Постановление БП-ВС об административной юрисдикции споров касающихся распоряжений администраций о разработке техдокументации для передачи в аренду без самого договора аренды

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2018 року

м. Київ

Справа N 922/864/17

Провадження N 12-61гс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князева В.С.

судді-доповідача Кібенко O. Р.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

за участю секретаря судового засідання Черненка О.В.

учасників справи:

прокурора - Скрипки М.В.

Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Нептун" - Лещенка О.О.

розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області

на рішення Господарського суду Харківської області від 15 травня 2017 року, ухваленого суддею Погореловою О.В.

та постанову Харківського апеляційного господарського суду від 13 вересня 2017 року, ухвалену колегією суддів у складі Шутенко І.А., Здоровко Л.М., Плахова О.В.,

у справі Господарського суду Харківської області

за позовом заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

до Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Нептун"

та Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області

про визнання незаконним та скасування розпорядження

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст та підстави позовних вимог

1. У березні 2017 року заступник керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Нептун" (далі - СТОВ "Нептун", відповідач 1) та Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Краснокутська райдержадміністрація, відповідач 2).

2. Предметом позову є визнання незаконним та скасування розпорядження голови Краснокутської райдержадміністрації N 304 від 14 жовтня 2011 року "Про надання дозволу Сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю "Нептун" на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для подальшого надання в оренду за межами населених пунктів на території Колонтаївської сільської ради" із змінами відповідно до розпоряджень голови Краснокутської райдержадміністрації N 62 від 24 лютого 2014 року та N 486 від 16 грудня 2014 року (далі - розпорядження Краснокутської райдержадміністрації N 304, розпорядження на розробку техдокументації із землеустрою).

3. Звертаючись з позовом, прокурор зазначає, що розпорядження Краснокутської райдержадміністрації N 304 прийнято в порушення вимог статей 124 та 135 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, чим порушуються інтереси держави у вигляді неотримання найвищої плати за користування земельною ділянкою державної власності, що забезпечується встановленим частинами 1, 2 статті 135 ЗК України порядком проведення земельних торгів.

Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

4. Розпорядженням Краснокутської райдержадміністрації N 304 було надано дозвіл СТОВ "Нептун" на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) загальною площею 57,8035 га та дозвіл на виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель для подальшого надання земельних ділянок в оренду за межами населених пунктів на території Колонтаївської сільської ради для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

5. Розпорядженнями голови Краснокутської райдержадміністрації N 62 від 24 лютого 2014 року та N 486 від 16 грудня 2014 року внесено зміни до оскаржуваного розпорядження, а саме:

- у вступній частині та пункті 1 розпорядження слова і цифри 57,8035 га замінено на слова і цифри 37,1270 га, та

- у заголовку та тексті вищевказаного розпорядження слова технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) було замінено у всіх відмінниках на слова "проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок".

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване розпорядження Краснокутської райдержадміністрації N 304 стосувалося нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок колективного сільськогосподарського підприємства "Краснокутське" (далі - КСП "Краснокутське"), які до початку процедури розпаювання знаходились у колективній власності КСП "Краснокутське".

7. Договор оренди землі між Краснокутською райдержадміністрацією та СТОВ "Нептун" укладений не був.

8. 04 серпня 2016 року була здійснена державна реєстрація спірних земельних ділянок на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок від 23 червня 2015 року; форма власності - державна. Відповідно до листа Держгеокадастру у Краснокутському районі Харківської області N 10-20.25-0.3-1584/2-16 від 26 серпня 2016 року земельним ділянкам загальною площею 37,127 га, на які Краснокутською райдержадміністрацією надано дозвіл СТОВ "Нептун" на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначених земельних ділянок, було присвоєно кадастрові номери 6323583700:05:001:0846 площею 6,1003 га, 6323583700:05:001:0847 площею 6,8765 га, 6323583700:05:001:0848 площею 5,1151 га, 6323583700:05:001:0849 площею 6,0478 га, 6323583700:05:001:0851 площею 5,9430 га, 6323583700:05:001:0890 площею 7,0443 га (далі - спірні земельні ділянки).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

9. Рішенням Господарського суду Харківської області від 15 травня 2017 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 13 вересня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

10. Обґрунтовуючи своє рішення суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що:

