Постанова ВП ВС щодо підстав та строків розгляду Президентом України заяви про добровільне припинення громадянства України

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/212/24
Провадження № 11-185заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року (судді Желтобрюх І. Л., Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Шишов О. О., Яковенко М. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії і

ВСТАНОВИЛА:

1. У червні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає в неприйнятті рішення про припинення ОСОБА_1 громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року, і зобов'язати відповідача винести рішення про припинення позивачкою громадянства України за її заявою.

Вимоги мотивувала тим, що відповідач усупереч правилам Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджених Указом Президента від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), упродовж загального річного строку розгляду заяв і подань про припинення громадянства України не розглянув її заяви і не виніс рішення про припинення нею громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року.

Відповідач у відзиві на позовну заяву просив відмовити у її задоволенні. З посиланням на правила Порядку № 215 про строки розгляду матеріалів Комісією при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія) повідомив, що відносно заяви позивачкипро вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року не сплинув загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України, який не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Цей строк встановлений саме для Комісії і не охоплює стадії видання Президентом України указу про припинення громадянства, а звідси - немає підстав вважати, що (без)діяльність Президента України в цій частині претензій позивачки була протиправною.

У відповіді на відзив представник позивачки зазначив, що заперечення відповідача проти позову, викладені у відзиві, ґрунтуються на неправильному тлумаченні законодавства. На думку автора відповіді, повноваження відповідача щодо рішення про припинення громадянства не є дискреційними, а річний строк розгляду матеріалів щодо припинення громадянства встановлений не лише для Комісії, а для усього процесу виходу з громадянства. Цей строк має обчислюватись від дня прийняття клопотання про вихід закордонним представництвом України в країні проживання заявниці.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 липня 2024 року в задоволенні позову відмовив.

Cуд першої інстанції виходив з того, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження і не охоплює стадію видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

На підтвердження слушності цього висновку суд послався на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 09 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21 та від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21.

До того ж позивачка звернулась з цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 Порядку № 215 для Комісії. Щодо цього суд першої інстанції зазначив, що дотримання визначених пунктом 112 Порядку № 215 загальних строків розгляду заяв іншими суб'єктами (не Президентом України) не входить до предмета доказування у межах цієї справи. А поза тим доводів і доказів на підтвердження наявності протиправної бездіяльності саме Президента України в рамках цієї справи не було наведено і не було встановлено.

3. Позивачка не примирилася з рішенням суду першої інстанції та через свого представника подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

Здебільшого доводи апеляційної скарги перекликаються з доводами, викладеними в позовній заяві.

На думку авторки скарги, суд ухвалив рішення внаслідок неправильного тлумачення і застосування правил Порядку № 215, зокрема точного змісту його пункту 112 в системному зв'язку з іншими його приписами, що в сукупності доводить існування підстав для скасування цього судового рішення.

Серед іншого, апелянтка покликається на те, що Закон України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) не встановлює строків розгляду справ про громадянство. Єдиним нормативно-правовим актом, який встановлює такі строки, є Порядок № 215. З аналізу правил цього акта висновується, що встановлений у ньому загальний річний строк розгляду заяв і подань про припинення громадянства охоплює весь процес проходження документів від моменту звернення особи до консульства із заявою про вихід з громадянства України і до моменту видання Президентом України указу про припинення громадянства України. З її погляду, стадія винесення Президентом України рішення та видання відповідного указу про припинення громадянства входить до цього процесу, позаяк іншого тлумачення положень пункту 112 Порядку № 215 бути не може.

Як гадає скаржниця, незастосовними до цієї справи є й висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 09 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21 та від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21, на які послався Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, оскільки предметом позову в цих справах є питання надання громадянства. А спірні правовідносини стосуються безумовного суб'єктивного права позивачки на вихід з громадянства України за її заявою.

