 11.32 якого передбачено, що після державної реєстрації припинення підприємницької діяльності фізична особа продовжує обліковуватись у контролюючих органах як фізична особа-платник податків, яка отримувала доходи від провадження підприємницької діяльності. Така фізична особа має забезпечити остаточні розрахунки з податків від провадження підприємницької діяльності, в установлені строки подати відповідному контролюючому органу річну податкову декларацію за звітний рік, у якому проведено державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вказане вище не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі за позовом податкового органу про стягнення податкового боргу[19].

У цілому ж, як показує судова практика, суди першої інстанції дотримуються норм процесуального права при застосуванні положень статті 109 КАС України під час розгляду ними адміністративних справ.

 

 

 

Відкриття провадження

Згідно зі статтею 107 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.

Відповідно до частини третьої статті 107 КАС України якщо відповідачем у позовній заяві, щодо якої відсутні підстави для її повернення, залишення без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі, вказана фізична особа, яка не має статусу підприємця, суддя не пізніше двох днів з дня надходження позовної заяви до суду звертається до відповідного органу реєстрації місця перебування та місця проживання особи щодо надання інформації про зареєстроване місце проживання (перебування) такої фізичної особи.

Інформація про місце проживання (перебування) фізичної особи повинна бути надана протягом трьох днів з дня отримання відповідним органом реєстрації місця проживання та перебування особи відповідного звернення суду.

У разі якщо отримана судом інформація не дає можливості встановити зареєстроване у встановленому законом порядку місце проживання (перебування) фізичної особи, суд вирішує питання про відкриття провадження у справі. Виклик відповідача у справі здійснюється через засоби масової інформації за останнім відомим місцем їхнього проживання (перебування) на території України та публікується в друкованому засобі масової інформації не пізніше ніж за сім днів до дати призначення судового розгляду справи.

Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом трьох днів з дня надходження позовної заяви до адміністративного суду або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху та не пізніше наступного дня з дня отримання судом у порядку, передбаченому частиною третьою статті 107 КАС України, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.

На практиці необхідно враховувати, що позивач може усунути недоліки в останній день строку і надіслати виправлену позовну заяву поштою. Тому суддя має вирішувати це питання, витримавши після закінчення строку на усунення недоліків час для проходження кореспонденції, що встановлений Нормативами і нормативними строками пересилання поштових відправлень та поштових переказів, затвердженими наказом Міністерства транспорту та зв’язку України від 12 грудня 2007 року № 1149, за умови, що інформація про усунення недоліків не надійде раніше.

У разі відсутності перешкод для відкриття провадження в адміністративній справі, визначених статтями 100, 108 і 109 КАС України, суддя на підставі позовної заяви постановляє ухвалу про відкриття провадження в адміністративній справі.

Ухвала – письмове або усне рішення суду будь-якої інстанції в адміністративній справі, яким вирішуються питання, пов'язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання (пункт 13 частини першої статті 3 КАС України).

Частиною п’ятою статті 107 КАС України визначено реквізити, які повинна містити ухвала про відкриття провадження у справі.

Після постановлення ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі її копії невідкладно надсилаються особам, які беруть участь у справі, разом з витягом про їхні процесуальні права та обов'язки, встановлені статтями 49, 51 цього Кодексу. Відповідачеві (відповідачам) та третій особі (третім особам), яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів з метою забезпечення принципів диспозитивності (щоб вони могли обрати свою позицію щодо позовних вимог) та змагальності (щоб вони змогли ознайомитися з доказовою базою позивача і підготувати свою).

Відповідно до частини другої статті 53 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

У частині третій цієї статті передбачено, що питання про вступ до участі у справі третіх осіб вирішується ухвалою. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

Питання про залучення до участі в справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, повинен вирішувати суд. Зазначення позивачем у позовній заяві третьої особи (чи третіх осіб), яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, може розцінюватись як клопотання позивача про залучення такої третьої особи (третіх осіб) до участі в справі.

На практиці може виникати неоднакове розуміння та застосування норм процесуального права під час вирішення питання про те, на якій стадії адміністративного судочинства слід вирішувати питання про вступ до участі у справі третіх осіб, якщо про необхідність їх залучення позивач зазначив у позовній заяві:

в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі (хоча в переліку обов’язкових реквізитів, які має містити ухвала про відкриття провадження (частина п’ята статті 107 КАС України), не передбачено такого питання);

в ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

Ідеться, зокрема, про третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

На практиці треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть бути зазначені в позовній заяві; можуть вступати у справу, подавши заяву, зазначивши власні обґрунтування того, що рішення у справі може вплинути на їх права, обов’язки, інтереси, свободи; можуть бути залучені за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, а також – за ініціативою суду (судді-доповідача).

Враховуючи зазначене, з огляду на те, що питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, суд з’ясовує у попередньому судовому засіданні (пункт 2 частини четвертої статті 111 КАС України), видається більш обґрунтованим вирішення питання про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, вирішувати на стадії підготовчого провадження у відповідній ухвалі (самостійній або включивши це питання в ухвалу про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду).

 

 

 

ПІДГОТОВЧЕ ПРОВАДЖЕННЯ

(ст. 110–121 КАС УКРАЇНИ)

 

 

 

Після відкриття провадження в адміністративній справі суддя проводить підготовку справи до судового розгляду.

Підготовче провадження (підготовка адміністративної справи до судового розгляду) є важливою самостійною і обов'язковою стадією провадження в суді першої інстанції. Вона дає можливість припинити спір уже на цьому етапі або підготувати судовий розгляд у такий спосіб, щоб справу можна було розглянути і вирішити в одному судовому засіданні.

Загальний порядок проведення підготовчого провадження закріплений у частині першій статті 110 КАС України, відповідно до якої підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі.

Метою підготовчого провадження є забезпечення всебічного та об'єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. Неналежна організація і проведення підготовчих дій має наслідками відкладання розгляду справи, несвоєчасне поновлення порушених прав і законних інтересів громадян та організацій.

Як показує практика, можливості цього засобу судами використовуються недостатньо, а ефективність таких засідань є невисокою. Між тим, правильна організація попереднього судового засідання дозволяє швидко підготувати справу до судового розгляду.

Для досягнення завдань підготовки справи до судового розгляду суддя уповноважений вчиняти різноманітні процесуальні дії, орієнтовний перелік яких передбачений у частині другій статті 110 КАС України.

Суддя повинен вирішити, зокрема, такі питання:

визначити обставини, що потребують доказування, з’ясувати коло доказів та провести їх збір (для цього суддя може: витребувати документи та інші матеріали, призначити експертизу, вирішити питання про забезпечення доказів за наявності відповідної заяви, запропонувати особам, які беруть участь у розгляді справи, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази тощо);

встановити коло осіб, які беруть участь у розгляді справи, та інших учасників адміністративного процесу (суд може вирішити питання про заміну позивача чи відповідача, вступ або залучення третіх осіб, які не заявляють вимог на предмет спору, визнати обов’язковою особисту участь сторін чи третіх осіб у судовому розгляді, викликати на судовий розгляд свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів тощо);

провести попереднє судове засідання;

визначити подальшу долю справи (зокрема, суд може об’єднати позови в одне провадження чи роз’єднати позовні вимоги у самостійні провадження, залишити позовну заяву без розгляду, зупинити провадження у справі чи закрити його, за наявності підстав прийняти рішення про забезпечення адміністративного позову, закінчити підготовче провадження і призначити справу до судового розгляду в судовому засіданні;

вчинити інші процесуальні дії, спрямовані на досягнення завдань підготовки справи до судового розгляду.

Попереднє судове засідання проводиться з метою з’ясування можливості врегулювання спору між сторонами у справі до судового розгляду.

На цій стадії суддя з’ясовує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративний позов, чи не бажають сторони примиритися. Суддя також уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти позову, з’ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, визначає факти, які потрібно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати, та вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.

Якщо на стадії попереднього судового розгляду позивач відмовляється від адміністративного позову повністю або частково, суд постановляє ухвалу про прийняття відмови від адміністративного позову та закриває провадження у справі (повністю або до частини позовних вимог).

Позивач не зобов’язаний мотивувати свою відмову від позову. Однак суд має право поцікавитися такими мотивами, щоб перевірити, чи відмова від позову не вчинена під примусом, погрозами відповідача, або щоб з’ясувати дійсну волю позивача, можливо, він насправді бажає відкликати позовну заяву.

Визнання адміністративного позову означає, що відповідач погоджується з вимогами позивача, їхньою законністю та обґрунтованістю і бажає уникнути у зв’язку з цим судового розгляду справи по суті, що, як правило, тягне за собою прийняття постанови в адміністративній справі. Відповідач може визнати адміністративний позов повністю або частково.

