Постанова ВП ВС щодо господарської юрисикції спору з оскарження НАЗК укладання трудового контракту у звʼязку з порушенням антикорупційного законодавства

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2022 року

м. Київ

Справа № 761/25659/21
Провадження № 14-4цс22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Ситнік О. М.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року у складі судді Волошина В. О. та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року у складі колегії суддів Фінагеєва В. О., Кашперської Т. Ц., Яворського М. А.

у цивільній справі за позовом Національного агентства з питань запобігання корупції до Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», ОСОБА_1 , Кабінету Міністрів України про припинення дії контракту та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2021 року Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) звернулося до суду з указаним позовом.

При цьому зазначало, що відповідно до вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) на реалізацію своїх повноважень та у зв`язку з численними повідомленнями про можливе порушення ОСОБА_1 вимог статті 26 Закону № 1700-VII здійснило перевірку обставин призначення останнього на посаду голови Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - АТ «НАК «Нафтогаз України», Компанія).

У період з 21 грудня 2020 року до 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 21 грудня 2020 року № 1603-р, неодноразово брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України».

28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави на підставі постанови КМ України від 28 квітня 2021 року № 367-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Міністра енергетики України».

29 квітня 2021 року АТ «НАК «Нафтогаз України» в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.

АТ «НАК «Нафтогаз України» є акціонерним товариством, єдиним засновником і акціонером якого є держава. Функції управителя Компанії від імені держави здійснює КМ України.

Відповідно до пункту 10 статуту АТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою КМ України від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови КМ України від 26 жовтня 2020 року № 997), АТ «НАК «Нафтогаз України» є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті статтею 26 Закону № 1700-VII особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 Закону, до яких належать міністр, виконуючий обов`язки міністра, а також його заступник, заборонено протягом року після припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.

Зазначало, що оскільки ОСОБА_1 , виконуючи обов`язки міністра енергетики України, безпосередньо брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України», яке є юридичною особою приватного права, йому заборонено протягом року до дня припинення виконання функцій держави укладати трудові договори (контракти) з цією юридичною особою.

Передбачене в пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження діє незалежно від того, чи особа працювала на посаді до звільнення весь рік чи його частину, та акцентоване на фактичному прийнятті рішень чи участі у прийнятті рішень щодо діяльності юридичної особи приватного права. Участь у прийнятті рішення щодо діяльності юридичної особи може бути пов`язана з реалізацією особою своїх безпосередніх владних повноважень або зумовлюватись певною процедурою прийняття такого рішення, навіть якщо воно приймається іншою особою.

Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладання трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. Вказана норма цього Закону також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, установлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення. Крім того, безпосередньо умовами самого контракту, а саме пунктом 5.5.4 розділу 5 установлено, що цей контракт може бути припинений з підстав, передбачених законодавством.

На переконання НАЗК, укладання ОСОБА_1 трудового договору (контракту) з АТ «НАК «Нафтогаз України» здійснено всупереч пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII, оскільки на ОСОБА_1 розповсюджувались обмеження, передбачені цим Законом. Ці обставини є підставою для припинення вказаного контракту відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII та пункту 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України.

Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.

НАЗК встановило факт порушення визначеної у пункті 1 статті першої статті 26 Закону № 1700-VII заборони у зв`язку з укладанням трудового договору (контракту) між АТ «НАК «Нафтогаз України» та головою правління товариства ОСОБА_1, колишнім виконувачем обов`язків міністра енергетики України, та звернулось до суду з позовом про припинення зазначеного трудового договору (контракту).

Метою звернення до суду з цим позовом є захист державних інтересів, які з урахуванням положень Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції полягають у необхідності неухильного дотримання принципів та механізмів запобігання корупції, забезпечення державою, у тому числі судами, усунення наслідків вчинення правопорушень, пов`язаних з корупцією, а також у забезпеченні належної реалізації своїх повноважень НАЗК як органом, який протидіє корупції.

На переконання НАЗК, обставини цієї справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Просило припинити дію контракту від 29 квітня 2021 року № 1, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» з головою правління цього товариства ОСОБА_1

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

21 липня 2021 року ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва відмовлено НАЗК у відкритті провадження у справі. Роз`яснено, що вказані позовні вимоги необхідно розглядати у порядку адміністративного судочинства.

Суд першої інстанції керувався тим, що згідно із частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. За статтею 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.

З урахуванням викладеного та положень статей 2, 4, 19, 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), правового статусу сторін у справі суд зробив висновок, що спір, який існує між сторонами, є публічно-правовим.

Крім того, суд врахував, що підставою для укладання контракту від 29 квітня 2021 року № 1 було розпорядження КМ України від 28 квітня 2021 року № 370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України».

22 вересня 2021 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу НАЗК залишено без задоволення, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року - без змін.

Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, та зазначив, що, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту з посиланням на порушення статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не для захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

У даному випадку НАЗК діє як суб`єкт владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлене правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог

25 жовтня 2021 року НАЗК подало до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга обґрунтована тим, що укладення та припинення трудового договору (контракту) з головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» не пов`язано з реалізацією публічної влади. Предметом розгляду у цій справі є законність підстави набуття ОСОБА_1 права на працю, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Крім того, за загальним правилом у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які спори, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Визначаючи предметну юрисдикцію, суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин справи.

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 756/9153/18-ц вказав, що сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції; необхідно з`ясувати, у зв`язку із чим виник спір і за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Відповідачі не підпорядковані позивачеві. Позов не має зобов`язального характеру, а спрямований на встановлення факту недотримання вимог Закону № 1700-VII під час укладення контракту та позбавлення останнього юридичних наслідків шляхом припинення його дії.