Наголошує, що Президент України як визначений Основним Законом України, Законом № 2235-III та Порядком № 215 суб'єкт вчинення відповідних дій (винесення рішення про припинення позивачкою громадянства України) є відповідальним за діяльність свого допоміжного органу - Комісії. Своєю чергою це спростовує висновок суду першої інстанції про те, що глава держави не вдавався до протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах.

4. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому погодився з мотивами оскаржуваного рішення суду першої інстанції і у зв'язку із цим просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - залишити без змін.

5. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, можна викласти так.

ОСОБА_1 є громадянкою України, що підтверджується паспортом громадянина України серії НОМЕР_1 , виданим Білоцерківським МВМ № 1 ГУ МВС України в Київській області 31 січня 2006 року, довідкою про присвоєння ідентифікаційного номера НОМЕР_2 , копії яких є в матеріалах справи .

Згідно з відмітками у паспорті громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 , виданого 04 вересня 2017 року, позивачка прийнята на консульський облік у Посольстві України в Королівстві Бельгія та має постійне місце проживання у ОСОБА_2 .

З метою реалізації свого права на вихід з громадянства України ОСОБА_1 06 квітня 2023 року звернулась до Посольства України в Королівстві Бельгія з відповідною заявою.

На запит позивачки щодо отримання інформації про розгляд згаданої вище заяви Посольство України в Королівстві Бельгія 12 червня 2023 року надало відповідь про те, що після здійснення перевірки щодо відповідності оформлення поданих документів вимогам законодавства України та підтвердження ними [Міністерством закордонних справ України(далі - МЗС України,) дипломатичними представництвами та консульськими установами України] виконання необхідних умов висновок про можливість задоволення заяви про вихід з громадянства Посольство листом від 20 квітня 2023 року № 6122/71-532/1-37504-ВН заяву разом з матеріалами направило дипломатичною поштою до МЗС України для проходження надалі відповідних перевірок та процедур, визначених Порядком № 215.

На запит позивачки від 28 листопада 2023 року МЗС України листом від 14 грудня 2023 року № 71/19-091-151863 повідомило, що заява ОСОБА_1 30 жовтня 2023 року після здійснення перевірок і відповідних процедур надіслана Комісії для подальшого розгляду.

Департамент з питань звернення громадян Офісу Президента України надав позивачці відповідь на її запит від 05 грудня 2023 року, в якій звістив, що матеріали щодо припинення громадянства ОСОБА_1 станом на січень 2024 року перебувають на попередньому опрацюванні.

Вважаючи, що станом на 06 квітня 2024 року закінчився як мінімальний чотиримісячний строк для розгляду матеріалів Президентом України, так і загальний річний строк розгляду, зокрема й главою держави, заяв і подань про припинення громадянства України, позивачка звернулась з цим позовом до суду.

6. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

За статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.

Згідно з положеннями статті 1 цього Закону громадянство України - це правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках.

За пунктом 4 частини першої статті 3 Закону № 2235-III громадянами України є особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Відповідно до правил статті 17 Закону № 2235-III громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Громадянин України, який відповідно до чинного законодавства України є таким, що постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням (стаття 18 Закону № 2235-III).

Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

У положеннях статті 23 Закону № 2235-III визначено, що Комісія: розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства України та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президенту України щодо задоволення цих заяв та подань; повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України; контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань громадянства.

Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначає Порядок № 215.

Згідно з пунктом 1 Порядку № 215 для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені розділом II цього Порядку.

Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства врегульований положеннями розділу IV Порядку № 215, які об'єднані в такі групи: пункти 89-91 «Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України», пункти 92-97 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються територіальними органами Державної міграційної служби України», пункти 98-100 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються дипломатичними представництвами та консульськими установами України», пункти 101-105 «Порядок розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 106-109 «Порядок розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами та консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України»; пункти 110-112 «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства»; пункти 113-116 «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України».

Згідно з положеннями пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження.

Аналіз положень та структури розділу IV Порядку № 215 дає підстави погодитись з висновком суду першої інстанції, що пункт 112 згаданого Порядку визначає саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією.