У разі якщо від імені сторін у суді виступають їхні представники, права відмовитися від позову та/або визнати адміністративний позов повинні бути обумовлені у виданих їм довіреностях, а якщо представниками є адвокати, які діють на підставі ордерів, – у витягах з договорів про надання правової допомоги.

Так, Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 травня 2014 року скасував ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року про закриття провадження у справі в частині позовних вимог. Колегія суддів зазначила, зокрема, що право представника позивача на відмову від позову (частини позовних вимог) не обумовлене у виданій йому довіреності. При цьому апеляційний суд зазначив, що закривши провадження у справі в частині позовних вимог, суд першої інстанції не вирішив питання про прийняття відмови від позову в цій частині, чим порушив положення частини другої статті 112 та пункту 2 частини першої статті 157 КАС України[20].

І відмова від позову, і визнання адміністративного позову під час підготовчого провадження обов’язково мають бути викладені у формі письмових заяв, що адресовані суду та приєднуються до матеріалів справи.

На цій стадії судом не приймаються відмова від позову, визнання адміністративного позову, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси. У такому разі суд продовжує розгляд справи, а ухвали про неприйняття відмови позивача від позову, визнання адміністративного позову відповідачем не можуть бути оскаржені окремо від постанови у справі.

Статтею 113 визначено порядок примирення сторін під час підготовчого провадження.

Примирення сторін є спільним волевиявленням сторін, яким врегульовується спір шляхом взаємних поступок. Примирення може стосуватися лише прав та обов’язків сторін і предмета адміністративного позову. Примирення є рішенням сторін, а не інших осіб, які беруть участь у справі, тобто воно не повинно зачіпати права та обов’язки останніх.

У разі примирення сторін та визнання його умов судом, згідно з пунктом третім частини першої статті 157 КАС України, суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. У цій ухвалі доцільно відразу вирішити питання про розподіл судових витрат між сторонами відповідно до статті 96 КАС України.

За наявності такої ухвали повторне звернення того ж позивача до суду з тотожними вимогами до того самого відповідача і з тих самих підстав відповідно до частини третьої статті 157 КАС України не допускається.

У разі невиконання умов примирення однією зі сторін суд поновлює провадження у справі за клопотанням іншої сторони. З дня поновлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій його було зупинено.

Крім того, суд може запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати додаткові докази у строк, встановлений судом (стаття 114 КАС України).

 

 

 

Об’єднання та роз’єднання позовів

Об’єднання позовних вимог – це поєднання двох і більше однорідних за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, що підсудні одному адміністративному суду, в одне провадження. Об’єднання позовних вимог сприяє досягненню процесуальної економії та перешкоджає ухваленню судом різних рішень у подібних справах.

Підставами для об’єднання адміністративних справ може бути:

1) наявність однорідних позовних вимог у позовних заявах одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів;

2) наявність однорідних позовних вимог за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача.

Якщо позовні вимоги, що належить об’єднати, перебувають у провадженні одного суду, то об’єднання здійснюється за його ухвалою, якщо ж у провадженні різних складів суду – тоді кожен склад суду (суддя, що здійснює підготовку справи до судового розгляду) повинен постановити ухвалу про об’єднання позовних вимог: один з них у цій ухвалі передає свою справу до провадження іншого складу суду, а інший склад суду бере справу з об’єднаними позовними вимогами до свого провадження.

Суд може роз’єднати позовні вимоги, що поєднані в одне провадження, у самостійні провадження, коли спільний розгляд поєднаних позовних вимог ускладнює чи сповільнює вирішення справи. Найчастіше необхідність роз’єднати позовні вимоги у самостійні провадження може виникнути при множинності сторін – коли на стороні позивача та/або відповідача діють декілька суб’єктів.

Відповідно до підпункту 2.3.30 пункту 2.3 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30 (у редакції рішення Ради суддів України від 02 квітня 2015 року № 25) у разі роз’єднання (виділення) судових справ виділена в окреме провадження судова справа не підлягає автоматизованому розподілу, реєструється як така, що надійшла вперше, та передається судді, яким ухвалено рішення про роз’єднання кількох поєднаних в одному провадженні вимог у самостійні провадження чи виділення в окреме провадження.

Ухвали про об’єднання та/або роз’єднання позовних вимог в адміністративній справі викладаються окремими документами із врахуванням загальних вимог до ухвал суду, встановлених статтею 165 КАС України, та не можуть бути оскаржені окремо від постанови суду у справі.

 

 

 

 

 

 

Забезпечення адміністративного позову

Забезпечення адміністративного позову – це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Згідно зі статтею 117 КАС України підставами забезпечення позову є:

- очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;

- неможливість захисту прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів. Неможливість захисту прав може мати місце, зокрема, у разі знищення предмету спору, відчуження його іншим особам;

- якщо для відновлення прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Зокрема, необхідно буде звертатися до суду, визнавати недійсними договори чи рішення, вилучати майно тощо;

- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень. Рішення, дії чи бездіяльність мають очевидні ознаки протиправності, якщо вони істотно суперечать чинному законодавству.

Незважаючи на те, що стаття 117 КАС України знаходиться у главі про підготовче провадження, ухвала про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову може бути постановлена судом першої інстанції до ухвалення кінцевого рішення та вирішення справи по суті, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції до вирішення справи в апеляційному порядку. Разом із тим забезпечення адміністративного позову в касаційному провадженні не передбачено, оскільки вжиття заходів забезпечення адміністративного позову неможливе без оцінки доказів та попереднього встановлення обставин.

Адміністративне судочинство передбачає два способи забезпечення позову (перелік є вичерпним):

- зупинення дії оскаржуваного рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються;

- заборона вчинення певних дій (застосовується до невизначеного кола осіб).

Так, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 27 січня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2015 року (справа № 826/1072/15), задовольнив клопотання позивача в частині та зупинив дію вимог Харківської митниці Державної фіскальної служби України про сплату належної суми митних платежів за гарантіями № 1, 2, 3 від 13 січня 2015 року та заборонив посадовим особам Харківської митниці Державної фіскальної служби України та Державній фіскальній службі України вчиняти будь-які дії, які будуть направлені на припинення приймання від гаранта митними органами України (органами доходів і зборів України) фінансових гарантій до моменту прийняття остаточного судового рішення за позовними вимогами ПТ «Велта П.М.С.Г. «Гарант-Сервіс». Суд дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Разом із тим, як свідчить аналіз судової практики, здебільшого суди відмовляють у задоволені клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, зазначаючи, що не встановлено підстав, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або унеможливили б захист цих прав, свобод та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких. Крім того, висновки щодо очевидності ознак протиправності дій та/чи бездіяльності відповідачів можуть бути зроблені лише на підставі дослідження поданих сторонами доказів у справі у судовому засіданні (справи № 820/15101/14, № 813/48/14).

Водночас спостерігаються випадки безпідставного застосування забезпечення адміністративного позову або фактичне вирішення спірної поведінки суб’єкта правовідносин шляхом прийняття рішення про забезпечення адміністративного позову. Зокрема, поза увагою судів першої інстанції залишалося те, що забезпеченню адміністративний позов підлягає лише за умови, якщо захист прав та інтересів осіб буде ускладнено або унеможливлено до прийняття рішення по суті позовних вимог.

Прикладом зазначеного є справа №129/2130/14-а за позовом гр.П. до Носовецької сільської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення позачергової 36-ї сесії шостого скликання Носовецької сільської ради Гайсинського району Вінницької області від 11 липня 2014 року про дострокове припинення повноважень Носовецького сільського голови.

Постановляючи ухвалу від 04 серпня 2014 року і вирішуючи питання відносно забезпечення позову, Гайсинський районний суд Вінницької області дійшов висновку про те, що невжиття заходів забезпечення позову може утруднити або зробити неможливим виконання рішення суду, тому необхідно забезпечити позов шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень та заборони секретарю Носовецької сільської ради Гайсинського району звертатися до Верховної Ради України з клопотанням про проведення дострокових виборів Носовецького сільського голови.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 вересня 2014 року зазначену ухвалу суду першої інстанції скасував та постановив нову ухвалу, якою в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову відмовив виходячи з того, що позивачем не обґрунтовано існування заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам, заявлене клопотання базується виключно на його припущеннях, суд дійшов висновку про безпідставність та необґрунтованість цього клопотання.

Як досліджено з матеріалів справи, ні позивач, ні суд першої інстанції жодним чином не доводять, у чому саме полягає можлива протиправність дій відповідачів.

Більше того, суд першої інстанції, задовольняючи заяву про забезпечення позову, фактично вирішив спір по суті, що є неприпустимим[21].

Відповідно до абзацу другого пункту 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача у справі, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення суб’єкта владних повноважень.