Посада голови правління Компанії не є посадою в органі державної влади чи в його апараті. Робота на цій посаді не належить до публічної діяльності. Припис НАЗК не є передумовою для звернення до суду з цим позовом. Громадяни України можуть бути відповідачами в адміністративному суді у випадках, прямо передбачених законом (частина п`ята статті 46 КАС України). Стаття 26 Закону № 1700-VII не передбачає можливості звернення НАЗК до адміністративного суду з позовом до фізичної особи.

Укладення трудового договору (контракту) усупереч вимогам Закону № 1700-VII є підставою припинення трудового договору (пункт 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України). Урегулювання приписами КЗпП України відповідних правовідносин означає відсутність ознак публічно-правового спору та наявність ознак трудового спору.

Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, яке потребує захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір матиме приватноправовий характер, навіть якщо до порушення права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень. Цей спір стосується законності реалізації головою правління Компанії права на працю, тому є приватноправовим. Оскільки суд може припинити трудові відносини роботодавця з працівником, спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.

Позиція інших учасників справи

23 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив АТ «НАК «Нафтогаз України» на касаційну скаргу, у якому представник акціонерного товариства просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, вважаючи, що суди зробили обґрунтований висновок про звернення НАЗК до суду саме як суб`єкта владних повноважень та у межах виконання ним владних управлінських функцій, що з погляду предметної юрисдикції характеризується як публічно-правовий спір та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Позивач не вказав жодного порушеного приватного права та/або інтересу, за захистом якого (яких) він звернувся до суду. Відповідачі напряму не підпорядковані позивачеві, не є його підлеглими, але це не позбавляє НАЗК владних управлінських функцій і повноважень щодо відповідачів згідно із Законом № 1700-VII.

Трудовий спір - це спір між працівником і роботодавцем (уповноваженим органом), тобто між учасниками трудових відносин, що виник унаслідок трудових відносин між ними, або спір між особою, яка мала намір працювати, та особою, яка відмовила у прийнятті на роботу (між потенційними працівником і роботодавцем). Деякі трудові спори належать до юрисдикції адміністративних і господарських судів, однак сторонами у них мають бути працівник (посадова особа) та роботодавець (орган управління).

24 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив від КМ України, у якому відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, бо позивач, звертаючись до суду з відповідним позовом на підставі статті 26 Закону № 1700-VII, реалізував свої повноваження як суб`єкт своїх владних повноважень.

За Законом № 1700-VII у випадку виявлення порушень його вимог НАЗК має повноваження внести припис. Одним із відповідачів НАЗК визначило КМ України, який теж є суб`єктом владних повноважень і приймає рішення у формі постанов та розпоряджень.

Спір є адміністративним, незважаючи на відсутність у статті 26 Закону № 1700-VII вказівки на можливість НАЗК звертатися з позовом саме до адміністративного суду. Юрисдикцію суду треба визначати не за такою вказівкою, а за суб`єктним складом і типом правовідносин.

26 листопада 2021 року з відзивом на касаційну скаргу звернувся представник ОСОБА_1 та зазначив, що віднесення спору у цій справі до публічно-правового відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 17 червня 2020 року у справі № 826/10249/18 (необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір). НАЗК не є роботодавцем ОСОБА_1 , тобто не є учасником трудових правовідносин, про припинення яких заявлено позов. Позивач обґрунтовує свої вимоги порушенням частини першої статті 26 Закону № 1700-VII у зв`язку з укладанням трудового договору (контракту), а своє право на звернення до суду - реалізацією владних повноважень, визначених статтею 26 цього Закону, у разі виявлення НАЗК порушень, передбачених частиною першої вказаної статті.

Рух справи в суді касаційної інстанції

08 листопада 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відкрито касаційне провадження у справі.

23 грудня 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів.

12 січня 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

При цьому колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вказала, що виключних випадків, за яких справа не підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбачених частиною шостою статті 403 ЦПК України, не встановлено.

02 лютого 2022 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду прийнято до розгляду справу та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

У період з 21 грудня 2020 року по 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження КМ України від 21 грудня 2020 року № 1693-р, брав участь у підготовці рішень щодо визначення основних напрямів діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України».

28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави, на підставі постанови КМ України № 367-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника міністра енергетики України».

29 квітня 2021 року АТ «НАК «Нафтогаз України» в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду має визначити юрисдикцію спору за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» з головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції судів, які діють за правилами цивільного і кримінального судочинства, а також господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити за відповідними судовими процедурами. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

Щодо розгляду справи за правилами адміністративної юрисдикції

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої й апеляційної інстанцій про поширення правил адміністративного судочинства на спір за вимогою, яку заявило НАЗК, про припинення контракту з головою правління Компанії. НАЗК не є суб`єктом, що здійснює стосовно інших учасників спірних правовідносин (Компанії, її управителя та голови правління) публічно-владні управлінські функції.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України). Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Перелік категорій справ, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, визначено у статті 19 КАС України.

Так, пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Велика Палата Верховного Суду послідовно, як у постановах від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20 (провадження № 14-17цс21), від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 (провадження № 11-192апп18), так і інших, вказала, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Стосовно терміна «публічно-владні управлінські функції», то ознака «публічно-владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому публічну владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а поняття «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справах № 826/2323/17 (пункти 18, 19), № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16, 17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 08 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 28)).

Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.

З огляду на вказане помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних, цивільних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - встановлення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер (зміст) спірних правовідносин.

До справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Тому посилання КМ України у відзиві на касаційну скаргу на те, що і НАЗК, і КМ України є суб`єктами владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними, оскільки у спірних правовідносинах ні НАЗК, ні КМ України не здійснюють публічно-владних управлінських функцій. Реалізація НАЗК своїх повноважень вносити припис у випадку виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь.

Більше того, як правильно стверджувало НАЗК, його припис не був передумовою для звернення до суду з вимогою щодо припинення контракту з головою правління Компанії. А те, що у НАЗК є повноваження внести припис у разі виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII, не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь.

Це підтверджується так.

Статтею 46 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачами в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Отже, суб`єкт владних повноважень може звернутися з адміністративним позовом до фізичної чи юридичної особи лише у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі, тобто якщо йому таким законом надано право на звернення до суду, за наявності публічно-правових відносин у цього суб`єкта з відповідачем.

Згідно з вимогами статті 4 Закону № 1700-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

НАЗК у межах, визначених цим та іншими законами, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольним їй та підзвітний КМ України.

НАЗК утворюється КМ України відповідно до Конституції України, цього та інших законів України. Питання діяльності НАЗК у КМ України представляє Голова НАЗК.

Повноваження НАЗК закріплені у статті 11 названого Закону, одним з яких є звернення до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, виданих (прийнятих) з порушенням встановлених цим Законом вимог та обмежень, визнання недійсними правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті статтею 26 Закону № 1700-VII особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, до яких належать міністр, виконуючий обов`язки міністра, а також його заступник, заборонено протягом року після припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.

Порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладання трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору (абзац перший частини другої статті 26 Закону № 1700-VII).

Вказана норма цього Закону також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України, у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, встановлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення.

Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту).

Аналізуючи положення розділу IV Закону № 1700-VІІ, можна зробити висновок, що закріплене законом право НАЗК на звернення до суду у цьому випадку є елементом розробленого законодавцем механізму запобігання корупційним правопорушенням через забезпечення дотримання фізичними особами обмежень після припинення діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування.

У разі виявлення порушень, передбачених частиною першою статті 26 Закону № 1700-VІІ, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним. У цьому випадку НАЗК не здійснює публічно-владного управлінського впливу безпосередньо на учасників спірних правовідносин.

Публічно-владні управлінські функції передбачають прямий безпосередній публічно-владний вплив на іншого суб`єкта цих правовідносин, який є обов`язковим для цього суб`єкта. Публічно-владний вплив також означає, що суб`єкт владних повноважень наділений законними повноваженнями вирішувати питання про права, свободи та інтереси іншого суб`єкта, який вступає з ним у правові відносини.

У цій ситуації НАЗК не наділене законодавчими повноваженнями здійснювати прямий безпосередній вплив на учасників правовідносин (наприклад, власним рішенням вплинути на припинення цих правовідносин, визнати недійсним договір, накласти санкції тощо), між якими укладений трудовий договір (контракт), і звертається до суду для припинення такого контракту як такого, який порушує встановлені антикорупційним законодавством обмеження. Таким чином, можна зробити висновок, що у спірних правовідносинах НАЗК не здійснює публічно-владних управлінських функцій, а отже, не може визнаватися суб`єктом владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами НАЗК про те, що відповідачі у справі не підпорядковані позивачеві. Останній не здійснює публічно-владних управлінських функцій щодо трудових відносин Компанії з головою її правління та щодо відносин з управління Компанією з боку КМ України, за розпорядженням якого ці роботодавець і працівник уклали контракт. Тому спірні правовідносини не є публічно-правовими. Більше того, КМ України як управитель Компанії не є стороною контракту, про припинення якого просить НАЗК, а тому не є належним відповідачем. На повноваження управителя Компанії, який діє як загальні збори акціонерів, обрати (призначити) нового її керівника може вплинути рішення суду за таким позовом. Тому управитель Компанії за позовом НАЗК має бути на стороні позивача третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

Відсутність у статті 26 Закону № 1700-VII вказівки на можливість НАЗК звернутися з позовом саме до адміністративного суду теж підтверджує вказаний висновок.

Щодо цивільної чи господарської юрисдикції

Згідно із частинами першою та другою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

У випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах (частина перша статті 56 ЦПК України).

У частині першій статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Велика Палата Верховного Суду послідовно зазначала, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів позивача у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства (див. постанови від 12 жовтня 2022 року у справі № 183/4196/21 (провадження № 14-36цс22), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (провадження № 14-32цс22), від 23 листопада 2021 року у справі № 641/5523/19 (провадження № 14-178цс20) та інші).

Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Згідно зі статтею 3 КЗпП України до трудових відносин належать відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

Відповідно до статті 4 КЗпП України законодавство про працю складається з цього Кодексу та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.

У статті 5-1 КЗпП України держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Відповідно до статті 21 КЗпП України трудовим договором є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з дотриманням внутрішнього трудового розпорядку, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін. Підстави припинення трудового договору встановлено статтею 36 КЗпП України.

Разом з тим правове регулювання питання припинення повноважень членів виконавчого органу товариства включно з керівником такого органу, у тому числі й у зв`язку з передбаченою пунктом 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України підставою звільнення, якою є укладення трудового договору (контракту) всупереч вимогам Закону України «Про запобігання корупції», встановленим для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення, за своєю правовою природою, предметом регулювання правовідносин і правовими наслідками відрізняється від звільнення у результаті припинення трудових правовідносин.

