Постанова ВП ВС щодо подання декларацій членам дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2023 року

м. Київ

Справа № 260/3380/21

Провадження № 11-133апп22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Британчука В.В., Власова Ю.Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М.,Золотнікова О. С., Катеринчук Л.Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року (судді Затолочний В. С., Качмар В. Я., Курилець А. Р.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В. , Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення), та про зобов'язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що займається адвокатською діяльністю на підставі cвідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю серії РН № 816, виданого на підставі рішення Рівненської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 2011 року № 16. 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області її обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області. 27 липня 2021 року вона отримала від НАЗК повідомлення про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В .

3. На думку позивачки, діяльність адвокатури не є пов?язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII в частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

4. На переконання ОСОБА_1 , направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб'єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання нею декларації за 2020 рік і про зобов'язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої статті 45 цього Закону.

6. Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду цієї справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала ОСОБА_1 як суб?єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що, у свою чергу, свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким відмовлено в задоволенні позову.

8. Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.

9. Відносно доводів ОСОБА_1 щодо того, чи є вона як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов?язана вона у зв?язку із цим подавати декларацію, суд апеляційної інстанції зазначив, що вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації, та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації. У випадку притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення цього питання буде відповідний суд під час розгляду справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

10. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. На думку ОСОБА_1 , КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Адвокатська діяльність є незалежною, а тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та абзацу другого частини третьої статті 45 Закону № 1700-VIІ не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки не дають змоги невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з?ясовувати свої обов?язки щодо подання декларації.

12. На переконання позивачки, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непорушення її прав відповідачем станом на момент звернення до суду із цим позовом. Направленим їй повідомленням відповідач поклав на неї обов?язок подачі декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.

13. Також позивачка вважає, що для правильного вирішення спору в цій справі достатньо встановити, чи є вона суб?єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, однак суд апеляційної інстанції не з?ясував цієї обставини.

14. Позивачка зазначає, що склад суду апеляційної інстанції, який здійснював розгляд цієї справи, є неповноважним, оскільки їй та її представнику суд не повідомив про зміну його складу та не роз?яснив право заявити йому відвід. Крім того, їй не направлено належним чином засвідчену копію судового рішення, що свідчить про упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав.

Позиція інших учасників справи

15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач заперечив щодо доводів, викладених позивачкою у касаційній скарзі, з мотивів їх необґрунтованості та безпідставності. Зазначив, що оскаржуване судове рішення ухвалене на підставі всебічного та повного дослідження доказів і аргументів сторін, з правильним застосуванням норм матеріального та при дотриманні норм процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.

16. На думку відповідача, зі змісту положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3Закону № 1700-VIІ вбачається, що дія цього Закону поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, які не займають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів.

17. Поширення дії Закону № 1700-VIІ на членів деяких органів адвокатського самоврядування жодним чином не порушує принципу незалежності ні адвокатури в цілому, ні окремих адвокатів, оскільки не стосується питань функціонування адвокатури / адвокатського самоврядування чи безпосередньої діяльності адвокатів - здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.

18. Дії відповідача на етапі направлення позивачці повідомлення не порушують її прав. У цьому випадку НАЗК повідомило позивача про необхідність подачі декларації та попередило про наслідки її неподання взагалі чи протягом десяти днів з дня отримання повідомлення. Тобто у позивачки були межі розсуду та вибору, а саме подати декларацію чи не подавати її взагалі.

19. Відповідач зауважує, що на момент виникнення спірних правовідносин та звернення позивачки до суду із цим позовом зміни до законодавства, які б свідчили про виключення ОСОБА_1 з числа суб?єктів декларування відповідно до положень Закону № 1700-VIІ, не вносились. Наявність відповідного законопроекту на розгляді у Верховній Раді України не підтверджує доводів позивачки та не свідчить про протиправність дій НАЗК.

20. Від третьої особи - Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України до суду надійшли письмові пояснення, в яких ця особа зазначає про підтримання доводів, викладених у касаційній скарзі.

21. Суть спору в межах спірних правовідносин полягає в тому, що ОСОБА_1 не є суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ, а отже, доказом порушення її прав на момент звернення до суду є факт неправомірного, безпідставного віднесення позивачки відповідачем до кола суб?єктів декларування в розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, що суперечить гарантіям незалежності адвокатури.

22. Зазначає, що на момент направлення повідомлення позивачці жодного порядку, яким була б врегульована процедура проведення контролю щодо своєчасності подання декларацій, не існувало. Таким чином, відповідач, надсилаючи позивачці повідомлення про факт неподання декларації, перевищив свої повноваження, визначені Законом № 1700-VIІ, що призвело до порушення прав і свобод позивачки.

Рух касаційної скарги

23. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

24. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.

Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій

25. ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю серії РН № 816, виданим Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області на підставі рішення від 08 липня 2011 року № 16.

26. Згідно з витягом з протоколу конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області позивачку обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.

27. 27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про факт неподання нею декларації за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В .

28. Вважаючи дії НАЗК щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII, протиправними, позивачка звернулася до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов?язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

31. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

32. Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

33. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

34. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб?єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

35. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

36. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

37. Рішення, прийняті суб?єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час

здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб?єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

38. Обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

39. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

40. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб?єктивних прав та обов?язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов?язку.

41. Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов?язки у сфері публічно-правових відносин.

42. Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

43. За положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.

44. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб?єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб?єкта владних повноважень протиправними та зобов?язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб?єкта владних повноважень протиправною та зобов?язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб?єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб?єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

45. Пунктом 9 частини п?ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

46. Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб?єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов?язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб?єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов?язків у зв?язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

47. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

48. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб?єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

49. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

50. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

51. Таким чином, обов?язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб?єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов?язків, їх зміни чи припинення.

52. У справі, яка розглядається, позивачка оскаржує дії НАЗК щодо визначення її суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і про зобов?язання її подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.

53. Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивачка обґрунтовує тим, що направленим їй повідомленням відповідач поклав на неї обов?язок подачі декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також були порушенні права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.

54. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.

55. Відповідно до статті 1 цього Закону суб?єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов?язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

56. Підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.

57. Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов?язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

58. Згідно з положеннями статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

59. Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов?язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

60. Частиною першою статті 51-1 Закону № 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб?єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

61. Частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб?єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб?єкта про факт неподання декларації, і суб?єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

62. Як установили суди попередніх інстанцій, позивачка займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю РН № 816, виданого КДКА Рівненської області на підставі рішення від 08 липня 2011 року № 16.