Як приклад можна навести таку справу.

Задовольняючи клопотання про забезпечення позову, Рівненський окружний адміністративний суд виходив з того , що клопотання є належним чином обґрунтованим та існують очевидні ознаки протиправності наказу Державної податкової інспекції у м. Рівному ГУ Міндоходів у Рівненській області про проведення перевірки від 10 червня 2014 року №439.

Однак, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, Житомирський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що позивачем не доведені та документально не підтверджені обставини, які б свідчили, що невжиття заходів забезпечення позову завдасть значної шкоди майновому стану заявника або в подальшому унеможливить захист його інтересів.

Видання керівником податкового органу наказу про проведення перевірки не створює небезпеки інтересам відповідного платника податків, оскільки сам собою факт проведення перевірки не може безпосередньо заподіяти майнову чи іншу шкоду особі, не призводить до настання невідворотних негативних наслідків.

Крім того, обраний та запропонований заявником захід забезпечення позову фактично вирішуватиме порушений спір по суті, що суперечить меті застосування правового інституту забезпечення позову[22].

З урахуванням наведеного у судів зазвичай немає підстав для вжиття заходів забезпечення позову у вигляді заборони вчинення дій щодо проведення відповідної перевірки платника податків. Водночас, у разі очевидної наявності ознак протиправності наказу про призначення позапланової перевірки, адміністративні суди не позбавлені на підставі частини четвертої статті 117 КАС України права вжити заходів забезпечення позову у вигляді заборони вчиняти певні дії, а саме: заборонити до вирішення спору по суті проведення відповідної перевірки (інформаційний лист ВАС України від 24 грудня 2010 року № 1844/11/13-10).

За інформацією судів, у випадках зупинення дії або рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржувалися, ухвала суду негайно надсилалася до суб’єкта владних повноважень, що прийняв рішення, як обов’язкова для виконання. В інших випадках виконання ухвал про забезпечення позову (шляхом заборони вчиняти певні дії) здійснювалось у порядку виконання судових рішень, який регулюється главою 5 Закону України «Про виконавче провадження».

Ухвали з питань забезпечення адміністративного позову можуть бути оскаржені, однак лише в апеляційному порядку. Оскільки вони не перешкоджають подальшому провадженню у справі, їх не можна оскаржувати у касаційному порядку.

У разі апеляційного оскарження ухвали з питань забезпечення адміністративного позову суд, який розглядає справу, направляє до адміністративного суду апеляційної інстанції засвідчені копії матеріалів справи, щоб мати можливість продовжувати її розгляд.

 

 

 

Як свідчить аналіз судової практики, керуючись статтею 121
КАС України за наслідками підготовчого провадження суд у порядку письмового провадження або в судовому засіданні постановляє ухвалу про:

1) залишення позовної заяви без розгляду;

2) зупинення провадження у справі;

3) закриття провадження у справі;

4) закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

В ухвалах про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду суди зазначають, які підготовчі дії проведені, і встановлюються дата, час та місце розгляду справи. Також вирішується питання про склад осіб, які беруть участь у справі і підлягають виклику в судове засідання чи повідомленню про нього.

Якщо під час підготовчого провадження відповідач визнав позов, суд може прийняти постанову про задоволення адміністративного позову.

За наявності підстав, визначених статтею 156 КАС України, суддя, який відкрив провадження в адміністративній справі та здійснював підготовче провадження, зупиняє провадження в адміністративній справі. Цією ухвалою підготовче провадження не закінчується: у разі поновлення провадження у справі її проходження у суді першої інстанції продовжиться з цієї ж стадії.

Якщо в ході підготовчого провадження суд встановить, що провадження у справі відкрито за позовною заявою, поданою з пропущенням установленого законом строку звернення до адміністративного суду, або викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, позовна заява залишається без розгляду.

 

 

 

СУДОВИЙ РОЗГЛЯД СПРАВИ

 

 

 

Установлення та дотримання процесуальних строків є однією з умов здійснення ефективного судового адміністративного процесу, вирішення спору по суті, уникнення фактів затягування розгляду справи адміністративної юрисдикції та зрештою підвищення довіри до судової гілки влади, її спроможності здійснювати захист прав і свобод громадян, прав та законних інтересів юридичних осіб.

Належний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин неможливий без дотримання встановлених законом строків на відповідну процесуальну дію, зокрема строків розгляду та вирішення адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України адміністративна справа повинна бути розглянута і вирішена судом протягом розумного строку, але не більше місяця з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби розглядаються та вирішуються протягом розумного строку, але не більше двадцяти днів з дня відкриття провадження у справі.

Пунктом 11 частини першої статті 3 КАС України розумний строк визначено як найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Розумний строк не може бути чітко обмежений, проте для оцінки того, чи був цей термін у вказаних обставинах перевищений чи ні, необхідно опиратися на відповідні критерії, серед яких слід виділити насамперед складність адміністративних справ.

Аналізуючи судову практику в контексті досліджуваного питання, слід зазначити, що основними причинами порушення встановлених законом строків розгляду адміністративних справ є насамперед наявність обставин, які виникають внаслідок дій та/або бездіяльності сторін – учасників судового процесу.

Проте на практиці забезпечити розгляд і вирішення справи в місячний строк часто виявляється досить складно. Це можливо лише у разі повного та своєчасного виконання усіма учасниками процесу своїх процесуальних обов'язків, зокрема забезпечення явки до суду, подання належних та допустимих доказів, відсутності перешкод у здійсненні судочинства. Тому більшість адміністративних справ вирішуються за межами встановлених законом строків.

 

 

 

 

 

 

ЗАЛИШЕННЯ ПОЗОВНОЇ ЗАЯВИ БЕЗ РОЗГЛЯДУ, ЗУПИНЕННЯ, ЗАКРИТТЯ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

(ст. 155–157 КАС УКРАЇНИ)

 

 

 

Залишення позовної заяви без розгляду

 

 

 

Стаття 155 КАС України визначає підстави та порядок залишення позовної заяви без розгляду, а також правові наслідки цієї процесуальної дії для позивача.

Більшість підстав для залишення позовної заяви без розгляду повторюють підстави для повернення позовної заяви (частина третя статті 108 КАС України), але якщо позовну заяву може бути повернуто лише на етапі вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі, то суд може залишити позовну заяву без розгляду у будь-який час провадження в суді будь-якої інстанції після його відкриття, якщо будуть виявлені відповідні підстави.

Статтею 155 КАС України визначено вичерпний перелік підстав залишення позовної заяви без розгляду, але, поряд із цим, частиною п’ятою статті 179 Кодексу передбачені й інші випадки залишення без розгляду позовних заяв у виборчих спорах.

Про залишення позовної заяви без розгляду суд постановляє ухвалу у вигляді окремого документа, яка ухвалюється в нарадчій кімнаті. В ухвалі обов’язково зазначаються мотиви, які підтверджують висновки суду про залишення позовної заяви без розгляду.

 

 

 

Аналіз судової практики щодо застосування судами приписів глави 4 КАС України свідчить, що при залишенні позовної заяви без розгляду на підставі статті 155 КАС України у судів виникали певні проблеми і вони припускалися помилок.

Так, у справі № 417/40/13-а Марківський районний суд Луганської області ухвалою від 25 квітня 2014 року залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 155 КАС України адміністративний позов гр.З. до головного лікаря Марківського районного територіального медичного об'єднання, лікаря-психіатра Марківського районного територіального медичного об'єднання, третя особа – гр. З. про визнання дій неправомірними щодо відправлення на примусове лікування до Сватівської обласної психіатричної лікарні. Підставою для постановлення такої ухвали суду першої інстанції стало те, що під час судового розгляду справи було встановлено, що згідно з рішенням Сватівського районного суду Луганської області від 24 лютого 2014 року, яке залишено без змін ухвалою апеляційного суду Луганської області від 07 квітня 2014 року, гр. З. було визнано недієздатним, а тому суд дійшов висновку, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Натомість Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалу суду першої інстанції скасував, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду, з огляду на таке.

Фізична особа визнається недієздатною з моменту набрання законної сили рішенням суду про це (частина перша статті 40 Цивільного кодексу України). На його виконання недієздатній особі призначається опікун, який може звернутися в суд на захист прав такої особи.

З аналізу зазначених норм вбачається, що позовна заява залишається без розгляду, якщо вона подана недієздатною особою. Проте відповідно до пункту 2 частини першої статті 156 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі необхідності призначення або заміни законного представника сторони чи третьої особи – до вступу у справу законного представника.

Як вбачається з матеріалів справи, позов позивачем було подано 03 жовтня 2013 року, тобто до визнання цієї особи недієздатною.

Колегія суддів зауважила на тому, що при визнанні особи недієздатною (втраті дієздатності) під час провадження у справі настають інші процесуально-правові наслідки.