За пунктом 111 Порядку № 215 Комісія перевіряє: відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України; підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України; відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України не допускається.

За результатами розгляду Комісія приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення.

Відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Пункти 114-116 Порядку № 215 врегульовують порядок надсилання рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України та повідомлень про зазначене рішення уповноваженими суб'єктами.

Отож в аспекті викладеного можна констатувати, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження та до якого не входить стадія видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

Правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України.

7. За пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має повноваження на прийняття рішення [кількох рішень] про: 1) прийняття до громадянства України; 2) припинення громадянства України, 3) надання притулку в Україні. За частиною другою цієї статті Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України, зокрема, з питань громадянства видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Згідно з пунктом 1 статті 22 Закону № 2235-III Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

В усіх цих питаннях Президент України діє, приймає відповідні рішення й за наслідками розгляду видає (або не видає) відповідні акти.

Приймати рішення і видавати указ відповідно до Конституції України і Закону № 2235-III про прийняття і про припинення громадянства України є не окремими видами повноважень Президента України, а їх складовими, взаємозалежними, послідовними й похідними частинами.

Не є вагомими й переконливими доводи апеляційної скарги про обов'язок Президента України прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії, до того ж бажано позитивне для автора цієї апеляційної скарги, позаяк за точним розумінням Конституції України і Закону № 2235-III глава держави, реалізуючи надані йому повноваження, уповноважений приймати рішення і видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України.

Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення».

За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства або про припинення громадянства України, але водночас не обтяжений часовими межами та обов'язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення.

8. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У світлі встановлених фактичних обставин цієї справи Велика Палата Верховного Суду погоджується з тим, що суд першої інстанції правильно й точно визначив суть, межі та спрямованість спору, характер спірних правовідносин, юридичну природу заявлених позивачкою вимог та кореспондуючих їм підстав і повноважень, встановлених Конституцією та законами України, до яких має вдаватися відповідач у разі їхнього заявлення.

Висновки суду не містять ознак, які б дозволяли їх сприймати й оцінювати як незаконні, необґрунтовані чи досліджені з істотним порушенням вимог процесуального закону.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 не підривають довіри до законності й обґрунтованості оскаржуваного судового рішення й спростовуються нижченаведеними мотивами.

9. З матеріалів справи вбачається, що заява про вихід з громадянства України ОСОБА_1 після здійснення перевірок і відповідних процедур МЗС України надіслана Комісії для подальшого розгляду 30 жовтня 2023 року та станом на січень 2024 року перебувала на попередньому опрацюванні у цій Комісії.

Водночас, як слушно зауважив суд першої інстанції, позивачка звернулась із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 Порядку № 215 для Комісії, зазначивши підставою позову саме недотримання Президентом цього строку.

За встановлених у цій справі обставин, беручи до уваги, що судовому захисту підлягає тільки порушене на момент звернення до суду право позивачки, Велика Палата Верховного Суду переконалася, що невчинення Президентом України дій щодо видання указу про припинення громадянства України ОСОБА_1 наразі не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою. Це свідчить також і про брак підстав для задоволення позовної вимоги про зобов'язання відповідача видати відповідний указ.

Як правильно встановив суд першої інстанції, доводи позивачки про необхідність винесення рішення Президентом України у строк, встановлений пунктом 112 Порядку № 215, є хибними, оскільки його дія не поширюється на спірні правовідносини. Якщо [ймовірно] існують обставини про порушення загальних строків розгляду заяви позивачки про припинення громадянства України, встановлених пунктом 112 Порядку № 215, то вони можуть стосуватися лише дій інших суб'єктів, які мають дотримуватися правил цього пункту. Але вкотре треба нагадати, вони не поширюються на дії Президента України в цій сфері відносин, а отже, не входять до предмета доказування у межах цієї справи. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки щодо порушення відповідних строків.