63. Згідно з витягом з протоколу конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року позивачку обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.

64. 27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21, зі змісту якого вбачається, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VII позивачку повідомлено про факт неподання нею щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення позивачка повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

65. Таким чином, вказаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз?яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700- VII.

66. Обов?язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб?єктом декларування відповідно до приписівЗакону № 1700-VII.

67. Отже, направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

68. Обов?язковою ознакою дій суб?єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб?єктів відповідних правовідносин і мають обов?язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов?язкових юридичних наслідків.

69. Таким чином, оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов?язків для позивачки, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

70. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

71. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

72. Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

73. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06, пункт 33).

74. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки, викладені у касаційній скарзі, щодо розгляду справи неповноважним складом суду апеляційної інстанції з посиланням на те, що їй та її представнику суд, який розглядав цю справу, не повідомив про зміну його складу та не роз?яснив право заявити йому відвід, оскільки, як убачається з протоколу судового засідання в режимі відеоконференції № 654615 від 19 травня 2022 року, Восьмий апеляційний адміністративний суд вчинив відповідні дії, представник позивачки Розман С. Ю. був присутнім у судовому засіданні, відводів складу суду не заявляв. Ненаправлення позивачці належним чином посвідченої копії судового рішення не може свідчити про упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав під час розгляду справи цим судом, а тому відповідні доводи позивачки є безпідставними.

75. Іншим наведеним у касаційній скарзі доводам Велика Палата Верховного Суду не надає оцінки, оскільки вони стосуються суті спору, а отже, не можуть бути розглянуті самостійно (без вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з урахуванням повідомлення) в порядку адміністративного судочинства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

77. Згідно із частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

78. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

79. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 243, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. ЖелєзнийСудді: В. В. Британчук Г. Р. Крет Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко І. В. Григор`єва К. М. Пільков М. І. Гриців І. В. Ткач Д. А. Гудима О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков С. П. Штелик Л. Й. Катеринчук 

https://reyestr.court.gov.ua/Review/108930843

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА (збіжна)

судді Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А.

Справа № 260/3380/21

Провадження № 11-133апп22

1. ІСТОРІЯ СПРАВИ

(1.1) Короткий виклад позовної заяви

1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК ОСОБА_2 , Голови НАЗК Новікова Олександра Федоровича. Просила:

1.1. Визнати протиправними дії відповідача щодо визначення позивачки суб`єктом декларування відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) і щодо направлення їй повідомлення від 8 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення) та зобов`язання подати таку декларацію (далі - декларація) у порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

2. Мотивувала позов, зокрема, так:

2.1. Позивачка займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, виданого на підставі рішення Рівненської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 8 липня 2011 року № 16.

2.2. 18 березня 2017 року конференція адвокатів Закарпатської області обрала позивачку членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.

2.3. 27 липня 2021 року позивачка отримала від відповідача повідомлення за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК. У цьому повідомленні відсутнє обґрунтування та посилання на припис Закону № 1700-VII, за яким позивачку можна було би віднести до категорії суб`єктів декларування.

2.4. НАЗК направило позивачці повідомлення саме як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування. Отже, посадові особи відповідача не ідентифікували її як суб`єкта, який має подавати декларацію.

2.5. Повідомлення не містить інформації про повноваження на підписання такого документа. Також у ньому відсутні відомості про те, що підписант має повноваження вимагати від позивачки надання хоча б якоїсь інформації.

2.6. У повідомленні немає інформації про законодавчо визначену можливість його підписання за допомогою електронного цифрового підпису, а посадова особа НАЗК підписала повідомлення саме у такому порядку.

2.7. Адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (частина перша статті 5 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI)).

2.8. Діяльність адвокатури не є пов`язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

2.9. 17 лютого 2020 року НАЗК у листі № 45-08/5374/20 надало роз`яснення про те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу; розширене тлумачення Закону № 1700-VII може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права.

2.10. Направлення позивачці повідомлення з вимогою подати декларацію за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 і частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.

2.11. Голова КДКА, заступники голови та її члени не є у розумінні Закону № 1700-VII іншими особами, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, оскільки Закон № 5076-VI не передбачає таких органів адвокатського самоврядування як конкурсна та дисциплінарна комісія.

(1.2) Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. 22 грудня 2021 року Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, згідно з яким позовні вимоги задовольнив: визнав протиправними дії відповідача щодо визначення позивачки суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII і щодо направлення їй повідомлення. Мотивував так:

3.1. З огляду на приписи Закону № 5076-VI адвокатура є недержавним самоврядним інститутом. Діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Оскільки адвокатська діяльність є незалежною, державні органи не можуть у неї втручатись.

3.2. Адвокати не призначають, а обирають членів дисциплінарної палати КДКА, як і весь склад КДКА, з числа адвокатів, тобто з числа осіб, які здійснюють незалежну професійну діяльність відповідно до Закону № 5076-VI.

3.3. 19 лютого 2020 року уповноважена особа НАЗК у листі № 620/0/1-20 визнала, що на голову, заступників голови, членів ВКДКА та голову, заступників голови та членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення вказаних осіб до осіб, які прирівнюються до уповноважених осіб на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

3.4. На момент розгляду справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала позивачку як суб`єкта, на якого поширюється дія цього Закону. Це вказує на протиправність дій відповідача щодо покладення на позивачку обов`язку подати декларацію у порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

4. 19 травня 2022 року Восьмий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, згідно з якою скасував рішення суду першої інстанції й ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову. Мотивував так:

4.1. Згідно з частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, на підставі якої надіслане повідомлення, передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію у порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

4.2. Позивачка не довела жодних фактів, підтверджених доказами, які би вказували на те, що на час її звернення з позовом або на час розгляду її апеляційної скарги вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачці повідомлення порушили право позивачки на незалежність її адвокатської діяльності.

4.3. Позивачка має право звернутися до адміністративного суду лише з позовом про захист її порушеного права, свободи чи інтересу, а не права, яке у майбутньому, ймовірно, може бути порушено з боку суб`єктів владних повноважень.

4.4. Направлення відповідачем повідомлення не порушує прав позивачки. Зміст повідомлення є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та юридичних наслідків її неподання.

4.5. Дії відповідача з направлення повідомлення позивачці спрямовані на виконання ним обов`язку, визначеного у частині другій статті 51-2 Закону № 1700-VII. Тому відповідають положенням законодавства.