Тому залишення заяви без розгляду на цій підставі може мати місце лише в тих випадках, якщо дієздатність позивача втрачена ще до порушення процесу і провадження у справі відкрито помилково, оскільки суддя в такому випадку повинен був повернути позовну заяву. У тих випадках, коли сторона визнана недієздатною уже під час розгляду справи, а провадження у справі було відкрито правомірно, суд зобов'язаний зупинити провадження у справі до вступу в справу законного представника недієздатної особи.

Позовні заяви залишались судами без розгляду і тоді, коли позовна заява була підписана не позивачем, а невстановленою особою або особою, яка не була на це уповноважена, зокрема заступниками керівників, виконуючими обов’язки, які не подали до суду доказів, які б свідчили про їх статус та повноваження підписувати позовну заяву.

Черкаський окружний адміністративний суду ухвалою від 28 квітня 2014 року позовні вимоги залишив без розгляду на тій підставі, що позовна заява від імені прокуратури підписана заступником прокурора Черкаської області О. Шмаковим, який на час звернення в суд був звільнений із займаної посади за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію відповідно до наказу в.о. Генерального прокурора України О. Махніцього від 28 березня 2014 року №448 к.

Колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції, що позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не мала повноважень на ведення справи, і така позовна заява в силу вимог пункту 2 частини першої статті 155 КАС України підлягає залишенню без розгляду, зважаючи на таке.

Розділ 9.3 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України регулює питання датування службових документів. Так, на підставі підпункту 9.3.1 Інструкції датою документа є дата його підписання або затвердження; для документа, що приймається колегіальним органом, – дата його прийняття; для протоколу – дата засідання (ухвалення рішення); для спільних документів – остання дата їх підписання.

Реєстрація позову як вихідного документа вчинена 31 березня 2014 року №05/3-428 вих-14, що є наступним робочим днем після звільнення вищевказаної посадової особи. Підсумовуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні[23].

Аналіз судової практики у справах, в яких залишено без розгляду позовну заяву, у разі, коли позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності, свідчить про наявність помилок, що стали підставою для скасування судових рішень.

Так, відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України позовна заява залишається без розгляду, якщо позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності. Вказані приписи кореспондуються з приписами частини третьої статті 128
КАС України.

При застосуванні вказаних процесуальних норм права, суди враховували таке. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України судовий розгляд адміністративної справи здійснюється в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі, після закінчення підготовчого провадження.

Згідно зі статтею 33 КАС України судовий виклик або судове повідомлення осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів здійснюється рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур’єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами, або шляхом надсилання тексту повістки, складеного відповідно до статті 34 цього Кодексу факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефонограмою, опублікування у друкованому засобі масової інформації.

Повідомлення шляхом надсилання тексту повістки здійснюється за тими самими правилами, що і повідомлення шляхом надсилання повістки, крім випадків, установлених КАС України.

Як свідчить судова практика, приймаючи рішення про залишення позовної заяви без розгляду, суди першої інстанції в окремих випадках не з’ясовували всіх обставин адміністративної справи, що призвело до порушення ними норм процесуального права.

Аналіз практики показав, що залишаючи позовні заяви без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України, деякі суди встановлювали як підставу для залишення позову без розгляду неприбуття позивача вдруге поспіль (тобто підряд два засідання), а якщо позивач не з’являвся в судове засідання через раз, то вважали, що підстави для залишення позову без розгляду відсутні.

Зазначена підстава залишення позовної заяви без розгляду кореспондується з положеннями частини третьої статті 128 КАС України.

При залишенні позовної заяви без розгляду з вказаної підстави судам варто враховувати:

1) чи належним чином та у строк, установлений Кодексом, отримував позивач повідомлення чи виклик до суду;

2) чи з поважних причин позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи в судове засідання;

3) чи відсутнє повідомлення від позивача про причини неприбуття;

4) чи не надходила заява про розгляд справи за відсутності позивача.

За змістом процесуального закону поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об’єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення, та пов’язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами, для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.

Чинне законодавство містить норми, які регламентують порядок надсилання та повідомлення учасників судового процесу про дату, час та місце розгляду справи.

Статтею 38 КАС України унормовано виклики шляхом надсилання тексту повістки електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Власне за правилами частини першої зазначеної норми суб’єкту владних повноважень текст повістки надсилається електронною поштою (факсимільним повідомленням) на адресу електронної пошти або на номер факсу (телефаксу), які містяться у Єдиній базі даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб’єктів владних повноважень. Суб’єкт владних повноважень повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду і приєднується секретарем судового засідання до справи. Таке підтвердження є достатнім доказом належності повідомлення суб'єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду. Якщо протягом двох робочих днів з дня направлення тексту повістки підтвердження від суб'єкта владних повноважень не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і є достатнім доказом належності повідомлення суб'єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду.

Порядок частини першої цієї статті може бути застосовано також щодо особи, яка бере участь у справі, незалежно від того, чи є вона суб’єктом владних повноважень, у разі, якщо вона зазначила адресу своєї електронної пошти (номер факсу, телефаксу) і не висловила заперечень проти її використання для одержання текстів судових рішень та інших документів.

Як приклад можна навести справу № 671/2770/13-а за адміністративним позовом гр. А. до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 березня 2014 року скасував ухвалу Волочиського районного суду Хмельницької області від 20 січня 2014 року, якою залишено без розгляду позовну заяву відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України внаслідок повторного неприбуття позивача у судове засідання, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що факт складення помічником судді та секретарем судового засідання телефонограм про повідомлення позивача про розгляд справи не є доказом належного повідомлення позивача про розгляд справи у розумінні частин першої, другої статті 38 КАС України. Таким чином, у матеріалах справи відсутні докази, що підтверджують отримання позивачем тексту повісток[24].

 

 

 

Іншим прикладом є справа № 2а/2470/2139/12, у якій Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 04 червня 2014 року залишив без змін ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2014 року, якою залишено без розгляду адміністративний позов гр. Р. до Шевченківського відділу ДВС Чернівецького міського управління юстиції, Управління державної казначейської служби України у м. Чернівцях про визнання неправомірними дій та скасування постанов.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, залишаючи без розгляду позов на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України, зазначив, що гр. П. як уповноважений представник позивача була повідомлена відповідно до статті 38 КАС України про дату, час та місце судового засідання. Згідно з довіреністю, посвідченою 30 листопада 2012 року, зареєстрованою у реєстрі, гр. Р. уповноважив гр. П. на представництво його інтересів у судових органах України будь-якої юрисдикції. Крім того, як передбачено положеннями частини десятої статті 35 КАС України, вручення повістки представникові особи, яка бере участь у справі, вважається також врученням повістки і цій особі.

У деяких місцевих адміністративних судах сторін про час та місце розгляду справи повідомляють SMS-повістками. Так, у разі повторного неприбуття позивача та ненадходження заяв про розгляд справи за його відсутністю суди першої інстанції залишають позовні заяви без розгляду відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України.

Так, Одеський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, зазначив, що відповідно до частини другої статті 38 КАС України, порядок частини першої статті 38 КАС України може бути застосовано також до особи, яка бере участь у справі, незалежно від того, чи є вона суб'єктом владних повноважень, у разі, якщо вона зазначила адресу своєї електронної пошти (номер факсу, телефаксу) і не висловила заперечень проти її використання для одержання текстів судових рішень та інших документів.

Відповідно до матеріалів справи суд апеляційної інстанції встановив, що позивач повідомлявся про дату, час слухання справи шляхом направляння SMS-повідомлення.

При цьому апеляційний суд вказав на те, що позивачка не надавала згоди на зміну загального порядку повідомлення, встановленого КАС України, та не обирала виклик її до суду першої інстанції замість повістки SMS-повідомленням[25].

Значна кількість ухвал, якими залишались без розгляду позови, відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України, у зв’язку з повторною неявкою у судове засідання позивачів, скасовані через відсутність даних про належне повідомлення учасників процесу про час розгляду справи або наявність документів, які підтверджували поважність причин відсутності позивача.

Так, у справі № 806/1331/14 за позовом ТОВ «Спецгортехніка» до Коростенської об'єднаної державної податкової інспекції про визнання протиправним податкового повідомлення-рішення, Житомирський окружний адміністративний суд, залишаючи позов без розгляду, дійшов до переконання, що позивач, будучи належним чином повідомленим про час та місце розгляду справи 16 квітня та 12 травня 2014 року, повторно не з'явився в судове засідання, причини неявки не повідомив та клопотання про розгляд справи у його відсутності не подав, а тому суд, відповідно до частини третьої статті 128 КАС України, залишив позовну заяву без розгляду.