Після оцінки обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів, наведених позивачкою в її апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей суд правильно вирішив, що нема правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .

10. Велика Палата Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і нема причин для втручання в нього.

Окремо потрібно додати, що твердження апеляційної скарги, головно, фактично дублюють доводи позовної заяви, які суд першої інстанції визнав безпідставними і необґрунтованими та навів для цього відповідні мотиви. В апеляційній скарзі ці твердження не містять підстав чи суджень, що зобов'язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

11. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Як згадано вище у цій постанові, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правових висновків рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року.

Отже, апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько В. В. Король

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов С. О. Погрібний

І. А. Воробйова І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

І. В. Желєзний Н. В. Шевцова

Л. Ю. Кишакевич

Джерело: ЄДРСР 122957406

[ANTIRAID]

З огляду на відсутність детально врегульованого Законом строку розгляду Президентом України заяви про припинення громадянства України, припинити фактично громадянство України підстав немає.

Суд зазначив:

Отож в аспекті викладеного можна констатувати, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження та до якого не входить стадія видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

Правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України.

Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення».

За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства або про припинення громадянства України, але водночас не обтяжений часовими межами та обов'язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення.

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 990/212/24 (провадження № 11-185заі24), ухваленої за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії

Короткий виклад історії справи

У червні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає в неприйнятті рішення про припинення ОСОБА_1 громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року, і зобов'язати відповідача винести рішення про припинення позивачкою громадянства України за її заявою.

Вимоги мотивувала тим, що відповідач усупереч правилам Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджених Указом Президента від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), упродовж загального річного строку розгляду заяв і подань про припинення громадянства України не розглянув її заяви і не виніс рішення про припинення нею громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 липня 2024 року в задоволенні позову відмовив.

Cуд першої інстанції виходив з того, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія), який обчислюється з моменту їх надходження і не охоплює стадію видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

До того ж позивачка звернулась з цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 Порядку № 215 для Комісії. Щодо цього суд першої інстанції зазначив, що дотримання визначених пунктом 112 Порядку № 215 загальних строків розгляду заяв іншими суб'єктами (не Президентом України) не входить до предмета доказування у межах цієї справи. А поза тим доводів і доказів на підтвердження наявності протиправної бездіяльності саме Президента України в рамках цієї справи не було наведено і не було встановлено.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 990/212/24 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року залишено без змін.

У пункті 6 вказаної постанови Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з положеннями пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Аналіз положень та структури розділу IV Порядку № 215 дає підстави погодитись з висновком суду першої інстанції, що пункт 112 згаданого Порядку визначає саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією.

Отже, Велика Палата Верховного Суду констатувала, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження та до якого не входить стадія видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України. Правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України (пункт 6).

За точним розумінням Конституції України і Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) глава держави, реалізуючи надані йому повноваження, уповноважений приймати рішення і видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України. Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення». За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства або про припинення громадянства України, але водночас не обтяжений часовими межами та обов'язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення (пункт 7).

Як правильно встановив суд першої інстанції, доводи позивачки про необхідність винесення рішення Президентом України у строк, встановлений пунктом 112 Порядку № 215, є хибними, оскільки його дія не поширюється на спірні правовідносини. Якщо [ймовірно] існують обставини про порушення загальних строків розгляду заяви позивачки про припинення громадянства України, встановлених пунктом 112 Порядку № 215, то вони можуть стосуватися лише дій інших суб'єктів, які мають дотримуватися правил цього пункту. Але вкотре треба нагадати, вони не поширюються на дії Президента України в цій сфері відносин, а отже, не входять до предмета доказування у межах цієї справи. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки щодо порушення відповідних строків (пункт 9 постанови).

Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Я не погоджуюся з позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, відповідно до якої:

- пункт 112 Порядку № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України саме Комісією;

- ймовірні порушення інших суб'єктів у процедурі припинення позивачкою громадянства України не поширюються на дії Президента України в цій сфері відносин, а отже, не входять до предмета доказування у межах цієї справи.