4.6. Вирішення питання про те, чи є позивачка як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов`язана вона подавати декларацію, належить до компетенції органів, уповноважених на складання адміністративного протоколу за несвоєчасне подання декларації, досудового розслідування у разі притягненні до кримінальної відповідальності за неподання декларації. Крім того, таким органом буде суд, який розглядатиме справу про притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності.

(1.3) Короткий зміст касаційної скарги

5. У червні 2022 року позивачка подала касаційну скаргу. Просила скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Мотивував касаційну скаргу так:

5.1. Адвокатська діяльність є незалежною. Тому державні органи не можуть у неї втручатися. КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом № 5076-VI на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

5.2. Суд апеляційної інстанції у постанові «неправомірно процитував текст ніби з моєї позовної заяви» щодо порушення права у майбутньому, чого, насправді, у позовній заяві немає.

5.3. Положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та абзацу другого частини третьої статті 45 Закону № 1700-VIІ не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки не дають змоги невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з`ясовувати обов`язки щодо подання декларації.

5.4. Суд апеляційної інстанції помилково виснував про те, що відповідач не порушив права позивачки станом на час звернення до суду. Згідно з повідомленням відповідач поклав на неї обов`язок подати декларацію, який вона не повинна виконувати. Унаслідок цього позивачка змушена звертатися до суду для захисту права на повагу до приватного і сімейного життя, до гідності та честі, права на недоторканність ділової репутації.

5.5. Для правильного вирішення спору достатньо встановити, чи є позивачка суб`єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ. Суд апеляційної інстанції це питання не вирішив.

5.6. Апеляційний суд був неповноважним розглядати справу, бо не повідомив позивачці та її представнику про зміну його складу та не роз`яснив право заявити йому відвід. Крім того, цей суд не направив позивачці належно засвідчену копію судового рішення. Це підтверджує упереджене ставлення апеляційного суду до неї та ігнорування її прав.

(1.4) Доводи інших учасників справи

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Просив залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції. Мотивував відзив так:

6.1. Апеляційний суд всебічно та повно дослідив докази й аргументи сторін, правильно застосував норми права. Тому відсутні підстави для скасування його постанови.

6.2. За змістом підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ дія цього Закону поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, які не займають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів.

6.3. Держава може делегувати свої публічні повноваження самоврядним (саморегулівним) структурам. Як носіїв певного обсягу публічних повноважень необхідно виокремити й організації цих самоврядних (саморегулівних) професій, які забезпечують їх функціонування, дбають про кваліфікацію та дисципліну. Ними, зокрема, є: Аудиторська палата України, Нотаріальна палата України, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатів тощо.

6.4. Поширення дії Закону № 1700-VIІ на членів деяких органів адвокатського самоврядування не порушує принцип незалежності ні адвокатури в цілому, ні окремих адвокатів, оскільки не стосується питань функціонування адвокатури, адвокатського самоврядування та безпосередньої діяльності адвокатів (надання різних видів правової допомоги).

6.5. На момент виникнення спірних правовідносин і звернення позивачки до суду не було змін до законодавства, які би передбачали виключення позивачки з числа суб`єктів декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ. Наявність відповідного законопроєкту на розгляді у Верховній Раді України не підтверджує доводів позивачки та протиправність дій відповідача.

6.6. Дії відповідача з направлення позивачці повідомлення не порушують її права. НАЗК повідомило про необхідність подання декларації та попередило про наслідки її неподання.

6.7. Немає жодної невизначеності, у тому числі й у питанні про те, на кого із членів органів адвокатського самоврядування поширюються вимоги Закону № 1700-VIІ. Отже, принцип правової визначеності, що є складовою верховенства права, не порушений.

7. Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України подала письмові пояснення. Підтримала доводи касаційної скарги. Просила скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Мотивувала так:

7.1. Позивачка не є суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ. Доказом порушення її прав на момент звернення до суду є неправомірне, безпідставне віднесення позивачки відповідачем до кола суб`єктів декларування у розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, що суперечить гарантіям незалежності адвокатури.

7.2. Згідно з Основними положеннями про роль адвокатів, прийнятими VIII Конгресом ООН по запобіганню злочинам у серпні 1990 року, адвокати мають мати право формувати самоврядні асоціації, зокрема, для представництва їх інтересів; виконавчі органи професійних асоціацій обираються їх членами і здійснюють свої функції без зовнішнього втручання.

7.3. На момент направлення відповідачем повідомлення процедури контролю за своєчасністю подання декларацій не було. Надсилаючи повідомлення, відповідач перевищив його повноваження, визначені Законом № 1700-VIІ, що призвело до порушення прав і свобод позивачки.

(1.5) Короткий зміст рішень суду касаційної інстанції

8. 14 липня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження у справі.

9. 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме тому, що існує виключна правова проблема, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Мотивував ухвалу так:

9.1. У клопотаннях представник позивачки та Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України вказали, що як у судах першої, так і в судах апеляційної інстанцій, є аналогічні спори із суб`єктом владних повноважень щодо застосування приписів Законів № 1700-VIІ і № 5076-VI. Відповідачем у цих спорах є той самий суб`єкт владних повноважень. Спір у них виник з аналогічних підстав. Спірні правовідносини регулюються одними нормами права. Позивачі заявили аналогічні позовні вимоги.

9.2. У справі є виключна правова проблема, і передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

10. 30 листопада 2022 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу, згідно з якою прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників.

11. 2 лютого 2023 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, згідно з якою касаційну скаргу задовольнила частково: рішення судів попередніх інстанцій скасувала, а провадження у справі закрила. Мотивувала постанову так:

11.1. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (пункт 38).

11.2. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов`язку (пункт 40).

11.3. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин (пункт 41).

11.4. Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом (пункт 46).

11.5. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення (пункт 51).

11.6. Підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті (пункт 56).

11.7. Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством (пункт 57).

11.8. Повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз`яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом № 1700-VIІ (пункт 65).

11.9. Обов`язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є позивачка суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону № 1700-VII (пункт 66).

11.10. Направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України (пункт 67).

11.11. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків (пункт 68).

11.12. Оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивачки, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням (пункт 69).

11.13. Заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду (пункт 71).

11.14. Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням (пункт 72).

11.15. Необґрунтованими оводи позивачки щодо розгляду справи неповноважним складом суду апеляційної інстанції з посиланням на те, що їй та її представнику суд, який розглядав цю справу, не повідомив про зміну його складу та не роз`яснив право заявити йому відвід. Згідно з протоколом судового засідання від 19 травня 2022 року апеляційний суд вчинив відповідні дії щодо повідомлення про склад суду та роз`яснення прав учасникам справи; представник позивачки був присутнім у судовому засіданні, відводів складу суду не заявив. Ненаправлення позивачці належно засвідченої копії судового рішення не вказує на упереджене ставлення апеляційного суду та ігнорування ним прав позивачки під час розгляду справи. Тому відповідні доводи позивачки є безпідставними (пункт 74).