Апеляційний суд, скасовуючи судове рішення, зазначив, що в судове засідання, призначене на 16 квітня 2014 року, позивач не прибув, проте поштове відправлення з судовою повісткою до суду не повернулось, тому неявка в судове засідання 12 травня 20124 року є першою, а не повторною, що свідчить про відсутність підстав, передбачених частиною третьою статті 128 КАС України для залишення позовної заяви без розгляду.

Аналогічне порушення норм процесуального права було допущено у справах № 296/269/14-а, № 806/7287/13-а.

Також суди помилково встановлювали повторність неприбуття позивача в судове засідання.

Наприклад, у справі № 559/2369/14-а за позовом гр. Ф. до Дубенської об'єднаної державної податкової інспекції про визнання протиправною та скасування постанови про адміністративне правопорушення Дубенський міськрайонний суд Рівненської області залишив позовну заяву без розгляду через повторну неявку позивача в судове засідання без поважних причин.

Апеляційний суд, скасовуючи судове рішення, зазначив таке.

18 липня 2014 року судом відкрито провадження у справі та призначено судове засідання на 08 жовтня 2014 року. 08 жовтня 2014 року позивачем подано клопотання про відкладення розгляду справи у зв’язку з неможливістю забезпечити явку представника позивача через його відпустку.

Розгляд справи було відкладено судом на 05 листопада 2014 року.

На вказане судове засідання позивач та його представник дійсно не з’явились без поважних причин і від них не надійшло заяви про розгляд справи за їх відсутності.

Таким чином, позивач не з’явився в судове засідання, призначене на 05 листопада 2014 року, без поважних причин, вперше.

За таких обставин, суд першої інстанції при залишенні цього позову без розгляду не врахував, що обов’язковою умовою для залишення позовної заяви без розгляду повинна бути повторна неявка позивача в судове засідання без поважних причин, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності.

Указана норма визначає підстави залишення позовної заяви без розгляду та допускає, що врахування неявки позивача, яка мала місце, в попереднє судове засідання на стадії підготовчого провадження не допускається в подальшому, при аналізі наявності підстав для залишення позовної заяви без розгляду на стадії судового розгляду справи.

Тобто слід розрізняти підстави для залишення позовної заяви без розгляду на стадії підготовчого провадження і на стадії судового розгляду справи.

Таким чином, необхідно визнати правильною практику тих судів, коли неявка позивача в попереднє судове засідання не враховувалась при вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду згідно з частиною третьою статті 128, пункту 4 частини першої статті 155 КАС України.

Можливість залишення позовної заяви без розгляду, у разі її подання з пропущенням строку звернення до суду, на будь-якій стадії розгляду справи передбачена пунктом 9 частини першої статті 155 КАС України, яка визначає загальний перелік підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Строк звернення до суду згідно з вимогами частини другої статті 99 КАС України обчислювався судами з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав.

Так, Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 24 квітня 2014 року залишив без розгляду адміністративний позов гр. О. до Управління Держземагенства у м. Сєвєродонецьку Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, – Сєвєродонецька міська рада Луганської області, про визнання неправомірними дій, зобов'язання вчинити певні дії.

Приймаючи вказане рішення, суд виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення до суду, оскільки про порушення своїх прав він дізнався у 2012 році з відповіді на інформаційний запит.

Скасовуючи вказану ухвалу, Донецький апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 30 травня 2014 року зазначив, що відмовляючи у задоволенні клопотання про поновлення строку звернення до суду, суд першої інстанції обмежився висновком про ненадання позивачем доказів поважності причин пропуску такого строку, проте не надав оцінки доводам того, що про порушення своїх прав позивач дізнався саме при розгляді цивільної справи в апеляційному суді Луганської області у лютому 2014 року, тому висновок про пропуск строку звернення до суду є передчасним та таким, що зроблений без належної оцінки обставин справи[26].

З наведеного прикладу вбачається, що судом першої інстанції при вирішенні питання про застосування наслідків пропущення строків звернення до суду бралися до уваги обставини, коли фактично особа могла дізнатися про порушення своїх прав.

Характерними помилками при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до суду було:

- нез’ясування чи неправильне визначення судом моменту, з якого особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (справи № 802/968/14-а, № 2а/0270/4371/12);

- неврахування обставин, на які посилався позивач, обґрунтовуючи поважність пропуску строку звернення до суду або відсутність спростування доводів позивача про наявність поважних причин пропуску строку (справи № 802/656/14-а, № 802/1162/14-а).

Вирішуючи питання про залишення позовної заяви без розгляду, суд заслуховує думку осіб, які беруть участь у справі та присутні в судовому засіданні.

Особа, позовна заява якої залишена без розгляду, після усунення підстав, з яких заява була залишена без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку. Тобто залишення позовної заяви без розгляду лише у випадках, передбачених статтею 155 КАС України, не є закінченням вирішення спору, а лише одним зі способів закінчення розгляду справи. При цьому слід пам’ятати, що залишення позовної заяви без розгляду з підстав, передбачених частиною п’ятою статті 179 Кодексу у виборчих спорах, є закінченням вирішення спору.

 

 

 

Зупинення провадження у справі

Зупинення провадження в справі спрямоване на те, щоб обставини, що об’єктивно перешкоджають здійсненню адміністративного судочинства у певній справі і мають об’єктивний характер, не вважалися такими, що тягнуть за собою порушення строків розгляду справи, встановлених КАС України.

У суді першої інстанції провадження у справі може бути зупинено на будь-якому етапі від моменту відкриття провадження у справі до ухвалення судового рішення.

Про зупинення провадження в адміністративній справі суд постановляє ухвалу в нарадчій кімнаті. Ухвала про зупинення провадження в адміністративній справі викладається окремим документом (пункт 14 частини четвертої статті 160 КАС України) і складається з урахуванням загальних вимог до ухвали суду, встановлених статтею 165 КАС України, із зазначенням конкретної підстави для її постановлення.

Частиною першою статті 156 КАС України встановлено випадки обов’язкового зупинення провадження у справі в разі:

1) смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, а також ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, – до встановлення правонаступника;

2) необхідності призначення або заміни законного представника сторони чи третьої особи – до вступу у справу законного представника;

3) неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, – до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі;

4) звернення обох сторін з клопотанням про надання їм часу для примирення – до закінчення строку, про який сторони заявили у клопотанні;

5) звернення із судовим дорученням про надання правової допомоги до іноземного суду або іншого компетентного органу іноземної держави – до надходження відповіді на доручення.

Частиною другою статті 156 КАС України встановлено випадки, коли суд має право зупинити провадження у справі в разі:

1) захворювання особи, яка бере участь у справі, підтвердженого медичною довідкою, що перешкоджає прибуттю до суду, якщо її особиста участь буде визнана судом обов’язковою, – до її одужання;

2) знаходження особи, яка бере участь у справі, у відрядженні, якщо її особиста участь буде визнана судом обов’язковою, – до повернення з відрядження;

3) призначення судом експертизи – до одержання її результатів;

4) наявності інших причин за обґрунтованим клопотанням сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, – до терміну, встановленого судом.

Під час застосування положень статті 156 КАС України, які слугували підставою для звернення сторін з апеляційними скаргами до суду апеляційної інстанції, судом першої інстанції (справа № 802/4438/13-а, № 802/4537/13-а, № 802/1040/13-а) клопотання сторін про зупинення провадження у справі на підставі пункту 3 частини першої статті 156 КАС України, до розгляду Вищим адміністративним судом касаційних скарг, задовольнялись частково. З огляду на з’ясовані обставини підстави для зупинення провадження у справі відповідно до пункту 3 частини першої статті 156 КАС України у суду відсутні, оскільки рішення, які переглядались у суді касаційної інстанції, згідно з частиною п’ятою статті 254 КАС України, набрали законної сили. У свою чергу суд першої інстанції дійшов висновку, що доцільно було б зупинити провадження у справі відповідно до приписів пункту 4 частини другої статті 156 КАС України, з чим погодився суд апеляційної інстанції, залишивши рішення без змін.

Таким чином, при вирішенні питання необхідності зупинення провадження у тій чи іншій справі суд повинен насамперед з’ясувати, чи можна, не перериваючи судового розгляду, у кожному конкретному випадку встановити істину у справі. Оскільки тривалість провадження у справі встановлюється з моменту відкриття провадження і до моменту закінчення розгляду справи.

Разом із тим при застосуванні зазначеної процесуальної норми суди першої інстанції припускалися помилок.

Зокрема, аналіз судових рішень дає підстави для висновку, що судді не завжди належним чином обґрунтовують процесуальні дії щодо зупинення провадження у справі. Так, ухвали про зупинення провадження до вирішення іншої справи в основному є констатувальними, а не мотивованими. При цьому не зазначається зв’язок з іншою справою, вирішення якої може вплинути на результат розгляду. В окремих випадках відсутнє і посилання на конкретну справу.