Так, у своєму позові та апеляційній скарзі позивачка з посиланням на норми українського законодавства зазначала, що вона має легітимні очікування щодо вирішення поданої нею заяви про вихід з громадянства України протягом річного строку, натомість протиправна бездіяльність Президента України щодо невидання відповідного указу протягом цього строку порушує право ОСОБА_1 на вихід з громадянства України, а також право змінити громадянство.

Під час розгляду цієї справи судом першої інстанції було встановлено, що позивачка має постійне місце проживання у ОСОБА_2 . З метою реалізації свого права на вихід з громадянства України ОСОБА_1 06 квітня 2023 року звернулась до Посольства України в Королівстві Бельгія з відповідною заявою.

Посольство листом від 20 квітня 2023 року № 6122/71-532/1-37504-ВН заяву разом з матеріалами направило дипломатичною поштою до Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС України) для проходження надалі відповідних перевірок та процедур, визначених Порядком № 215.

МЗС України листом від 14 грудня 2023 року № 71/19-091-151863 повідомило позивачку, що заява ОСОБА_1 30 жовтня 2023 року після здійснення перевірок і відповідних процедур надіслана Комісії для подальшого розгляду.

Департамент з питань звернення громадян Офісу Президента України надав позивачці відповідь на її запит від 05 грудня 2023 року, в якій звістив, що матеріали щодо припинення громадянства ОСОБА_1 станом на січень 2024 року перебувають на попередньому опрацюванні.

У відзиві на позовну заяву та відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що матеріали щодо припинення громадянства України ОСОБА_1 надійшли до Офісу Президента України 05 грудня 2023 року, відтак річний строк розгляду цих матеріалів Комісією, встановлений Порядком № 215, станом на цей час ще не сплинув; позивачка звернулась з позовом до Верховного Суду 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 розділу IVПорядку № 215 для Комісії.

Зазначені аргументи відповідача вважаю помилковими з таких підстав.

Згідно з пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.

Зокрема, відповідно до статті 18 Закону № 2235-III громадянин України, який відповідно до чинного законодавства України є таким, що постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням.

Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

У статтях 23-25 Закону № 2235-III визначено повноваження Комісії, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, Міністерства закордонних справ України, посольств та консульських установ України у вирішенні питань громадянства.

Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215/2001 «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України» затверджено Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства (Комісія) та Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень (Порядок № 215).

Відповідно до Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства Комісія є допоміжним органом при Президентові України, утвореним відповідно до Закону України «Про громадянство України». До її основних завдань, в тому числі, належить розгляд заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, внесення пропозицій Президентові України з цих питань. Персональний склад Комісії затверджується Президентом України. Голова Комісії, його заступник та інші члени Комісії беруть участь в її роботі на громадських засадах. Організаційною формою роботи Комісії є засідання, які проводяться в міру потреби. Організаційне та інші види забезпечення діяльності Комісії здійснюються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України.

Відповідно до пункту 4 розділу І Порядку № 215 заяви та інші документи з питань громадянства подаються: особою, яка проживає в Україні на законних підставах, - до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання особи в Україні; особою, яка постійно проживає за кордоном, - до дипломатичного представництва чи консульської установи України за місцем постійного проживання особи.

Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства врегульований положеннями розділу IV Порядку № 215, які об'єднані в такі групи: пункти 89-91 «Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України», пункти 92-97 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються територіальними органами Державної міграційної служби України», пункти 98-100 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються дипломатичними представництвами та консульськими установами України», пункти 101-105 «Порядок розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 106-109 «Порядок розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами та консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України»; пункти 110-112 «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства»; пункти 113-116 «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України».

Повноваження державних органів у вирішенні питань громадянства, визначені Порядком № 215, відповідають нормам статей 23 - 25 Закону № 2235-III; крім того, Порядок № 215 містить строки виконання державними органами цих повноважень, які Законом № 2235-III не встановлені.