11.16. Інші доводи касаційної скарги стосуються суті спору. Їх не можна розглянути й оцінити без вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з урахуванням повідомлення (пункт 75).

2. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

12. Позивачка просила визнати протиправними дії відповідача щодо визначення її суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII і щодо направлення їй повідомлення. Суд першої інстанції позов задовольнив, а апеляційний суд це рішення скасував і відмовив у задоволенні вимоги позивачки. Велика Палата Верховного Суду з цими рішеннями не погодилася. Вважала, що позов не можна розглядати у суді, оскільки відсутній юридичний спір.

13. Зі скасуванням судових рішень і закриттям провадження у справі погоджуюся. Проте вважаю, що Велика Палата Верховного Суду могла (1) продемонструвати, що такий висновок відповідає її усталеній практиці; (2) чітко вказати, на належність усіх членів дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури до суб`єктів декларування згідно з підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII, а не натякати на це органам, які вчинятимуть дії у провадженнях щодо притягнення до відповідальності за неподання декларації.

(2.1) З приводу усталеної практики закриття проваджень у справах щодо спорів, які не належить розглядати за правилами жодного виду судочинства

14. Конституція України у редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року (далі - Закон № 1401-VIII) передбачає, що суди мають повноваження вирішувати насамперед юридичні спори, а не розглядати справи з будь-якого приводу. Крім вирішення юридичних спорів суди встановлюють обґрунтованість кримінального обвинувачення, а також розглядають інші справи, які не стосуються ні юридичних спорів, ні встановлення обґрунтованості кримінального обвинувачення (справи окремого провадження, більшість справ про адміністративні правопорушення тощо).

15. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (частина друга статті 124 Конституції України у редакції, що була чинною до 30 вересня 2016 року, коли набрав чинності Закон № 1401-VIII).

16. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України у редакції, чинній з 30 вересня 2016 року).

17. З огляду на зміст цього припису частини третьої статті 124 Конституції України можливі випадки, коли за наявності між певними суб`єктами права правовідносин на останні юрисдикція судів не поширюватиметься. У такому разі суд відмовляє у відкритті провадження у справі чи закриває це провадження у разі його відкриття, оскільки спір не належить розглядати за правилами будь-якого судочинства. Юридичними підставами для такої відмови у відкритті провадження або його закриття є відповідно пункт 1 частини першої статті 170, пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, пункт 1 частини першої статті 186, пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України, пункт 1 частини першої статті 175, пункт 1 частини першої статті 231 ГПК України.

18. Таку практику Велика Палата Верховного Суду запровадила ще у березні 2018 року, і послідовно їй слідує: «… поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду» (постанови від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17 (провадження №11-122асі18, № у реєстрі 72909644), від 24 квітня 2018 року у справі № 800/404/17 (провадження № 11-219заі18, № у реєстрі 73727773) та ін.).

19. З огляду, зокрема, на принцип верховенства права звернення до суду не можна використовувати з метою вплинути на результат іншого провадження (цивільного, господарського, кримінального чи адміністративного) шляхом:

- встановлення певної обставини («створення» преюдиційного факту, нововиявленої обставини, доказу, зафіксованого у судовому рішенні);

- констатації законності або незаконності (правомірності чи протиправності) рішень, дій, бездіяльності, які безпосередньо не створюють юридичних наслідків для позивача;

- встановлення наявності або відсутності права чи обов`язку (повноваження), питання про використання або належність виконання яких є чи має бути предметом іншого провадження тощо.

20. Для прикладу, Велика Палата Верховного Суду не вважала юридичними «спори» щодо:

- зобов`язання суду до вчинення процесуальних дій і ухвалення судового рішення в іншій справі (постанова від 8 травня 2018 року у справі № 521/18287/15-ц (провадження № 14-90цс18, № у реєстрі 74660083)), оскільки оскарження судових рішень, діянь суддів (судів) щодо розгляду та вирішення справ поза порядком, передбаченим процесуальним законом, не допускається;

- визнання протиправними дій і зобов`язання органу поліції виконати судове рішення, ухвалене у кримінальному провадженні, щодо повернення вилучених речей як речових доказів (постанови від 5 грудня 2018 року у справі № 803/980/17 (провадження № 11-928апп18, № в реєстрі 78750885), від 12 грудня 2018 року у справі №399/142/16-ц (провадження № 14-508цс18), № у реєстрі 79298376)), бо питання, пов`язані з виконанням такого рішення, належить вирішувати за правилами, встановленими кримінальним процесуальним законом, а у разі неможливості повернення зазначених речей Цивільний кодекс України встановлює ефективний спосіб захисту - відшкодування завданої шкоди;

- встановлення відсутності повноважень у секретаря ради на посвідчення заповіту (постанова від 29 серпня 2018 року у справі № 219/5238/17 (провадження № 11-593апп18, № в реєстрі 76945472)), оскільки аргумент про це має розглянути суд за правилами цивільного судочинства за належною вимогою про визнання недійсним заповіту;

- оскарження протоколу про адміністративне правопорушення (постанова від 13 березня 2019 року у справі № 712/7385/17 (провадження № 11-1434апп18, № у реєстрі 81014004)), бо аргументи щодо протиправності дій зі складання відповідного протоколу слід наводити у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, а до ухвалення рішення у цій справі такі дії не породжують юридичні наслідки для позивача;

- встановлення факту, який має юридичне значення, а саме порушення права позивача на захист під час розгляду кримінальної справи у суді касаційної інстанції (постанова від 10 квітня 2019 року у справі № 320/948/18 (провадження № 14-567цс18, № в реєстрі 81574014)), оскільки всі процесуальні порушення суду під час розгляду та вирішення справи можна усунути лише у межах тієї судової справи, в якій суд такі порушення допустив; оскарження вчинення (невчинення) судом (суддею) у відповідній справі процесуальних дій і ухвалених у ній рішень не може відбуватися шляхом ініціювання іншого судового процесу;

- визнання за всіма засудженими до довічного позбавлення волі, права на умовно-дострокове звільнення (постанова від 15 травня 2019 року у справі № 757/12726/18-ц (провадження № 14-97цс19, № в реєстрі 82120695)), бо можливість звернення до суду з позовом для захисту прав та інтересів неперсоніфікованого кола осіб законодавство України не передбачає.