Прикладом цього є справа № 804/3703/14 за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Україна» до Криворізької південної об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування податкового повідомлення-рішення №0000582201 від 25 лютого 2014 року, яким збільшено грошове зобов’язання з податку на додану вартість у сумі 6196466,25 гривень.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 06 березня 2014 року зупинив провадження в адміністративній справі №804/15634/13-а до набрання законної сили постановою у справі №804/15143/13-а на підставі пункту 3 частини першої статті 156 КАС України.

Однак Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 05 листопада 2014 року скасував ухвалу суду першої інстанції, з огляду на таке.

За приписами пункту 3 частини першої статті 156 КАС України, на яку посилався суд першої інстанції, суд зупиняє провадження у справі в разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, – до набрання законної сили судовим рішенням у іншій справі.

За приписами статті 195 КАС України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим. При цьому законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Проте ухвала від 06 березня 2014 року не містить обґрунтування висновків суду, а матеріали справи не містять доказів оскарження в судовому порядку Товариством з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «Британська міжнародна школа – Дніпро» податкової вимоги Державної податкової інспекції у Кіровському районі м. Дніпропетровська від 14 серпня 2013 року №29-13.

В іншій справі № 296/8802/13-а за позовом гр. Г. до Іванівської сільської ради Житомирського району про визнання незаконним та скасування рішення Корольовський районний суд м. Житомира, зупиняючи провадження у справі до ухвалення рішення в іншій справі, посилався на те, що від прийнятого судового рішення у справі №296/12052/13-а  залежить і судове рішення у цій справі, а тому розгляд справи є неможливий.

Апеляційний суд, скасовуючи судове рішення, зазначив, що судом не враховано, що предметом позову у даних адміністративних справах є різні рішення, прийняті різними суб'єктами владних повноважень. Отже, обставини, які будуть встановлені судовим рішенням у справі № 296/12052/13-а, не є такими, що унеможливлюють розгляд справи за позовом гр. Г. до Іванівської сільської ради Житомирського району.

Припускалися суди першої інстанції помилок і у застосуванні положень пункту 1 частини першої статті 156 КАС України, яким передбачено, що суд зупиняє провадження у справі у разі ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, – до встановлення правонаступника.

Відповідно до норм чинного законодавства у разі ліквідації суб’єкта владних повноважень, який був стороною у справі, суд зупиняє провадження у справі, якщо це необхідно для встановлення правонаступника, і вживає заходів до його встановлення та залучення, а за відсутності прямого правонаступника залучає орган, до компетенції якого входить вирішення питання про усунення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Згідно з частиною четвертою статті 91 Цивільного кодексу України цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до Єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Відповідно до частини другої статті 104 цього Кодексу юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до Єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Положенням частини п’ятої статті 111 Цивільного кодексу України передбачено, що юридична особа є ліквідованою з дня внесення до Єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Згідно з частиною другою статті 33 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» юридична особа є такою, що припинилася, з дати внесення до Єдиного державного реєстру запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи.

Отже, у разі відсутності запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи відсутні також і підстави для зупинення провадження у справі згідно з пунктом 1 частини першої статті 156 КАС України.

Щодо факультативних підстав зупинення провадження у справі наглядними є такі приклади.

Зупиняючи провадження у справі №815/2428/14, суд першої інстанції виходив з того, що надання часу представнику позивача ознайомитися з письмовими запереченнями проти позову було підставою для зупинення провадження згідно з частиною другою статті 156 КАС України.

Проте суд апеляційної інстанції з зазначеним висновком не погодився з огляду на таке.

Судом апеляційної інстанції було зазначено, що перелік підстав для зупинення провадження у справі передбачений статтею 156 КАС України та є вичерпним.

Зокрема, пунктом 4 частини другої статті 156 КАС України передбачено, що суд зупиняє провадження у справі за наявності інших причин за обґрунтованим клопотанням сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, – до терміну, встановленого судом.

Суд першої інстанції у цій справі зупинив провадження у справі до 11 червня 2014 року для надання часу представнику прокуратури ознайомитися з письмовими запереченнями проти позову.

Відповідно до частини другої статті 150 КАС України суд оголошує перерву у зв’язку з необхідністю одержання нових доказів або в інших необхідних випадках. Тривалість перерви встановлюється судом залежно від обставин розгляду справи.

Колегія суддів зазначила, що за цих обставин суд першої інстанції повинен був оголосити перерву в судовому засіданні відповідно до статті 150 КАС України.

Судом провадження у справі поновлюється за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або за власною ініціативою, якщо відпадуть обставини, які були підставою для зупинення провадження. Питання про поновлення провадження вирішується в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі, та постановленням ухвали, яка не підлягає оскарженню. З дня поновлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій воно було зупинено, крім зупинення провадження з підстав, передбачених пунктами 1 та 2 частини першої статті 156 КАС України.

 

 

 

Закриття провадження у справі

 

 

 

Статтею 157 КАС України визначено вичерпний перелік підстав для закриття провадження у справі.

Суд закриває провадження у справі:

1) якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

2) якщо позивач відмовився від адміністративного позову і відмову прийнято судом;

3) якщо сторони досягли примирення;

4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами;

5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва, або ліквідації підприємства, установи, організації, які були стороною у справі.

Після закриття провадження позивач не має права на повторне звернення до суду з тим самим позовом.

Як свідчить судова практика, переважна більшість ухвал про закриття провадження у справі постановлена на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАС України у зв’язку з неналежністю розгляду справ у порядку адміністративного судочинства.

Пленум Вищого адміністративного суду України постановою від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» роз’яснив, що за змістом частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Суди повинні враховувати, що юрисдикція адміністративних судів може бути встановлена законом, зокрема статтею 23 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації», статтями 28, 30 Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI «Про громадські об’єднання», частинами четвертою, п’ятою статті 82 Закону України від 21 квітня 1999 року № 606-XIV «Про виконавче провадження».

Між тим, закриваючи провадження у справах з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України, суди не завжди беруть до уваги вищезазначені роз’яснення.

Як приклад наведемо справу № 820/19232/14 за позовом гр. Д. до Начальника Орджонікідзевського районного відділу Харківського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 14 січня 2015 року у задоволені позову відмовив.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду зазначила, що позовні вимоги стосуються діяльності відповідача, яка регулюється нормами кримінально-процесуального законодавства, а тому дійшла висновку, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства[27].

Також Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 31 березня 2014 року закрив провадження у справі №805/2795/14 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БІК» до Посадової особи Публічного акціонерного товариства «Донецькміськгаз» – інженера метрології про визнання дій неправомірними, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що захист прав та інтересів позивача повинен здійснюватися за правилами господарського судочинства виходячи з такого.

З матеріалів справи вбачається, що відносини між сторонами врегульовані договором на постачання природного газу за регульованим тарифом від 14 грудня 2011 року № 896-г.

Згідно зі статтею 12 Господарського процесуального кодексу України господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна та з інших підстав.

Таким чином, вказаний спір підвідомчий господарському суду[28].

Прикладом неправильного застосування пункту 2 частини першої статті 157 КАС України є випадок відмови позивача від адміністративного позову, яку прийнято судом, а також мають місце помилки при застосуванні пункту 4 частини першої статті 157 КАС України, якою встановлено обов’язок суду закрити провадження у справі, якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами.

Так, Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 28 серпня 2014 року закрив провадження в адміністративній справі №804/3100/14 в частині позовних вимог гр. В. до управління МВС України на Придніпровській залізниці про зобов’язання нарахувати та виплатити йому грошове забезпечення з 03 листопада 2011 року по дату поновлення його на посаді та про зобов’язання присвоїти йому чергове звання майора відповідно до пунктів 2 та 4 частини першої статті 157 КАС України.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 29 січня 2015 року скасував цю ухвалу, справу в цій частині позовних вимог направив на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд вказав на те, що закриття провадження у справі можливе лише за умови, що постанова чи ухвала, яка набрала законної сили, постановлена за позовом, який є тотожним позову, який розглядається, тобто збігаються сторони, предмет і підстави позовів. Нетотожність хоча б одного елемента не перешкоджає заінтересованим особам звернутися до суду з позовом і не дає суду підстав закривати провадження у справі. Оскільки рішення, на яке посилався суд першої інстанції як на підставу для закриття провадження у справі, не є таким, що вирішує спір між тими самими сторонами, про той самий предмет позову та з тих самих підстав, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про можливість закриття провадження у справі в цій частині вимог. 

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до статті 112 КАС України позивач може відмовитися від адміністративного позову повністю або частково, а відповідач – визнати адміністративний позов повністю або частково. У разі часткової відмови позивача від адміністративного позову суд постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі щодо частини позовних вимог.

