Постановление БП-ВС о юрисдикции споров по искам Государственной аудиторской службы о взыскании убытков

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 березня 2018 року

м. Київ

Справа N 826/9672/17
Провадження N 11-80апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів: Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Північний офіс Держаудитслужби) на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року (суддя Шрамко Ю.Т.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року (у складі колегії суддів Кузьменка В.В., Василенка Я.М., Степанюка А.Г.) у справі N 826/9672/17 за позовом Північного офісу Держаудитслужби до Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України (далі - Комітет) про стягнення збитків,

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2017 року Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Комітету, у якому просив стягнути на користь обласного бюджету Закарпатської області завдані відповідачем збитки в розмірі 25 тис. 366 грн 26 коп.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення цих ухвал, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України, суди першої та апеляційної інстанцій керувались тим, що вимоги про відшкодування шкоди відповідно до ч. 2 ст. 21 КАС України мають бути поєднані з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

У листопаді 2017 року Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвал Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, оскільки вважає, що він виконує владні управлінські функції, а тому цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду адміністративними судами в порядку, передбаченому КАС України.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон N 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року справу за позовом Північного офісу Держаудитслужби до Комітету про стягнення збитків передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

У ч. 6 ст. 346 КАС України встановлено, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи про оскарження судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, за результатом проведеної Північним офісом Держаудитслужби планової ревізії фінансово-господарської діяльності Комітету за періоди з 01 січня 2013 року по 30 червня 2016 року, а також з 01 липня 2016 року по 01 березня 2017 року було виявлено порушення, які задокументовано в акті ревізії від 22 березня 2017 року N 031-30/298.

На підставі висновків акта ревізії контролюючим органом сформовано вимогу від 05 квітня 2017 року N 26-031-14-14/3551 щодо усунення порушень законодавства, виявлених унаслідок перевірки фінансово-господарської діяльності Комітету.

Невиконання Комітетом у повному обсязі вказаної вимоги у визначений строк, а саме незабезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету Закарпатської області на суму 25 тис. 366 грн 26 коп., зумовило необхідність звернення Держаудитслужби до суду із цим позовом.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року N 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон N 2939-XII) у редакції, чинній на момент розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій.

Відповідно до ст. 1 Закону N 2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року N 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону N 2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підп. 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підп. 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підп. 9 п. 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону N 2939-XII, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у п. 7 цієї статті передбачено право цього органу пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У ст. 10 Закону N 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону N 2939-ХІІ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред'явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Як убачається зі змісту позовної заяви, орган державного фінансового контролю просив суд стягнути збитки з підконтрольного органу на користь обласного бюджету.

Пунктами 1 і 7 ч. 1 ст. 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У ч. 1 та п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Водночас, слід звернути увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового не лише за наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи його посадової особи, а й за умови здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Так, позивачем у справі є Держаудитслужба як суб'єкт владних повноважень у розумінні положень КАС України, правовий статус якої визначено Законом N 2939-XII, згідно з яким їй надано право звертатись до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків.

Отже, здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою, які мають публічно-правовий характер.

Таким чином, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір не є справою адміністративної юрисдикції, оскільки адміністративними судами можуть розглядатись вимоги про відшкодування шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень, і які мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправним рішення, дій чи бездіяльності цього суб'єкта, є помилковими.

При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованим посилання судів першої та апеляційної інстанцій на постанову Верховного Суду України від 18 червня 2013 року у справі N 21-204а13, оскільки правовідносини між управлінням Пенсійного фонду України і військовим комісаріатом про стягнення шкоди (зайво виплаченої пенсії), що були предметом розгляду в цій справі, стосувались зовсім інших обставин і не можуть розцінюватись як аналогічна правова позиція щодо правовідносин між контролюючим органом та підконтрольною установою.

З урахуванням позиції, висловленої Верховним Судом України, зокрема, у постановах від 18 вересня 2014 року у справі N 21-332а14 і від 21 квітня 2015 року у справі N 21-96а15, спір про стягнення завданих збитків у розмірі 25 тис. 366 грн 26 коп., звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступлення від цих висновків.

З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів, а висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження у цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), є помилковими.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України (у редакції Закону N 2147-VIII) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на продовження розгляду є (…) порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (…) суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року скасувати.

Справу за позовом Північного офісу Державної аудиторської служби України до Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України про стягнення збитків направити на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Саприкіна Судді: Н.О. Антонюк С.В. Бакуліна В.В. Британчук Д.А. Гудима В.І. Данішевська О.Р. Кібенко В.С. Князєв Л.М. Лобойко Н.П. Лященко О.Б. Прокопенко Л.І. Рогач О.М. Ситнік О.С. Ткачук В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что требование органа государственного контроля направлено на корректировку работы подконтрольной организации и приведения ее в соответствие с требованиями законодательства и в этой части она является обязательным к исполнению. О возмещении выявленных убытков, причиненных государству или объекта контроля, их наличие может быть указано в требовании, но они не могут быть принудительно взысканы путем предъявления требования. Такие убытки возмещаются в добровольном порядке или путем обращения в суд с соответствующим иском.

При этом, с учетом позиции, высказанной Верховным Судом Украины, в частности, в постановлениях от 18 сентября 2014 по делу N 21-332а14 и от 21 апреля 2015 по делу N 21-96а15, спор о взыскании причиненных убытков в размере 25 тыс. 366 грн 26 коп., обращенный к подконтрольному учреждению, которое не обеспечило выполнение требований органа государственного финансового контроля, является публично-правовым и подпадает под определение дела административной юрисдикции и Большая Палата Верховного Суду не видит оснований для отступления от этих выводов.