Реалізація учасниками товариства корпоративних прав на участь у його управлінні шляхом прийняття компетентним органом рішень про обрання (призначення), усунення, відсторонення, відкликання членів виконавчого органу цього об`єднання стосується також наділення або позбавлення їх повноважень на управління товариством. Хоча такі рішення уповноваженого на це органу можуть мати наслідки і в межах трудових правовідносин, але визначальними за таких обставин є корпоративні правовідносини. Такі висновки Велика Палата Верховного Суду неодноразово підтверджувала у постановах від 10 квітня 2019 року у справі № 510/456/17, від 08 листопада 2019 року у справі № 667/1/16, від19 лютого 2020 року у справі № 145/166/18 та інших.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводом Компанії про те, що спір за вимогою НАЗК не є трудовим. Аргумент НАЗК про визначення юрисдикції суду на підставі того, що припис, який дозволяє припинити вказаний контракт, розміщений у КЗпП України, є хибним. Розміщення у певному законі припису, що регулює спірні правовідносини, не є критерієм для визначення юрисдикції суду. Так само помилковим є посилання НАЗК на те, що спір стосується законності реалізації головою правління Компанії права на працю. НАЗК не є органом, який здійснює нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю. Метою звернення НАЗК до суду не є відновлення законності у сфері зайнятості населення. Крім того, НАЗК при зверненні з позовом не захищає власних цивільних прав та обов`язків у трудових відносинах Компанії з головою її правління.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що вимога, яку заявило НАЗК, належить до юрисдикції господарського суду. Повноваження НАЗК на звернення з позовною заявою про припинення трудового договору (контракту) є повноваженням звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4, частина третя статті 41 ГПК України).

Держава Україна є учасником цивільних відносин (частина друга статті 2 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України)).

Держава може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом (частина третя статті 167 ЦК України).

До господарських товариств належать, зокрема, акціонерні товариства (частина перша статті 84, частина друга статті 113 ЦК України). Акціонерне товариство - господарське товариство, статутний капітал якого поділено на визначену кількість часток однакової номінальної вартості, корпоративні права за якими посвідчуються акціями (частина перша статті 152 ЦК України, частина перша статті 3 Закону України від 17 вересня 2008 року № 514-VI «Про акціонерні товариства» (далі - Закон № 514-VI)).

Компанія утворена на виконання Указу Президента України від 25 лютого 1998 року № 151 «Про реформування нафтогазового комплексу України». Тип Компанії - приватне акціонерне товариство. Компанія є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права (пункти 1, 2, 10 Статуту АТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою КМ України від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови КМ України від 26 жовтня 2020 року № 997)).

Компанія створена на базі 100 відсотків акцій державних акціонерних товариств, створених шляхом перетворення підприємств нафтогазового комплексу, що не підлягають приватизації, а також пакетів акцій відкритих акціонерних товариств нафтогазового комплексу, які відповідно до чинного законодавства залишені у державній власності (пункт 1 Указу Президента України «Про реформування нафтогазового комплексу України»).

Управління товариством здійснюють його органи. Органами управління товариством є загальні збори його учасників і виконавчий орган, якщо інше не встановлено законом(частини перша, друга статті 97 ЦК України).

Загальні збори учасників товариства мають право приймати рішення з усіх питань діяльності товариства, у тому числі і з тих, що належать до компетенції інших органів товариства (частина перша статті 98 ЦК України).

Вищим органом акціонерного товариства є загальні збори акціонерів (речення перше частини першої статті 159 ЦК України; близький за змістом припис викладений у частині першій статті 32 Закону № 514-VI).Загальні збори можуть вирішувати будь-які питання діяльності акціонерного товариства, крім тих, що віднесені до виключної компетенції наглядової ради законом або статутом (абзац перший частини першої статті 33 Закону № 514-VI).

Повноваження загальних зборів товариства, передбачені статтею 33Закону № 514-VI та внутрішніми документами товариства, здійснюються акціонером одноосібно. Рішення акціонера з питань, що належать до компетенції загальних зборів, оформлюється ним письмово (у формі рішення). Таке рішення акціонера має статус протоколу загальних зборів акціонерного товариства (частина друга статті 49 Закону № 514-VI).

Засновником та єдиним акціонером Компанії є держава (абзац перший пункту 15 Статуту АТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою КМ України від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови КМ України від 26 жовтня 2020 року № 997), пункт 1 Політики власності акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», затвердженої постановою КМ України від 21 жовтня 2020 року № 982).

Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України).

Функції з управління корпоративними правами держави у статутному капіталі Компанії виконує КМ України (абзац другий пункту 15 Статуту АТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою КМ України від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови КМ України від 26 жовтня 2020 року № 997), пункт 1 Політики власності акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», затвердженої постановою КМ України від 21 жовтня 2020 року № 982).

КМ України у сфері економіки, фінансів, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції, оплати та охорони праці здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами (абзац четвертий пункту 1 частини першої статті 20 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України»).

Управління об`єктами державної власності - здійснення КМ України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб (стаття 1 Закону України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об`єктами державної власності»).

21 грудня 2020 року КМ України видав розпорядження № 1601-р «Про призначення ОСОБА_1 першим заступником Міністра енергетики України». Згідно з цим розпорядженням призначена особа набула такі повноваження з 22 грудня 2020 року. Тому помилковою є інформація НАЗК про те, що датою початку здійснення повноважень був день видання розпорядження № 1601-р.

21 грудня 2020 року КМ України видав розпорядження № 1603-р «Про тимчасове покладення виконання обов`язків Міністра енергетики України на ОСОБА_1 ». Згідно з цим розпорядженням КМ України з 22 грудня 2020 року тимчасово поклав виконання обов`язків Міністра енергетики України на першого заступника Міністра енергетики України.