При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що суд при вирішенні подібної заяви повинен з'ясувати дійсні обставини, які спонукали позивача до такого кроку. Крім того, при прийнятті подібної заяви суд повинен роз’яснити позивачу наслідки її прийняття, а саме неможливість повторного звернення до суду з такими самими вимогами.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної ухвали, суд першої інстанції не роз’яснив позивачу про наслідки її прийняття, чим фактично обмежив його право на доступ до правосуддя у майбутньому.

Таким чином, суд першої інстанції припустився порушень вимог норм процесуального права, закривши провадження у справі, прийнявши відмову позивача від адміністративного позову без роз'яснення наслідків такої відмови.

Не варто забувати, що неправильний спосіб захисту порушеного права не є підставою для закриття провадження у справі, а може бути лише підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Так, Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 травня 2014 року у справі №816/1622/14 за позовом гр. Л. до УМВС України в Полтавській області про визнання неправомірним та скасування висновку службового розслідування від 07 лютого 2011 року, визнання чинним висновку службового розслідування від 25 жовтня 2001 року та зобов'язання вчинити дії закрив провадження у справі.

Предметом оскарження був висновок службового розслідування нещасного випадку зі старшим інспектором взводу ДПС із забезпечення супроводження, підпорядкованого УМВС України в Полтавській області, старшим лейтенантом міліції Л. від 07 лютого 2011 року.

Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що висновок службового розслідування нещасного випадку не має обов'язкового характеру і не набуває статусу рішення в розумінні пункту 1 частини другої статті 17 КАС України, у зв’язку з чим справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Крім того, суд першої інстанції взяв до уваги ту обставину, що гр. Л., не погоджуючись з актом розслідування нещасного випадку (форма Н-5*) та актом про нещасний випадок невиробничого характеру (форма НТ*), оскаржив їх до суду. Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 30 липня 2013 року та Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 листопада 2013 року встановили законність висновку про нещасний випадок службового розслідування по факту отримання травми. При цьому суд вказав, що в даному випадку належним способом захисту порушеного права позивача є звернення до суду з позовом про зобов'язання Військово-лікарської комісії УМВС України в Полтавській області внести зміни до свідоцтва про хворобу №116 від 24 лютого 2011 року, а відповідач не позбавлений можливості самостійного скасування висновку службового розслідування від 07 лютого 2011 року з урахуванням рішень Полтавського окружного адміністративного суду від 30 липня 2013 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у своїй ухвалі від 27 серпня 2014 року вказала, що оскаржуваний висновок службового розслідування породжує правові наслідки для позивача. Тому в розумінні пункту 1 частини другої статті 17 КАС України вимога щодо визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування УМВС України в Полтавській області від 07 лютого 2011 року підлягає розгляду в порядку адміністративного  судочинства. До того ж, закриваючи провадження в порядку пункту 1 частини першої статті 157 КАС України, суд першої інстанції безпідставно дав оцінку висновку службового розслідування від 07 лютого 2011 року, зазначивши про його протиправність з урахуванням судового рішення від 30 липня 2013 року, оскільки в розумінні статті 157 КАС України закриття провадження у справі – це форма закінчення розгляду адміністративної справи без вирішення її по суті та винесення постанови у зв'язку з виявленням після відкриття провадження обставин, з якими закон пов'язує неможливість судового розгляду справи. Тобто, приймаючи ухвалу про закриття провадження у справі, суд не вирішує справу по суті. Тоді як у цьому випадку суд першої інстанції фактично вирішив по суті першу позовну вимогу, оскільки фактично визначився стосовно однієї позовної вимоги про визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування УМВС України в Полтавській області від 07 лютого 2011 року, в той час як решта вимог ним взагалі не розглянута.

Також колегія суддів зазначила, що неправильний спосіб захисту порушеного права не є підставою для закриття провадження у справі, а може бути лише підставою для відмови у задоволенні позовних вимог. Тому відповідні посилання суду першої інстанції є помилковими[29].

 

 

 

У пункті 4 частини першої статті 157 КАС України відсутній визначений перелік ухвал, наявність яких може бути підставою для закриття провадження у справі.

Основними умовами для закриття провадження є:

тотожність спору (підстави, предмет позову та сторони збігаються);

остаточне вирішення тотожного спору постановою чи ухвалою, яка перешкоджає повторному зверненню до суду (про відмову у відкритті провадження чи закриття провадження; про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала винесена до відкриття провадження в адміністративній справі);

набрання судовим рішенням в іншій справі законної сили.

Закриття провадження у справі у цьому разі можливе лише за умови, що постанова чи ухвала, яка набрала законної сили, постановлена за позовом, який є тотожним позову, який розглядається, тобто збігаються сторони, предмет і підстави позовів. Нетотожність хоча б одного елементу не перешкоджає заінтересованим особам звернутися до суду з позовом і не дає суду підстав закривати провадження у справі.

За змістом частини сьомої статті 9 КАС України при вирішенні справи допускається застосування аналогії закону і аналогії права, які є способами подолання прогалин у праві.

Інститут закриття провадження у справі, який регламентований статтею 157 КАС України, за своєю природою та правовими наслідками є аналогічним відмові у відкритті провадження.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 109 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише якщо: у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є така, що набрала законної сили: постанова суду; ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі; ухвала про закриття провадження в адміністративній справі; ухвала про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала постановлена до відкриття провадження в адміністративній справі).

Проблемним для деяких суддів стало питання про можливість закриття провадження у справі за наявності ухвали про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала постановлена до відкриття провадження в адміністративній справі).

Прикладом може слугувати справа № 802/219/14-а, у якій Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 05 травня 2014 року залишено без змін ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 05 лютого 2014 року, якою закрито провадження в адміністративній справі за позовом УПФ України в м. Вінниця до Вінницького соціально-економічного інституту вищого навчального закладу «Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна» про стягнення заборгованості.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, закриваючи провадження у справі на підставі пункту 4 частини першої  статті 157 КАС України, зазначив, що за результатами розгляду вказаного позову Вінницький окружний адміністративний суд постановив ухвалу від 28 грудня 2011 року про залишення адміністративного позову без розгляду. Ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2011 року сторонами не оскаржувалася, а тому набрала законної сили відповідно до статті 254 КАС України.

Іншим прикладом є справа № 127/23385/14-а за адміністративним позовом гр. П. до УПФ України в м. Вінниці про визнання протиправними рішень та зобов'язання перерахувати пенсію.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 лютого 2015 року скасував ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 25 грудня 2014 року, якою провадження у справі закрито на підставі пункту 4 частини першої статті 157 КАС України, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив з того, що позивачка вже зверталась до суду з аналогічними позовними вимогами та відповідно до ухвали Вінницького міського суду від 19 травня 2014 року в адміністративній справі №127/8779/14-а, залишеної без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2014 року, адміністративний позов гр. П. залишив без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив, що відповідно до рішення в адміністративній справі №127/8779/14-а позов гр. П. залишено без розгляду, що не є вирішенням спору по суті позовних вимог.

Відповідно до частини третьої статті 155 КАС України особа, позовна заява якої залишена без розгляду, після усунення підстав, з яких заява була залишена без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку. Таким чином, судом першої інстанції не враховано надане КАС України право позивача на повторне звернення до суду з позовною заявою після усунення недоліків позовної заяви, не надано належної правової оцінки позовним вимогам позивача, та прийнято передчасне рішення щодо закриття провадження у справі з підстав, визначених пунктом 4 частини першої статті 157 КАС України.

Однак тут необхідно зазначити, що наявність ухвали суду про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду, яку постановлено до відкриття провадження у справі, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом після усунення підстав, з яких позовна заява була залишена без розгляду.

Це може бути зумовлено тим, що на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі суд з’ясовує питання щодо того, чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом, лише на підставі позовної заяви та долучених до неї матеріалів, яких може бути недостатньо для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними. Відтак позивач при повторному зверненні до суду з позовною заявою має право більш ґрунтовно пояснити поважність причин пропуску строку звернення до суду та надати додаткові докази на підтвердження цих обставин.

Натомість залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду, яку постановлено після відкриття провадження у справі, позбавляє позивача права повторно звернутися до суду з тим самим позовом у загальному порядку.

Отже, за таких обставин суди повинні закривати провадження на підставі пункту 4 частини першої статті 157 КАС України у разі наявності ухвали про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала постановлена до відкриття провадження в адміністративній справі).

Пункт 5 частини першої статті 157 КАС України зобов’язує суд закрити провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва, або ліквідації підприємства, установи, організації, які були стороною у справі.

