Постановление БП-ВС об административной юрисдикции споров по оспариванию изменений нормативной денежной оценки земли и недействительности такого решения в связи с не опубликованием его проекта

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

8 травня 2018 року

м. Київ

Справа N 461/8220/13-а
Провадження N 11-241апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В.С.,
судді-доповідача Прокопенка О.Б.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

за участю секретаря судового засідання Бондар О.А.,

представника Генеральної прокуратури України - Баклан Н.Ю.,

розглянувши в судовому засіданні касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду міста Львова від 18 серпня 2015 року (суддя Городецька Л.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2015 року (у складі колегії суддів Багрія В.М., Рибачука А.І., Старунського Д.М.) в адміністративній справі N 461/8220/13-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Спектр сервіс центр", ТОВ "Торгова компанія "Система", за участю третьої особи із самостійними вимогами -ТОВ "Гранд Еліт", за участю третіх осіб без самостійних вимог - ТОВ "Захід бізнес центр", ТОВ "Галіція сервіс", публічного акціонерного товариства "Євроазіатська пивна група", ТОВ "Галичина", ТОВ "Галвинпрод", за участю прокурора, до Львівської міської ради (далі - Міськрада) про визнання нечинною та скасування ухвали Міськради від 18 червня 2009 року N 2712 "Про затвердження нормативно-грошової оцінки земель м. Львова" (далі - ухвала Міськради N 2712),

УСТАНОВИЛА:

У липні 2013 року ТОВ "Спектр сервіс центр" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням уточнень просило визнати нечинною та скасувати ухвалу Міськради N 2712 з моменту її прийняття.

У 2013 році з аналогічним позовом до суду звернулося ТОВ "Торгова компанія "Система".

На обґрунтування позовів послалися на те, що вони та треті особи у справі є орендарями земельних ділянок відповідно до укладених договорів у 2006 році, за якими орендодавець - Львівська міська рада передала у строкове платне користування земельні ділянки. При цьому у 2013 році відповідач запропонував внести зміни у чинні договори оренди землі в частині розміру нормативно грошової оцінки земельних ділянок та розміру орендної плати відповідно до ухвали Міськради N 2712. Не погодившись з указаними змінами, позивачі зазначили, що ухвала N 2712 прийнята Міськрадою з порушенням бюджетного та податкового законодавства, зокрема підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України (далі - ПК), а також положень Закону України від 11 вересня 2003 року N 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон N 1160-IV).

Галицький районний суд м. Львова ухвалою від 23 січня 2015 року об'єднав в одне провадження позови ТОВ "Спектр сервіс центр" та ТОВ "Торгова компанія "Система".

Цей же суд постановою від 18 серпня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2015 року, позовні вимоги задовольнив, визнав нечинною та скасував ухвалу Міськради N 2712 з моменту її прийняття.

Залишивши в силі рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, апеляційний суд погодився з його висновком, що суб'єкт владних повноважень під час прийняття оскаржуваної ухвали порушив, як норми матеріального права, так і процедуру прийняття самої ухвали в частині оприлюднення повідомлення про опублікування проекту регуляторного акта.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, Міськрада 9 грудня 2015 року подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просила їх скасувати через порушеннясудами норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права, у тому числі й правил предметної юрисдикції.

На обґрунтування касаційної скарги Міськрада зазначила, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства, оскільки він стосується права користування земельною ділянкою позивачів, ціни орендної плати за землю, тобто цивільного права, на підтвердження чого посилається на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постановах від 9, 16 грудня 2014 року (справи N 21-308а14, 21-544а14), 16 червня, 7 липня 2015 року (справи N 21-222а15, 21-847а15).

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 30 грудня 2015 року відкрив касаційне провадження за скаргою Міськради, копії касаційної скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання заперечень на неї.

У запереченнях на касаційну скаргу ТОВ "Спектр сервіс центр", ТОВ "Торгова компанія "Система", ТОВ "Галіція сервіс" зазначили, що оскаржувана ухвала відповідача є регуляторним актом, під час прийняття якої, Міськрада здійснювала свої владні управлінські функції, тому цей спір відноситься до юрисдикції адміністративних судів, оскільки має публічно-правовий характер. Ці товариства вважають, що суди першої та апеляційної інстанцій не порушили норм процесуального права та правильно застосували норми матеріального права.

27 лютого 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

У судовому засіданні прокурор підтримав оскаржувані судові рішення та зазначив, що вони є законними й обґрунтованими.