28 квітня 2021 року КМ України видав розпорядження № 367-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Міністра енергетики України» згідно з поданою заявою.

28 квітня 2021 року КМ України видав розпорядження № 370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України». Відповідно до пункту 8 цього розпорядження КМ України як орган, який від імені засновника та єдиного акціонера Компанії управляє нею, вирішив обрати та призначити ОСОБА_1 з 29 квітня 2021 року головою правління Компанії строком на один рік. Отже, держава як єдиний засновник і акціонер Компанії спершу визначила управителем останньої КМ України, який від імені держави обрав і призначив голову виконавчого органу Компанії.

Реалізація учасниками товариства корпоративних прав на участь в управлінні ним шляхом прийняття компетентним органом рішень про обрання (призначення), усунення, відсторонення, відкликання членів виконавчого органу цього об`єднання стосується також наділення або позбавлення їх повноважень на управління товариством. Такі рішення уповноваженого на це органу мають розглядатися не в межах трудових, а саме корпоративних правовідносин, що виникають між товариством та особами, яким довірено повноваження з управління ним (абзац четвертий пункту 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у від 12 січня 2010 року № 1-рп/2010 у справі № 1-2/2010).

Виконавчий орган товариства може складатися з однієї або кількох осіб (речення перше частини другої статті 99 ЦК України). Повноваження члена виконавчого органу можуть бути в будь-який час припинені або він може бути тимчасово відсторонений від виконання своїх повноважень (частина третя вказаної статті).

Виконавчим органом акціонерного товариства, який здійснює керівництво його поточною діяльністю, є правління або інший орган, визначений статутом (абзац перший частини першої статті 161 ЦК України). Виконавчий орган акціонерного товариства може бути колегіальним (правління, дирекція) чи одноособовим (директор, генеральний директор) (частина друга цієї статті; частина третя статті 58 Закону № 514-VI).

Голова колегіального виконавчого органу організовує роботу колегіального виконавчого органу, скликає засідання, забезпечує ведення протоколів засідань (абзац другий частини п`ятої статті 59 Закону № 514-VI). Голова колегіального виконавчого органу має право без довіреності діяти від імені товариства відповідно до рішень колегіального виконавчого органу, в тому числі представляти інтереси товариства, вчиняти правочини від імені товариства, видавати накази та давати розпорядження, обов`язкові для виконання всіма працівниками товариства (речення перше абзацу третього вказаної частини).

Повноваження члена виконавчого органу припиняються за рішенням наглядової ради, якщо статутом товариства це питання не віднесено до компетенції загальних зборів. Підстави припинення повноважень голови та/або члена виконавчого органу встановлюються законом, статутом товариства, а також контрактом, укладеним з головою та/або членом виконавчого органу (абзаци другий і третій частини першої статті 61 Закону № 514-VI).

Отже, підстави припинення повноважень голови правління акціонерного товариства можуть бути визначені не тільки у контракті, але й у законі.

Підставою припинення трудового договору є укладення трудового договору (контракту), всупереч вимогам Закону № 1700-VII, встановленим для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення (пункт 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України).

Порушення встановленого пунктом 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. У разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду, зокрема, для припинення трудового договору (контракту) (абзаци перший і третій частини другої статті 26 Закону № 1700-VII).

З огляду на вказане повноваження голови правління акціонерного товариства можуть бути припинені на підставі рішення суду за позовом НАЗК про припинення трудового договору (контракту) через порушення обмежень, визначених у частині першій статті 26 Закону № 1700-VII.

НАЗК, виконуючи повноваження, передбачене абзацом третім частини другої статті 26 Закону № 1700-VII, звернулося до суду з позовом до Компанії, її управителя (КМ України) та голови правління про припинення з останнім контракту. Отже, позовна вимога НАЗК спрямована на припинення повноважень голови правління Компанії, обраного та призначеного державою в особі управителя Компанії - КМ України.

Отже, цей спір пов`язаний з діяльністю Компанії й управлінням нею. Наслідки його вирішення можуть впливати на трудові правовідносини з головою правління Компанії, що не змінює корпоративного характеру такого спору.

Звернення до суду для припинення трудового договору (контракту) у випадках, якщо він укладений з порушенням обмежень, є складовою цілісного механізму запобігання корупційним правопорушенням, передбаченого статтею 26 Закону № 1700-VІІ, тому доцільним є зберігати єдину юрисдикційну належність спорів про припинення повноважень керівника та/або членів виконавчого органу господарського товариства для формування стабільної та послідовної судової практики щодо належності таких спорів до господарської юрисдикції.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми процесуального права, зробили помилковий висновок про те, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, рішення судів попередніх інстанцій необхідно змінити у мотивувальній та резолютивній частинах з указаних вище підстав.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Частинами першою та четвертою статті 412 ЦПК України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне змінити ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року, виклавши їхню мотивувальну частину у редакції цієї постанови, а також змінити ухвалу суду першої інстанції у резолютивній частині, роз`яснивши позивачу, що з указаною вимогою необхідно звертатися в порядку господарського судочинства.

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінила судові рішення лише щодо мотивів відмови у відкритті провадження в цій справі, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтею 259, частиною першою статті 400, пунктом 3 частини першої статті 409, частинами першою та четвертою статті 412, статтями 415, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.

Ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року змінити, виклавши мотивувальну частину судових рішень у редакції цієї постанови.

Абзац другий резолютивної частини ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року змінити: роз`яснити Національному агентству з питань запобігання корупції, що з указаним позовом необхідно звертатись у порядку господарського судочинства.