21. Вочевидь аналогічний підхід Велика Палата використала і у справі позивачки, яка звернулася до суду з метою отримання констатації протиправності дій відповідача щодо визначення позивачки суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII і щодо направлення їй повідомлення.

22. Зауважу також, що КАС України не передбачає такого способу захисту як визнання протиправними дій або бездіяльності. Обґрунтування їхньої протиправності в адміністративному судочинстві насамперед має бути підставою для того, щоби суд зобов`язав суб`єкта владних повноважень утриматися від вчинення певної дії або вчинити її відповідно. Навіть на протиправні акти суд повинен відреагувати не тільки констатацією такої протиправності, але й залежно від виду акта або визнанням їх нечинними (щодо нормативно-правових), або скасування (для індивідуальних):

«Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункти 1-4 частини першої статті 5 КАС України).

23. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 5 КАС України).

24. За змістом наведеного припису для застосування іншого способу захисту, ніж передбачені у частині першій вказаної статті, потрібно, щоби: (а) адміністративний суд встановив порушення з боку відповідача-суб`єкта владних повноважень права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду; (б) такий інший спосіб (і) не суперечив закону, зокрема частині першій статті 5 КАС України, та (іі) був ефективним для захисту позивача (тобто призводив до відновлення порушеного права, свободи чи інтересу) саме у тих публічно-правових відносинах, у яких виник спір із цим відповідачем, а не в інших, зокрема не у кримінальному провадженні чи у справі про адміністративне правопорушення.

(2.2) З приводу висновку про застосування підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII щодо членів дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури

25. Видається дивним акцентування позивачки у цій справі на незалежності адвокатури - недержавного самоврядного інституту, який інституційно закріплений у Конституції України (стаття 131-2) у розділі VIII «Правосуддя». Якщо така незалежність, слідуючи підходу позивачки, унеможливлює віднесення деяких адвокатів до суб`єктів декларування та надсилання цим адвокатам повідомлень відповідачем, то чи застосовний цей підхід також до суддів, які теж мають гарантії незалежності (частина перша статті 126 Конституції України)? Питання риторичне.

26. Те, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою (стаття 50 Закону № 5076-VI), ніж органи державної влади, органи місцевого самоврядування, та нібито неуповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не означає відсутність за Законом № 1700-VII обов`язку подавати декларації у членів дисциплінарної палати КДКА. Достатньо звернути увагу на те, що підпункт «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII не стосується осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Він передбачає перелік осіб, які для цілей саме цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (пункт 1 частини першої цієї статті). Так, наприклад, громадські об`єднання, наукові установи, навчальні заклади, вочевидь, теж створені з іншою метою, ніж органи влади. Проте представники цих об`єднань, установ, закладів, мають обов`язок подавати декларації, якщо входять до складу утворених відповідно до Законів України конкурсних і дисциплінарних комісій.

27. Велика Палата Верховного Суду, скасовуючи судові рішення та закриваючи провадження у справі, навела приписи підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3, частини першої статті 45 Закону № 1700-VII (пункти 56-57 постанови) та вказала, що відповідач у повідомленні не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує, бо суб`єкти декларування визначені Законом № 1700-VIІ. Тому обов`язок декларування не залежить від направлення повідомлення (пункти 65, 66 постанови).

28. Якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство [з питань запобігання корупції] письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону (абзац перший частини другої статті 51-2 Закону № 1700-VIІ).

29. Отже, відповідач має визначений Законом № 1700-VIІ обов`язок письмово повідомляти про факт неподання декларації саме суб`єкта декларування. Оскільки відповідач, як вказала Велика Палата Верховного Суду, не визначав позивачку суб`єктом декларування, а проінформував її про те, що вона є таким суб`єктом за цим Законом, належність позивачки до суб`єктів декларування не потребує додаткового визнання з боку суду чи іншого органу влади. Але можливість висловитися з приводу обов`язку позивачки подати декларацію також мають, як написала Велика Палата Верховного Суду, «уповноважені органи» у «відповідних рішеннях» (пункт 72).

30. Вважаю, що у постанові треба було сформулювати загальний висновок про те, що члени дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури є суб`єктами декларування, бо з огляду на припис підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII входять до складу «дисциплінарних комісій», утворених відповідно до «інших законів» (Закону № 5076-VI, який не згаданий безпосередньо у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII).

3. ВИСНОВОК

31. Велика Палата Верховного Суду правильно виснувала про скасування рішень судів попередніх інстанцій і закриття провадження у справі. Однак мотивувальну частину постанови варто було би посилити як детальнішим поясненням підстави закриття провадження у справі з огляду на попередню практику Великої Палати Верховного Суду, так і чітким висновком про належність усіх членів дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури до суб`єктів декларування згідно з підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.

Суддя Д. А. Гудима

https://reyestr.court.gov.ua/Review/108930851

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Британчука В. В.

у справі № 260/3380/21 (провадження № 11-133апп22)

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимировича, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року (судді Затолочний В. С., Качмар В. Я., Курилець А. Р.)

Рух справи

У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В., Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення), та про зобов'язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб'єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання нею декларації за 2020 рік і про зобов'язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої статті 45 цього Закону.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду цієї справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала ОСОБА_1 як суб?єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що в свою чергу свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким відмовлено в задоволенні позову.

Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.

Не погодившись із цим судовим рішенням, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.

Постановою від 02 лютого 2023 року Велика Палата Верховного Суду скасувала рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року та закрила провадження у справі.

У цій постанові Велика Палата Верховного Суду, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини про направлення позивачці як члену дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21, зі змісту якого вбачається, що їй відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VI повідомлено про факт неподання нею щорічної декларації за 2020 рік та звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення вона повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII, дійшла обґрунтованих висновків, що таке повідомлення носить виключно інформаційний характер. Указаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз?яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. При цьому обов?язковою ознакою дій суб?єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб?єктів відповідних правовідносин і мають обов?язковий характер. Натомість інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у вищезазначеному повідомленні, не породжує обов?язкових юридичних наслідків для ОСОБА_1 . Обов?язок подання декларації з боку позивачки або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи позивачка є суб?єктом декларування відповідно до приписів Закону № 1700-VII.

Водночас у цій же постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, оскільки заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Однак з таким висновком не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо в цій частині окрему думку.

Підстави та мотиви для висловлення окремої думки

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов?язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Рішення, прийняті суб?єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб?єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб?єктивних прав та обов?язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов?язку.

Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов?язки у сфері публічно-правових відносин.

Згідно з положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб?єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб?єкта владних повноважень протиправними та зобов?язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб?єкта владних повноважень протиправною та зобов?язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб?єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб?єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Пунктом 9 частини п?ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб?єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов?язковою умовою для цього є доведеність позивачкою порушених її прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб?єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивачки прав чи обов?язків у зв?язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останньої і права на захист.

При цьому відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачкою способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Оскільки повідомленням від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачці про необхідність подачі декларації та роз?яснив їй порядок її подачі, то суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відсутність порушеного права позивачки оскаржуваними нею у цій справі діями відповідача станом на момент звернення до суду з позовом, що є підставою для ухвалення рішення про відмову в позові.

Таким чином, на нашу думку, Велика Палата Верховного Суду дійшла правильного висновку, що інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21, не породжує обов?язкових юридичних наслідків для ОСОБА_1 . Однаквважаємо, що відсутність порушеного права позивачки оскаржуваними нею у цій справі діями відповідача станом на момент звернення до суду з позовом є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові, а тому в задоволенні касаційної скарги необхідно було відмовити, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року залишити без змін.

Судді: І. В. Желєзний
В. В. Британчук

https://reyestr.court.gov.ua/Review/108849852

[ANTIRAID]

Велика палата зазначила:

66. Обов?язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб?єктом декларування відповідно до приписівЗакону № 1700-VII.

67. Отже, направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

68. Обов?язковою ознакою дій суб?єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб?єктів відповідних правовідносин і мають обов?язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов?язкових юридичних наслідків.

69. Таким чином, оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов?язків для позивачки, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

70. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

71. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

72. Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

В окремій думці судді Гудими, окрім цього зазначено:

31. Велика Палата Верховного Суду правильно виснувала про скасування рішень судів попередніх інстанцій і закриття провадження у справі. Однак мотивувальну частину постанови варто було би посилити як детальнішим поясненням підстави закриття провадження у справі з огляду на попередню практику Великої Палати Верховного Суду, так і чітким висновком про належність усіх членів дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури до суб`єктів декларування згідно з підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.

[ANTIRAID]

ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)

суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Крет Г. Р. на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 02 лютого 2023 року в адміністративній справі № 260/3380/21(провадження № 133апп22) за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, виконувач обов`язків керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними

1. Для цілей цієї окремої думки насамперед потрібно викласти приводи та підстави звернення ОСОБА_1 до суду, фактичні передумови, нормативну базу спору, правові висновки оскарженого рішення суду першої інстанції, правову позицію та аргументацію Великої Палати за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції.

Так от, у серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області, КДКА відповідно), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України (далі - РАУ), Ради адвокатів Закарпатської області (далі - РА Закарпатської області), виконувач обов`язків керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєв О. В., Голова НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення), а також про зобов`язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

Вимоги мотивувала тим, що дії працівників НАЗК у частині направлення їй повідомлення, як члену дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області є протиправними і такими, що втручаються в діяльність адвокатури та посягають на незалежність адвокатури загалом.

Вважає, що направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45Закону № 1700-VII.

Позивачка також просила зважити на зміст, спосіб направлення та форму підпису повідомлення, зокрема й на те, що повідомлення:

- направлено їй як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування;

- не містить інформації про повноваження на підписання такого документа;

- не містить інформації про повноваження на підписання такого документа та що підписант має повноваження вимагати від позивачки надання будь-якої інформації;

- не містить інформації про законодавчо визначену можливість його підписання за допомогою електронного цифрового підпису.

Наголошувала, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

2. Закарпатський окружний адміністративний суд позовні вимоги задовольнив (рішення від 22 грудня 2021 року): визнав протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIIта щодо направлення їй повідомлення, а також про зобов`язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої статті 45 цього Закону.

Ухвалюючи таке рішення суд виходив із того, що на момент розгляду справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала ОСОБА_1 як суб?єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що, у свою чергу, свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Також суд указав, що позаяк адвокатська діяльність є незалежною, то державні органи не можуть втручатись у її діяльність .

Крім того, уповноважена особа НАЗК у листі № 620/0/1-20 від 19 лютого 2020 року визнала, що на голову, заступників голови, членів ВКДКА та голову, заступників голови та членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення їх до осіб, які прирівнюються до уповноважених осіб на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд за наслідками апеляційного перегляду скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.

Суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такого неподання. Оскаржуване повідомлення не підпадає під ознаки нормативно-правового акта та не містить ознак індивідуально-правового акта.

Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.

Вирішення питання про те, чи є позивачка як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов`язана вона подавати декларацію, належить до компетенції органів, уповноважених на складання адміністративного протоколу за несвоєчасне подання декларації, та органу досудового розслідування вразі притягнення до кримінальної відповідальності за неподання декларації. У випадку притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення цього питання буде відповідний суд під час розгляду справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Також суд зазначив, що позивачка не довела жодних фактів, підтверджених доказами, які б указували на те, що на час її звернення з позовом або на час розгляду її апеляційної скарги вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачці повідомлення порушили право позивачки на незалежність її адвокатської діяльності.

Крім того, суд виснував, що позивачка має право звернутися до адміністративного суду лише з позовом про захист її порушеного права, свободи чи інтересу, а не права, яке в майбутньому, імовірно, може бути порушено з боку суб`єктів владних повноважень.

4. Позивачка не примириласяз рішенням апеляційного суду та подала касаційну скаргу, в якій, покликаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Свої вимоги обґрунтовувала тим, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Адвокатська діяльність є незалежною, а тому державні органи не можуть втручатися в її роботу. Положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та абзацу другого частини третьої статті 45 Закону № 1700-VIІ не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки не дають змоги невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з?ясовувати свої обов?язки щодо подання декларації.

Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про непорушення її прав відповідачем станом на момент звернення до суду із цим позовом. Направленням їй повідомлення відповідач поклав на неї обов?язок подання декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.

Позивачка вважає також, що для правильного вирішення спору в цій справі достатньо встановити, чи є вона суб?єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, однак суд апеляційної інстанції не з?ясував цієї обставини.

Окремо позивачка наголосила, що склад суду апеляційної інстанції, який здійснював розгляд цієї справи, є неповноважним, оскільки їй та її представнику суд не повідомив про зміну свого складу та не роз?яснив право заявити йому відвід. А також, їй не направили належним чином засвідчену копію судового рішення, що вказує на упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав.