Зокрема, відповідно до пункту 105 Порядку № 215 загальний строк розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства, рішення за якими приймає Президент України, не повинен перевищувати восьми місяців з дня їх надходження.

Згідно із пунктом 109 Положення № 215 загальний строк розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства, рішення за якими приймає Президент України, не повинен перевищувати восьми місяців з дня їх надходження.

За змістом пункту 110 Порядку № 215 попереднє опрацювання та підготовку матеріалів з питань громадянства України на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.

Комісія при Президентові України з питань громадянства перевіряє: відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України; підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України; відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України не допускається. За результатами розгляду Комісія при Президентові України з питань громадянства приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України. У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення (пункт 111).

Відповідно до пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження.

Відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта не містять вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України. Закон покладає на Президента України обов'язок загального характеру прийняти таке рішення у розумний строк.

Водночас, пункт 112 Порядку № 215 визначає річний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України як загальний строк, що починається, зокрема, від дати подання особою заяви до Державної міграційної служби України / дипломатичного представництва чи консульської установи України і закінчується наданням Комісією пропозицій Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України / вихід з громадянства України чи поверненням Комісією матеріалів відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України у разі, якщо Комісія доходить висновку про відсутність підстав для задоволення відповідної заяви.

Такий висновок випливає як із логічного тлумачення положень Порядку № 215 (норми якого встановлюють загальний строк розгляду заяв Державною міграційною службою України / Міністерством закордонних справ України - вісім місяців, потім передачу документів Комісії для надання пропозицій Президенту України, і загальний строк розгляду заяв - один рік від дня їх надходження), так і з системного тлумачення норм Порядку № 215 та Положення про Комісію, відповідно до яких Комісія є допоміжним органом при Президентові України, який працює не на постійній основі, а лише у формі проведення засідань за потребою. Комісія сама не опрацьовує переданих їй заяв. Підготовку матеріалів з питань громадянства на розгляд Комісії здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.

Виходячи із цього, неправильно тлумачити пункт 112 Порядку № 215 як такий, що надає власне Комісії річний строк для розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України, крім восьмимісячного строку, наданого Державній міграційній службі України / Міністерству закордонних справ України.

Річний строк, визначений пунктом 112 Порядку № 215 - це строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України від дня надходження заяви фізичної особи до уповноваженого державного органу (територіального підрозділу Державної міграційної служби України чи дипломатичного представництва / консульської установи України) і до надання Комісією пропозицій Президенту України щодо її задоволення (або повернення документів). Цей строк включає розгляд вказаних заяв Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами, Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України та Комісією при Президентові України з питань громадянства.

Тому, позивачка, яка подала заяву про вихід з громадянства України 06 квітня 2023 року до Посольства України в Королівстві Бельгія, підставно посилалась у позові, поданому до суду 26 червня 2024 року, на недотримання загального річного строку розгляду її заяви.

При цьому, згідно із встановленими у цій справі обставинами, прострочення відбулося на етапі опрацювання документів ОСОБА_1 Офісом Президента України.

Оскільки Комісія є допоміжним органом при Президентові України, забезпечення діяльності якої здійснюється Офісом Президента України, я погоджують з доводами позивачки про те, що в цьому випадку саме Президент України як суб'єкт, який управомочений законом на вирішення питань щодо надання / припинення громадянства України та який приймає остаточне рішення із цих питань, відповідає за діяльність створених ним та підконтрольних йому органів, за дотримання ними процедури розгляду відповідних заяв і документів та прийняття проміжних рішень.

Таким чином, ОСОБА_1 належним чином обґрунтувала підстави позову до Президента України про визнання протиправною його бездіяльності щодо нерозгляду уповноваженими державними органами у встановлений законодавством строк її заяви про вихід з громадянства України.

Висновки

За таких обставин вважаю, що у цій справі існували правові підстави для часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності Президента України.

Суддя Ю. Л. Власов

Джерело: ЄДРСР 123015905