Заслухавши доповідь судді, пояснення прокурора, дослідивши за матеріалами справи наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно із частиною першою статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви N 29458/04 та N 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" [див. рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява N 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> Фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, "встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій), справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

У справі, що розглядається, суди встановили, що 18 червня 2009 року Міськрада на 13-й сесії 5-го скликання відповідно до вимог статей 12, 15 Земельного кодексу України, статті 23 Закону України "Про оцінку земель", Закону України "Про плату за землю" та інших нормативно-правових актів прийняла оскаржувану ухвалу N 2712, якою встановлено, зокрема, що:

- середня (базова) вартість 1 кв. м земель м. Львова з урахуванням регіональних факторів становить 470 грн 29 коп. (підпункт 2.1 пункту 2);

- зазначена ухвала вводиться в дію з 1 жовтня 2009 року (підпункт 2.4 пункту 2);

- ухвала Міськради від 29 квітня 1999 року N 210 "Про затвердження відкоригованої грошової оцінки земель м. Львова" визнана нечинною (пункт 3);

- департамент "Адміністрація міського голови" зобов'язано оприлюднити цю ухвалу в засобах масової інформації (пункт 6).

З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає, що зазначена вище ухвала Міськради є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийнята уповноваженим органом суб'єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки ухвала лише визначає коло суб'єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб'єктами господарювання (стаття 1 Закону N 1160-IV).

Отже, цей спір відноситься до юрисдикції адміністративних судів, а посилання у касаційній скарзі Міськради на порушення судами предметної юрисдикції є безпідставними та необґрунтованими.

Окрім того, у касаційній скарзі Міськрада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції й з підстави неправильного застосування норм матеріального права, оскільки вважає, що оскаржувану ухвалу N 2712 прийнято відповідно до норм чинного законодавства.

За змістом частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон N 280/97-ВР) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 14 Закону України від 25 червня 1991 року N 1251-XII "Про систему оподаткування" (чинного на час прийняття оскаржуваної ухвали відповідача) до загальнодержавних податків належить плата за землю (земельний податок, а також орендна плата за земельні ділянки державної і комунальної власності).

Відповідно до частини дев'ятої статті 1 цього ж Законузміни і доповнення до цього Закону, інших законів України про оподаткування стосовно надання пільг, зміни податків, зборів (обов'язкових платежів), механізму їх сплати вносяться до цього Закону, інших законів України про оподаткування не пізніше ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку нового бюджетного року.

Ці положення Закону узгоджується з положеннями ПК, чинного на час звернення позивачів до суду, зокрема статтями 4 та 9, які спрямовані на реалізацію одного з основних принципів системи оподаткування держави - принципу стабільності, що полягає в забезпеченні незмінності податків і зборів, їх ставок, а також податкових пільг протягом бюджетного року.

Окрім того, статтею 59 Закону N 280/97-ВР визначено, що рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію, а також відповідно до Закону N 1160-IV ці рішення є регуляторними актами, приймаються з урахуванням вимог цього ж закону.

Положення Закону N 1160-IV визначають правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Статтею 9 цього Закону встановлено порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Проект регуляторного акта разом з відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону N 1160-IV, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення проекту цього регуляторного акта.

Згідно зі статтею 12 Закону N 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а в разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Крім того, відповідно до статті 21 Закону України від 23 вересня 1997 року N 539/97-ВР "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

Як убачається з матеріалів справи, Міськрада не здійснила оприлюднення проекту регуляторного акту "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Львова" та оскаржуваної ухвали N 2712 в газеті "Ратуша", яка є друкованим засобом масової інформації Львівської міської ради, незважаючи на те, що в тексті самої ухвали зазначено про обов'язковість департаменту "Адміністрація міського голови" оприлюднити цю ухвалу у засобах масової інформації, що є порушенням вимог статей 9, 13 Закону N 1160-IV.

Аналізуючи встановлені судами обставини справи, Велика Палата Верховного Суду, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, про те що Міськрада порушила процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акта, який порушує права та охоронювані законом інтереси позивачів.

Відповідно до статті 242 КАС, рішення суду повинне ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Галицького районного суду міста Львова від 18 серпня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2015 року - без змін.

Керуючись статтями 250, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС у чинній редакції, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Галицького районного суду міста Львова від 18 серпня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

У повному обсязі постанова складена 14 травня 2018 року.

Головуючий: Князєв В.С.
Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк С.В. Бакуліна В.В. Британчук Д.А. Гудима В.І. Данішевська Л.М. Лобойко Н.П. Лященко Л.І. Рогач І.В. Саприкіна О.М. Ситнік В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська
 

[ANTIRAID]

Большая Палата пришла к выводу, что постановление горсовета является нормативно-правовым регуляторным актом, поскольку принято уполномоченным органом субъекта властных полномочий, меняет нормы права, отменяет другой правовой акт, распространяется на неопределенный круг лиц (налогоплательщиков по платы за землю, которые не является конкретно определенными, поскольку решение только определяет круг субъектов, на которые распространяется его действие, однако никоим образом не олицетворяет их) и направлена на правовое регулирование административных отношений между регуляторным органом и другими субъектами хозяйствования (статья 1 Закона N 1160-IV). Таким образом, этот спор относится к юрисдикции административных судов.

Помимо этого, горсовет нарушил процедуру подготовки и дальнейшего обнародования регуляторного акта, что нарушает права и охраняемые законом интересы истцов и является основанием для отмены в судебном порядке такого акта.