В іншій частині ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. М. Ситнік

Судді: В. В. Британчук Л. Й. Катеринчук

Ю. Л. Власов Г. Р. Крет

І. В. Григор`єва Л. М. Лобойко

М. І. Гриців К. М. Пільков

Д. А. Гудима О. Б. Прокопенко

Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко

І. В. Желєзний І. В. Ткач

О. С. Золотніков С. П. Штелик

Джерело: ЄДРСР 108086911

[ANTIRAID]

Велика палата зазначила, що порушення встановленого пунктом 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. У разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду, зокрема, для припинення трудового договору (контракту) (абзаци перший і третій частини другої статті 26 Закону № 1700-VII).

З огляду на вказане повноваження голови правління акціонерного товариства можуть бути припинені на підставі рішення суду за позовом НАЗК про припинення трудового договору (контракту) через порушення обмежень, визначених у частині першій статті 26 Закону № 1700-VII.

НАЗК, виконуючи повноваження, передбачене абзацом третім частини другої статті 26 Закону № 1700-VII, звернулося до суду з позовом до Компанії, її управителя (КМ України) та голови правління про припинення з останнім контракту. Отже, позовна вимога НАЗК спрямована на припинення повноважень голови правління Компанії, обраного та призначеного державою в особі управителя Компанії - КМ України.

Отже, цей спір пов`язаний з діяльністю Компанії й управлінням нею. Наслідки його вирішення можуть впливати на трудові правовідносини з головою правління Компанії, що не змінює корпоративного характеру такого спору.

Звернення до суду для припинення трудового договору (контракту) у випадках, якщо він укладений з порушенням обмежень, є складовою цілісного механізму запобігання корупційним правопорушенням, передбаченого статтею 26 Закону № 1700-VІІ, тому доцільним є зберігати єдину юрисдикційну належність спорів про припинення повноважень керівника та/або членів виконавчого органу господарського товариства для формування стабільної та послідовної судової практики щодо належності таких спорів до господарської юрисдикції.

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.,Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С.

на постанову Великої Палати Верховного Суду від 9 листопада 2022 року у справі № 761/25659/21 (провадження № 14-4цс22)

за позовом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) до Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - АТ «НАК «Нафтогаз України», Компанія), ОСОБА_1 , Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін) про припинення дії контракту

Короткий виклад історії справи

У липні 2021 року НАЗК звернулося до суду з указаним позовом.

При цьому зазначало, що відповідно до вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) на реалізацію своїх повноважень та у зв`язку з численними повідомленнями про можливе порушення ОСОБА_1 вимог статті 26 Закону № 1700-VII здійснило перевірку обставин призначення останнього на посаду голови АТ «НАК «Нафтогаз України».

У період з 21 грудня 2020 року до 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження Кабміну від 21 грудня 2020 року № 1603-р, неодноразово брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України».

28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави, на підставі постанови Кабміну від 28 квітня 2021 року № 367-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Міністра енергетики України».

29 квітня 2021 року АТ «НАК «Нафтогаз України» в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.

АТ «НАК «Нафтогаз України» є акціонерним товариством, єдиним засновником і акціонером якого є держава. Функції управителя Компанії від імені держави здійснює Кабмін.

Відповідно до пункту 10 статуту АТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою Кабміну від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови Кабміну від 26 жовтня 2020 року № 997), АТ «НАК «Нафтогаз України» є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті статтею 26 Закону № 1700-VII особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, до яких належать міністр, виконуючий обов`язки міністра, а також його заступник, заборонено протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.

НАЗК зазначало, що оскільки ОСОБА_1 , виконуючи обов`язки міністра енергетики України, безпосередньо брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України», яке є юридичною особою приватного права, йому заборонено протягом року до дня припинення виконання функцій держави укладати трудові договори (контракти) з цією юридичною особою.

Передбачене в пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження діє незалежно від того, чи особа працювала на посаді до звільнення весь рік чи його частину, та акцентоване на фактичному прийнятті рішень чи участі у прийнятті рішень щодо діяльності юридичної особи приватного права. Участь у прийнятті рішення щодо діяльності юридичної особи може бути пов`язана з реалізацією особою своїх безпосередніх владних повноважень або зумовлюватись певною процедурою прийняття такого рішення, навіть якщо воно приймається іншою особою.

Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. Вказана норма цього Закону також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, установлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення. Крім того, безпосередньо умовами самого контракту установлено, що цей контракт може бути припинений з підстав, передбачених законодавством.

На переконання НАЗК, укладення ОСОБА_1 трудового договору (контракту) з АТ «НАК «Нафтогаз України» здійснено всупереч пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII, оскільки на ОСОБА_1 розповсюджувались обмеження, передбачені цим Законом. Ці обставини є підставою для припинення вказаного контракту відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII та пункту 7-1 частини першої статті 36 КЗпП.

Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.

НАЗК встановило факт порушення визначеної у пункті 1 статті першої статті 26 Закону № 1700-VII заборони у зв`язку з укладенням трудового договору (контракту) між АТ «НАК «Нафтогаз України» та головою правління товариства ОСОБА_1, колишнім виконувачем обов`язків міністра енергетики України, та звернулось до суду з позовом про припинення зазначеного трудового договору (контракту).

Метою звернення до суду із цим позовом є захист державних інтересів, які з урахуванням положень Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції полягають у необхідності неухильного дотримання принципів та механізмів запобігання корупції, забезпечення державою, у тому числі судами, усунення наслідків вчинення правопорушень, пов`язаних з корупцією, а також у забезпеченні належної реалізації своїх повноважень НАЗК як органом, який протидіє корупції.