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Велика Палата 02 лютого 2023 року прийняла постанову, якою касаційну скаргу задовольнила частково: рішення судів попередніх інстанцій скасувала, а провадження закрила.

Ухвалюючи таке рішення, Велика Палата виходила з того, що обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов?язки у сфері публічно-правових відносин.

Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб?єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов?язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб?єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов?язків у зв?язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом

Направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов?язків для позивачки, тому оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на підставі такого повідомлення можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

Наприкінці Велика Палата дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Позаяк направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

Також Велика Палата відхилила доводи касаційної скарги щодо розгляду справи неповноважним складом суду.

6. З постановою Великої Палати від 02 лютого 2023 року не погоджуємося, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.

7. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо право чи свобода порушені або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у разі відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають установленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзаци перший-третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України у справі № 9-зп від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).

Гарантоване Основним Законом України право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, зокрема й дій чи бездіяльності Президента України, є видом охоронних (правоохоронних) відносин, які реалізуються шляхом участі в ньому відповідних юрисдикційних органів, діяльність яких прописана процесуальними (процедурними) нормами. Суб`єкт цих відносин, приміром, кожен, хто вважає, що його право порушено, контактує з уповноваженим юрисдикційним органом, опосередковує та реалізує своє право на позов (право на оскарження, право про захист свого блага) через відповідні процесуальні (процедурні) форми, у яких ці відносини набувають властивостей (ознак) процесуальних правовідносин.

8. Право на оскарження виникає тоді, коли дією чи бездіяльністю суб`єкта оскарження відбулося посягання на об`єкт права (матеріальне чи нематеріальне благо), з приводу якого (чи щодо якого) склалися правовідносини, шляхом винесення відповідного рішення, вчинення певної дії або зволікання із вчинення дій, які належить вчинити суб`єкту владних повноважень.

Право на оскарження в охоронному правовідношенні має (повинно мати) матеріальний прояв (властивості), стосуватися юридично значимих, конкретних життєвих (соціальних) обставин, з якими норми права пов`язують виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Таке право повинне мати під собою об`єктивно обґрунтовану матеріальну основу, свій предмет захисту, обсяг та межі порушеного права, існувати в просторі та часі, досягати рівня «спору» чи конфлікту.

У такому правовому відношенні кожен, хто має право на оскарження, наділяється повноваженнями на вчинення власних дій або/та вимагати від протилежної сторони виконувати свої зобов`язання та функції правомірно, а також має право вимагати конкретних дій від певного юрисдикційного органу, зокрема й суду, який не має стосунку до матеріального права того, хто звертається за його охороною до суду.

Звернення до суду є гарантією реалізації права на захист порушеного права, оскільки через застосування у процесуальному порядку заходів примусу, які надає держава відносно суб`єкта оскарження, досягається мета і виконується завдання процесу - здійснюється правосуддя, встановлюється (об`єктивна) істина і забезпечується захист матеріального права особи.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС України).

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи. Відповідні положення Конвенції знайшли своє втілення у статті 55 Конституції України, відповідно до якої, зокрема, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Гарантування приписом частини другої статті 55 Конституції України кожному права на доступ до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень є вимогою принципу верховенства права. Такий доступ не означає автоматичної незаконності цих рішень, дій або бездіяльності, а спрямований на перевірку в судовому порядку їх законності та правомірності, що не лише забезпечує ефективний захист прав і свобод кожної особи, якої стосується неправомірна діяльність суб`єктів владних повноважень, а й сприяє підтримці законності та правопорядку в цілому шляхом виявлення та усунення нелегітимних проявів у такій діяльності.

Як уже зазначалося, стаття 5 КАС України визначає право на звернення до суду та способи судового захисту.

Частина перша статті 77 названого процесуального закону визначає, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України у позовній заяві особа, яка стверджує про порушене її право, повинна навести зміст позовних вимог, викласти обставини, якими обґрунтовує свої вимоги, та зазначити докази, що підтверджують вказані обставини.

Із цих законодавчих положень випливає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві - хто, котрий саме суб`єкт владних повноважень порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права чи інтереси, які саме права чи інтереси були порушені, чи належать вони позивачу та які обставини про це свідчать.

Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право.

Зміст та обсяг порушеного права та виклад обставини, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть бути різними, але поряд із цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові рамки події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне із обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною / неприйнятною.

9. Як видно із матеріалів справи, ОСОБА_1 у своїй позовній заяві виклала зміст дій (на її думку, протиправних) відповідача, описала, в чому полягає порушення її прав та інтересів, сформулювала наслідки, які, з її погляду, настають внаслідок протиправних (на її думку) дій відповідача, як змогла, пояснила, яким чином і чому дії відповідача зачіпають її права та інтереси.

Зміст позовної заяви викладений в обсязі, з якого можна визначити характер спірних правовідносин і з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку ухвалити одне із рішень, продиктованих їхнім змістом.

З покликанням на норми Конституції України, Закону № 1700-VII та Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» позивачка просила визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення її суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ, а також відносно направлення їй повідомлення. Воднораз просила визнати протиправним рішення відповідача про зобов`язання її подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Позивачка вважає, що направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3та частини першої статті 45Закону № 1700-VII.

На її думку, діяльність адвокатури не є пов`язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII в частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

10. Повторимося, що Велика Палата вирішила, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду у порядку адміністративного судочинства, та у зв`язку із цим узагальнила, що такого роду й вигляду вимоги взагалі не підлягають судовому розгляду. Інакше кажучи, Велика Палата кваліфікувала фактичні підстави позову позивачки як такі, що не містять в собі ознак спору, що дає їй право на звернення до адміністративного суду за їхнім захистом.

11. Більшість суддів Великої Палати зійшлися на думці, що направлене позивачці повідомлення має винятково інформаційний характер, наявність якого надалі може спричинитися до виникнення правовідносин й ухвалення (постановлення) відповідних рішень уповноваженими органами, перевірка законності яких, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його (повідомлення) складання і надсилання, здійснюватиметься належним судом в рамках процедури вирішення [питань про винуватість особи у вчиненні делікту (корупційного або пов`язаного з корупцією)], під час якої така особа й оскаржить рішення, що ґрунтується на змісті (чи на підставі) такого повідомлення.

12. Ми не можемо погодитися з таким висновком, позаяк НАЗК як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, коли направляло позивачці повідомлення на підставі частини другої статті 512 Закону № 1700-VIІ, вже здійснило певні дії щодо контролю своєчасності подання декларацій суб`єктами декларування і фактично виснувало, що позивачка як членкиня КДКА є суб`єктом декларування відповідно до підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.