При перевірці правонаступництва спірних правовідносин суди керувалися вимогами статей 608, 609, 1219 Цивільного кодексу України щодо прав та обов’язків, які не входять до складу спадщини, та умови припинення обов’язків у зв’язку з ліквідацією юридичної особи. При цьому, враховуючи принципи адміністративного судочинства при визначенні процесуального правонаступництва, суди виходили з того, що припинення діяльності органом державної влади, органом місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, не є підставою для закриття провадження у справі навіть у разі відсутності їх правонаступників. У цьому разі суди залучали до участі у справі орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.

Відповідні дії вчинялися судами у разі зменшення обсягу компетенції суб’єкта владних повноважень, не пов’язаного з припиненням його діяльності: до участі у справі як другий відповідач судом залучався інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Проте суди припускалися деяких помилок при постановленні ухвал про закриття провадження за вказаною підставою у справах за участю фізичних осіб-підприємців.

Так, Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 23 вересня 2014 року закрив провадження у справі №820/12801/14 за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця Ш. до Індустріальної об'єднаної державної податкової інспекції м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області про скасування податкових повідомлень-рішень та вимоги про сплату боргу (недоїмки), оскільки позивача виключено з державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Однак колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду з такою позицією не погодилася, вказавши на те, що незалежно від реєстрації припинення підприємницької діяльності у позивача як у фізичної особи залишилися взаємовідносини з ДПІ, він залишився на обліку у податковому органі як платник податків.

Крім того, КАС України не передбачає закриття провадження у зв’язку з припиненням діяльності (ліквідації) фізичної особи-підприємця[30].

У цілому ж, як свідчить судова практика, суди першої інстанції правильно застосовують норми процесуального закону при вирішенні питань щодо застосування положень статті 157 КАС України під час розгляду адміністративних справ.

 

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

 

 

 

Здійснивши аналіз практики застосування адміністративними судами глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження, судового розгляду, варто зазначити, що упродовж 2014–2015 років в основному в апеляційному суді переглядались ухвали судів першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду, про повернення позовної заяви, про відмову у відкритті провадження у справі, а також інші ухвали, які були пов’язані із визначенням юрисдикційної приналежності справи, її підсудності та застосуванням судами строків звернення до адміністративного суду.

З метою забезпечення правильного й однакового застосування судами окремих положень КАС України необхідно прийняти постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України і дати судам такі роз’яснення:

1. Адміністративний позов пред’являється шляхом подання позовної заяви до суду першої інстанції, яка за формою і змістом повинна відповідати вимогам, встановленим статтями 105, 106 КАС України. Залишаючи без руху позовну заяву у зв’язку з виявленими недоліками, суди повинні з’ясувати, чи вони дійсно є настільки значними, що перешкоджають суду розглянути спір по суті заявленого позову, і не можуть бути усунуті шляхом опитування позивача в судовому засіданні, витребування доказів тощо. Суди повинні враховувати, що ненадання доказів не є недоліком, що перешкоджає суду вирішити питання про відкриття провадження у справі, оскільки згідно з чинним законодавством їх надання дозволяється на всіх стадіях адміністративного процесу до ухвалення судом рішення.

2. До постановлення ухвали про відкриття провадження у справі суддя не має права вчиняти будь-які дії щодо підготовки справи до судового розгляду, зокрема забезпечувати позов, проводити попереднє судове засідання тощо.

3. З метою врегулювання спору до судового розгляду суди повинні з’ясовувати: чи не відмовляється позивач від позову, чи визнає позов відповідач, чи не бажають сторони укласти мирову угоду. Зазначені процесуальні дії мають також вчинятися і під час судового засідання, але повинні здійснюватися не формально, а суди зобов’язані ретельно перевіряти підстави для відмови від позову та з’ясовувати, чи не порушує така відмова права або інтереси інших осіб, чи є підстави для прийняття відмови від позову. Якщо для цього немає законних підстав, суд постановляє ухвалу про відмову в прийнятті заяви про відмову в позові, визнання відповідачем позову, укладання мирової угоди і продовжує розгляд справи. Суди зобов’язані зберігати об’єктивність і неупередженість та роз’яснювати сторонам правові наслідки процесуальних дій.

4. Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, приймаючи відмову від позову, визнання позову відповідачем, укладення мирової угоди, суди повинні перевіряти, чи позовну заяву подано особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність, чи подано позовну заяву особою, яка має повноваження на ведення справи, а також досліджувати повноваження представника, який відмовляється від позову, визнає позов, укладає мирову угоду.

5. Підготовче провадження у справі здійснюється суддею, який відкрив провадження у справі. На цій стадії судом вживаються максимально можливі заходи для всебічного та об’єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. З цією метою та з урахуванням принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з’ясування всіх обставин у справі суд повинен витребувати необхідні докази, навести необхідні довідки, призначити експертизу, вирішити питання про необхідність залучення свідків, спеціаліста, перекладача, визначити склад учасників процесу та вирішити питання про залучення третіх осіб до справи, визначитися з необхідністю проведення попереднього судового засідання.

6. На стадії підготовки справи до розгляду необхідно визначити наявність чи відсутність публічно-правового спору, характер спірних правовідносин, зміст їх правових вимог і закон, що їх регулює і яким належить керуватися при вирішенні спору. Суд на цій стадії також визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору, і які з них визнаються кожною стороною, а які підлягають доказуванню.

7. Приймаючи заяву про зміну позовних вимог, суди повинні перевіряти її відповідність вимогам, встановленим КАС України для позовних заяв.

8. Вирішуючи питання про залишення позовної заяви без розгляду, зупинення чи закриття провадження у справі, суди, усвідомлюючи, що подальше провадження у справі припиняється, та можливе настання негативних наслідків для сторони, зобов’язані ретельно перевіряти підстави для вчинення таких процесуальних дій, повноваження представників осіб, докази тощо.

9. Вживаючи заходів забезпечення позовних вимог, суди повинні досить ретельно досліджувати необхідність вжиття таких заходів та пересвідчитись в реальності існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі та чи дійсно захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів.

Узагальнення здійснювали суддя Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П., начальник відділу узагальнення судової практики Котвицький В.Л., головний консультант відділу узагальнення судової практики Білан В.В.

Результати узагальнення пропонується обговорити із суддями Вищого адміністративного суду України на засіданні Пленуму суду.

 

 

 

 

 

 

Відділ узагальнення судової практики

---

[1] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року (справа № 826/15850/14) – 42003863 – (тут і далі вказано номери судових рішень в Єдиному державному реєстрі судових рішень).

[2] Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2015 року (справа № 666/294/15-а) – 43734199.

[3] Ухвала Донецького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2014 року (справа № 805/3477/14) – 38400338; ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2014 року – 38928661.

[4] Ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2013 року (справа
№ 816/6312/13-а) – 34578289.

[5] Ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2015 року (справа № 876/5144/15) – 48452810.

[6] Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2014 року (справа №822/19/14) – 37275075.

[7] Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2015 року (справа № 816/2026/15) – 48075109.

[8] Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2014 року (справа № 822/4826/13-а) – 36998614.

[9] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2014 року (справа № 826/17547/13-а) – 40717936.

[10] Постанова Верховного Суду України від 24 червня 2014 року (справа № 21-227а14) – 39891904.

[11] Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 жовтня 2014 року (справа № 826/15068/14) – 40752895.

[12] Ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2015 року (справа № 806/3499/15) – 48954231.

[13] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року (справа № 825/1881/15-а) – 49889951.

[14] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2015 року (справа № 826/18961/14) – 42667535.

[15] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року (справа № 705/4160/15-а) – 49427832.

[16] Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 жовтня 2015 року (справа № 2а-1723/10/2470) – 52931175.

[17] Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2014 року (справа
№ 542/1065/14-а) – 40089858.

[18] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року (справа № 810/377/14-а) – 40555047.

[19] Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року (справа № п/811/3942/14) – 46039605.

[20] Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2014 року (справа № 821/4416/13-а) – 38826910.

[21] Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2014 року (справа
№ 129/2130/14-а) – 40684426.

[22] Ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2014 року (справа № 817/1731/14) – 39939216.

[23] Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2014 року (справа № 823/816/14) – 39261715.

 

 

 

[24] Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2014 року (справа
№ 671/2770/13-а) – 37731390.

[25] Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2014 року (справа № 522/16709/13-а) – 39964693.

[26] Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2014 року (справа № 812/1712/14) – 38963077.

[27] Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року (справа № 820/19232/14) – 43140272.

[28] Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2014 року (справа №805/2795/14) – 38309148.

[29] Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2014 року (справа №816/1622/14) – 40511803.

[30] Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року (справа №820/12801/14) – 41946540.

http://www.vasu.gov.ua/plenum/post_plenum/postanova_plenumu_14_29-09-2016/

 

[Лев]

В последнем пункте выводов - оч-чень прозрачный намек...