На переконання НАЗК, обставини цієї справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Позивач просив припинити дію контракту від 29 квітня 2021 року № 1, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» з головою правління цього товариства ОСОБА_1

21 липня 2021 року ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва відмовлено НАЗК у відкритті провадження у справі. Роз`яснено, що вказані позовні вимоги необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Суд першої інстанції керувався тим, що згідно із частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. За статтею 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.

З урахуванням викладеного та положень статей 2, 4, 19, 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС ), правового статусу сторін у справі суд зробив висновок, що спір, який існує між сторонами, є публічно-правовим.

Крім того, суд урахував, що підставою для укладення контракту від 29 квітня 2021 року № 1 було розпорядження Кабміну від 28 квітня 2021 року № 370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України».

22 вересня 2021 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу НАЗК залишено без задоволення, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року - без змін.

Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, та зазначив, що, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту з посиланням на порушення статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не для захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

У цьому випадку НАЗК діє як суб`єкт владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлене правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

25 жовтня 2021 року НАЗК подавало до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що укладення та припинення трудового договору (контракту) з головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» не пов`язано з реалізацією публічної влади. Предметом розгляду у цій справі є законність підстави набуття ОСОБА_1 права на працю, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Крім того, за загальним правилом у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які спори, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Визначаючи предметну юрисдикцію, суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин справи.

У відзиві АТ «НАК «Нафтогаз України» на касаційну скаргу представник акціонерного товариства просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, вважаючи, що суди зробили обґрунтований висновок про звернення НАЗК до суду саме як суб`єкта владних повноважень та у межах виконання ним владних управлінських функцій, що з погляду предметної юрисдикції характеризується як публічно-правовий спір та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Кабмін у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, бо позивач, звертаючись до суду з відповідним позовом на підставі статті 26 Закону № 1700-VII, реалізував свої повноваження як суб`єкт своїх владних повноважень.

За Законом № 1700-VII у випадку виявлення порушень його вимог НАЗК має повноваження внести припис. Одним із відповідачів НАЗК визначило Кабмін, який теж є суб`єктом владних повноважень і приймає рішення у формі постанов та розпоряджень.

Спір є адміністративним, незважаючи на відсутність у статті 26 Закону № 1700-VII вказівки на можливість НАЗК звертатися з позовом саме до адміністративного суду. Юрисдикцію суду треба визначати не за такою вказівкою, а за суб`єктним складом і типом правовідносин.

26 листопада 2021 року з відзивом на касаційну скаргу звертався представник ОСОБА_1 , який зазначив, що НАЗК не є роботодавцем ОСОБА_1 , тобто не є учасником трудових правовідносин, про припинення яких заявлено позов. Позивач обґрунтовує свої вимоги порушенням частини першої статті 26 Закону № 1700-VII у зв`язку з укладенням трудового договору (контракту), а своє право на звернення до суду - реалізацією владних повноважень, визначених статтею 26 цього Закону, у разі виявлення НАЗК порушень, передбачених частиною першою вказаної статті.

Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 12 січня 2022 року передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК), оскільки позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

9 листопада 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу НАЗК задоволено частково. Ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року змінено з викладенням мотивувальної частини судових рішень у редакції цієї постанови. Абзац другий резолютивної частини ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року змінено: роз`яснено НАЗК, що з указаним позовом необхідно звертатись у порядку господарського судочинства.

Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 9 листопада 2022 року дійшла висновку про те, що позов у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у спірних правовідносинах ні НАЗК, ні Кабмін не здійснюють публічно-владних управлінських функцій. Реалізація НАЗК своїх повноважень вносити припис у випадку виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь. Крім того, припис НАЗК не був передумовою для звернення до суду з вимогою щодо припинення контракту з головою правління Компанії.

Переважна більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що вимога, яку заявило НАЗК, належить до юрисдикції господарського суду. Повноваження НАЗК на звернення з позовною заявою про припинення трудового договору (контракту) є повноваженням звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4, частина третя статті 41 Господарського процесуального кодексу України).

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Із такими висновками не погоджуємося та висловлюємо окрему думку відповідно до статті 35 ЦПК.

Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення res judicata (лат. «вирішена справа»), відповідно до якого остаточне рішення правомочного суду, яке вступило в силу, є обов`язковим для сторін і не може переглядатися. Іншими словами, цей принцип гарантує остаточність рішень («що вирішено - вирішено і не має переглядатися до безмежності»). Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (BRUMARESCUv. ROMANIA, № 28342/95, § 61, рішення ЄСПЛ від 28 листопада 1999 року). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (LUPENIGREEK CATHOLIC PARISH AND OTHERS v. ROMANIA, № 76943/11, § 123, рішення ЄСПЛ від 29 листопада 2016 року). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (S.W. v. ТНЕ UNITED KINGDOM, № 20166/92, § 36, рішення ЄСПЛ від 22 листопада 1995 року).

Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (VYERENTSOV v. UKRAINE, № 20372/11, § 65, рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013 року; DEL RIO PRADA v. SPAIN, № 42750/09, § 93, рішення ЄСПЛ від 21 жовтня 2013 року).

На розгляд Великої Палати Верховного Суду поставлено питання юрисдикції спору за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» із головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1

У позовній заяві НАЗК посилається на вимоги частини першої статті 56 та частини першої статті 19 ЦПК, зазначаючи, що обставини справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

Згідно із частинами першою та другою статті 4 ЦПК кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

У випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах (частина перша статті 56 ЦПК).

У частині першій статті 19 ЦПК визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У пунктах 2, 7 частини першої статті 4 КАС надано визначення таких термінів:

- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Визначення «суб`єктів владних повноважень» надано також у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» - це органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Перелік категорій справ, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, визначено у статті 19 КАС.