Саме повідомлення має не тільки і не стільки інформативний характер, але й містить в собі веління (як зазначено в самому повідомленні - «…Ви повинні…»), зобов`язальний припис (подати декларацію), за невиконання якого законом визначена відповідальність.

З того часу, коли відповідач вказав на необхідність подання декларації, позивачка, по суті, набула нового статусу - суб`єкта декларування, у якого виникають певні обов`язки, за невиконання яких настає визначена законом відповідальність.

Приміром, за умисне неподання суб`єктом декларування декларації передбачена кримінальна відповідальність (стаття 3663 КК України), а за несвоєчасне подання без поважних причин декларації - адміністративна відповідальність (стаття 1726 КУпАП).

13. За логікою більшості суддів Великої Палати, позивачка (вважаючи, що вона не є суб`єктом декларування) мала б проігнорувати надіслане їй спеціальним органом повідомлення, а потім - у разі притягнення її до адміністративної чи кримінальної відповідальності - доводити протиправність дій НАЗК щодо надсилання їй повідомлення, яке містить зобов`язання подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

Але те, що повідомлення НАЗК про необхідність подання декларації може слугувати приводом для початку переслідування адресата повідомлення за встановленими законом процедурами (за правилами кримінального чи деліктно-адміністративного процесуального закону), не заперечує факту використання НАЗК наданих йому законом повноважень, відповідно до яких він повинен діяти законно, а також не спростовує тієї реальності, що застосування цих повноважень стосувалось прав (чи інтересів) певної конкретної особи, яка вважає і обґрунтовує, чому такі дії та рішення спеціального суб`єкта владних повноважень у сфері запобігання корупції порушують її права, і врешті-решт описує спір, який виник між нею та відповідачем у зв`язку з діями та рішенням останнього, визначає його межі, вибирає спосіб захисту свого порушеного права, встановлений законом, й відповідно до принципу правомірного очікування сподівається на судовий захист свого порушеного права.

14. У такому аспекті звернення до адміністративного суду з вимогою визнати дії НАЗК щодо направлення повідомлення (яке містить зобов`язальний характер) не видається передчасним і таким, що не підлягає розгляду в національних судах, позаяк звернення стало наслідком, коли суб`єкт владних повноважень своїми діями спричинився до виникнення спірних правовідносин, в яких, з позиції позивачки, відбулося посягання на означені нею права, а також виникло право позивачки на вибір того способу захисту, який, знову-таки з погляду останньої, є належним, законним та ефективним.

15. Посилання на можливість позивачки скористатися способом захисту своїх порушених прав пізніше, тобто після повідомлення НАЗК про неподання позивачкою декларації і про обов`язок її подати протягом прописаного їй строку, не можна визнати коректним та правильним, бо воно більше стосується принципу доцільності, який не заперечує і не обмежує можливості звернення особи до адміністративного суду за захистом свого права і діяти відповідно до завдання адміністративного судочинства.

Вважаємо, що кожен має право на позов (у матеріальному аспекті) й право на звернення з позовом до суду (процесуальний аспект). Право на звернення до суду поєднує у собі також право на розгляд справи.

Право на розгляд справи, своєю чергою, означає, що справа буде розглянута та вирішена судом. Обов`язковою умовою дотримання цього права є те, що особі має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень. Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.

16. На наше бачення, у цій справі позивачка реалізовувала своє право на звернення до суду, зверталася до нього з вимогою вирішити спір із суб`єктом владних повноважень, який, на її думку, вчиняє протиправні дії.

Суд мав би дати відповідь на порушені у позовній заяві питання та вирішити спір по суті, адже саме після надсилання позивачці повідомлення між нею та НАЗК як центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, виникли адміністративно-правові відносини.

17. Нагадаємо вкотре, що правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.

Відповідно до статті 1 зазначеного Закону суб`єкти декларування - особи, зазначені в пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними в пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.

Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається НАЗК.

Згідно з положеннями статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Частиною першою статті 511 Закону № 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Частиною другою статті 512 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону. Одночасно НАЗК письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, …>, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

З аналізу наведених норм можна визначити, що НАЗК - єдиний орган, на який покладений обов`язок контролю подання суб`єктами декларування декларацій.

Не без того, що такий орган не вправі надсилати членам КДКА повідомлення про неподання декларації та зобов`язання подати таку декларацію, якщо для цього нема законних підстав. Але коли цей орган надсилає таке повідомлення, то відбувається реалізація ним своїх владних повноважень і задіюється процедура, за якої кожен, кому було надіслано таке повідомлення, зокрема, вправі в судовому порядку оскаржити такі дії чи рішення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду і вимагати перевірити, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, та з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

На наш погляд, обмеження можливості оскарження протиправних дій суб`єкта владних повноважень, який реалізує свої функції (здійснює фінансовий контроль та надсилає за результатами здійснення контролю повідомлення), порушують саму суть права на доступ до суду.

Обмеження повинні мати законну мету й бути не настільки великим, щоб спотворити саму сутність права на доступ до суду.

18. У рамках обставин цієї справи немає таких підстав, які б давали можливість виснувати, що заявлені позивачкою вимоги не підлягають судовому розгляду в національних судах.

Велика Палата мала всі підстави для розгляду справи по суті та ухвалення за наслідками такого розгляду відповідного рішення, яке мало бути дороговказом у справах за подібних правовідносин і відповідало б принципу процесуальної економії.

На нашу думку, таке рішення, яке ухвалила Велика Палата, не дозволяє жодній особі поставити під сумнів дії НАЗК в частині повідомлення про зобов`язання подавати декларації і водночас орієнтує на те, щоб такі особи чекали та захищали своє порушене право від окреслених дій НАЗК тільки у рамках судових проваджень про притягнення їх до відповідальності (адміністративної чи кримінальної) за неподання або невчасне подання декларації.

19. Підсумовуючи, ще раз хочемо наголосити, що коли позивачка чітко сформулювала свої позовні вимоги, визначила предмет та підстави позову, виклала свої мотиви щодо того, у чому порушено її право, і коли в суду першої інстанції не було причин залишити позовну заяву без розгляду з формальних підстав, то у Великої Палати були всі підстави для розгляду справи по суті та за результатами такого розгляду ухвалити відповідне рішення із визначенням правової позиції у спірних правовідносинах.

Судді: Ю. Л. Власов

М. І. Гриців

Г. Р. Крет

https://reyestr.court.gov.ua/Review/109580906