Так, пунктом 5 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Велика Палата Верховного Суду послідовно, як у постановах від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20 (провадження № 14-17цс21), від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 (провадження № 11-192апп18), так і інших, вказала, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції.

Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Статтею 46 КАС визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, суб`єкт владних повноважень може звернутися з адміністративним позовом до фізичної чи юридичної особи лише у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі, тобто якщо йому таким законом надано право на звернення до суду.

Позивачем у справі, що розглядається, є НАЗК.

Згідно з вимогами статті 4 Закону № 1700-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

НАЗК, у межах, визначених цим та іншими законами, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольним їй та підзвітний Кабміну.

НАЗК утворюється Кабміном відповідно до Конституції України, цього та інших законів України. Питання діяльності НАЗК у Кабміні представляє Голова НАЗК.

Повноваження НАЗК закріплені у статті 11 названого Закону, якими, зокрема, є:

- проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції;

- здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.

За вимогами статті 12 Закону № 1700-VII НАЗК з метою виконання покладених на нього повноважень має, зокрема, такі права:

- проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, юридичних особах публічного права та юридичних особах, зазначених у частині другій статті 62 цього Закону, зокрема щодо підготовки та виконання антикорупційних програм, функціонування внутрішніх і регулярних каналів повідомлення про можливі факти корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, захисту викривачів;

- вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів;

- звертатися до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, виданих (прийнятих) з порушенням встановлених цим Законом вимог та обмежень, визнання недійсними правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення.

За частиною шостою зазначеної статті у випадках виявлення порушення вимог цього Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, захисту викривачів або іншого порушення цього Закону НАЗК вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності. Припис НАЗК є обов`язковим для виконання. Про результати виконання припису НАЗК посадова особа, якій його адресовано, інформує НАЗК упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.

Тобто НАЗК є органом державної влади, який належить до системи виконавчої влади і наділений специфічним правовим статусом, який при реалізації визначених статтями 11, 12 Закону № 1700-VII прав і повноважень забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

До суб`єктів, на які поширюється дія Закону № 1700-VII, зокрема, відносяться Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем`єр-міністр України, Перший віце-прем`єр-міністр України, віце-прем`єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабміну, та їх заступники (пункт 1 частини першої статті 3).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VIIособам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняєтьсяпротягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.

Порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору (абзац перший частини другої статті 26 Закону № 1700-VII).

Вказана норма Закону № 1700-VII також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 КЗпП, у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, встановлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення.

Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту).

Аналізуючи положення розділу IV Закону № 1700-VІІ можна зробити висновок, що закріплене законом право НАЗК звертатися до суду є елементом розробленого законодавцем механізму запобігання корупційним правопорушенням через дотримання особами обмежень після припинення діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування.

Звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту і мотивуючи такий позов порушеннями статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

У цьому випадку дії НАЗК здійснюються ним як суб`єктом владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду.

Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

Законодавство України не містить визначення публічного інтересу. Науковці визначають публічний інтерес як важливі для значної кількості фізичних та юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються публічною адміністрацією.

Публічний інтерес спрямований на досягнення балансу між інтересами держави, суспільства, його елементів і окремого індивіда. Саме у віднайденні цього балансу між різними інтересами, у тому числі і часто протилежними, полягає публічний інтерес.

Таким чином, діючи з метою задоволення публічного інтересу, публічна адміністрація зобов`язана віднаходити такі рішення, які будуть оптимальними та враховувати інтереси держави, суспільства, окремої людини, досягаючи балансу.

Діяльність органу публічної адміністрації має бути спрямована на задоволення публічного інтересу - забезпечення функціонування суспільства та держави, належну реалізацію закріплених законом повноважень. Реалізуючи свою компетенцію, орган публічної адміністрації діє на основі публічного інтересу.

Публічний інтерес також полягає у необхідності дотримання меж цієї компетенції та безумовного дотримання обмежень, які встановлені законом.

Відповідно до абзацу другого статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу цієї норми можна зробити висновок, що суб`єкт владних повноважень не може мати приватних інтересів. Інтереси суб`єкта владних повноважень є виключно публічними, оскільки вони суворо обмежені законодавчо визначеною компетенцією НАЗК.

У випадку протиставлення публічного та приватного інтересу як правових категорій, які є детермінантами дій органу публічної адміністрації та особи, варто наголосити, що орган публічної адміністрації завжди зобов`язаний діяти на основі публічного інтересу, як представник публічної влади, в той же час людина завжди діє на основі приватного інтересу.

НАЗК, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту і мотивуючи такий позов порушеннями статті 26 Закону № 1700-VІІ, діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав і з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

Вчинення НАЗК відповідних дій (подання позову до суду на підставі частини другої статті 26 Закону № 1700-VІІ) зумовлено публічним інтересом у тому, щоб нівелювати корупцію як негативне суспільне явище.

Звернення до суду для припинення трудового договору (контракту) у випадках, якщо він укладений з порушенням обмежень, є складовою цілісного механізму запобігання корупційним правопорушенням, передбаченого статтею 26 Закону № 1700-VІІ, тому доцільним є зберігати єдину юрисдикційну належність цих спорів для формування стабільної та послідовної судової практики.

Враховуючи викладене, вважаємо, що спір за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» із головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, інший висновок породжує правову невизначеність у таких правовідносинах.

Висновки

З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була відмовити у задоволенні касаційної скарги НАЗК, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року - залишити без змін.

Судді: О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук

М. І. Гриців

Ж. М. Єленіна

І. В. Желєзний

О. С. Золотніков

Джерело: ЄДРСР 108086914