- приймаючи оскаржуване розпорядження Краснокутська райдержадміністрація діяла відповідно до своїх повноважень, у межах та спосіб, які на той час передбачало чинне законодавство України, оскільки невитребувані земельні ділянки на момент прийняття оскаржуваного розпорядження не знаходились у власності держави;

- позивачем не доведено наявність порушеного права або охоронюваного законом інтересу держави, за захистом яких він звернувся, земельна ділянка із державної власності не вибувала, договір оренди на підставі оскаржуваного розпорядження сторонами так і не був укладений, отже підстави для задоволення позову та визнання оспорюваного розпорядження незаконним та скасування відсутні;

- підстави для відмови в позові у зв'язку з пропущенням позовної давності відсутні, оскільки позивач не довів порушення прав держави, що також є підставою для відмови в позові.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Харківської області від 15 травня 2017 року та постановою Харківського апеляційного господарського суду від 13 вересня 2017 року, заступник прокурора Харківської області (далі - прокурор, скаржник) у жовтні 2017 року звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та припинити провадження у справі, посилаючись на порушення правил предметної юрисдикції та підвідомчість цього спору адміністративним судам.

Рух касаційної скарги

12. Ухвалою Вищого господарського суду України від 05 грудня 2017 року було порушено провадження за касаційною скаргою.

13. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК України) викладено в новій редакції, і розпочав роботу Верховний Суд.

14. 18 січня 2018 року справу передано на розгляд колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 31 та підпункту 6 пункту 1 розділу XI "Перехідні положення" ГПК України у редакції Закону України N 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року.

15. Ухвалою колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено справу до розгляду.

16. Оскільки судові рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції, ухвалою від 07 березня 2018 року колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду відповідно до приписів частини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

17. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XI "Перехідні положення" ГПК України касаційна скарга прокурора розглянута Великою Палатою Верховного Суду за правилами діючої редакції Кодексу в порядку спрощеного позовного провадження.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВ

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

18. Скаржник стверджує, що у спірних відносинах держава виступає не як рівноправна сторона, а як носій суверенної влади, який надає дозвіл на передбачувану законом діяльність. Відповідно спір щодо визнання незаконним розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є публічно-правовим та таким, що підвідомчий адміністративним судам.

Доводи інших учасників справи

19. У відзиві на касаційну скаргу Краснокутська райдержадміністрація заперечила проти доводів скаржника та позначила, що саме прокурор ще у позовній заяві наголошував, що спір є підвідомчим господарським судам. Відповідач зазначив, що оскаржуване розпорядження прийнято із дотриманням норм чинного законодавства та жодним чином не порушує прав держави, оскільки земельні ділянки, на які були надані дозволи, на момент видання оскаржуваного розпорядження не належали до земель державної власності, дозвіл надавався на розробку технічної документації на невитребувані земельні частки (паї) реформованого КСП "Краснокутське", якими Краснокутська райдержадміністрація могла розпоряджатися шляхом передачі їх в оренду на підставі статті 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)".

20. СТОВ "Нептун" у відзиві на касаційну скаргу просив скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Відповідач заперечив проти доводів прокурора щодо прийняття оскаржуваного розпорядження всупереч вимог статей 124 та 134 ЗК України та зазначив, що застосування наведених вище норм до спірних відносин є передчасним, оскільки ними врегульовано порядок надання земельних ділянок в оренду. В той же час оскаржуване розпорядження прийнято з питань надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж спірних земельних ділянок, а не передачі їх в оренду.

21. Головне управління Держгеокадастру у Харківській області у відзиві на касаційну скаргу зазначило, що не заперечує проти задоволення касаційної скарги прокурора.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Вирішуючи питання щодо юрисдикції спору у цій справі, що пов'язаний із визнанням незаконним та скасуванням розпорядження на розробку техдокументації із землеустрою у цій справі Велика Палата Верховного Суду виходить з наступного.

23. Питання про те, чи підвідомча господарському суду справа, повинно вирішуватись залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто чи є вони приватноправовими чи публічно-правовими, та чи відповідає склад сторін у справі статті 1 ГПК України в редакції, чинній на час подання позову.

24. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 12 ГПК України в редакції, чинній на час подання позову, господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

25. Водночас, за правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ згідно із пунктом 1 частини другої статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції, чинній на час подання позову, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

26. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" згідно пункту 7 частини першої статті 3 КАС України в редакції, чинній на час подання позову, зазначається як орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

27. Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

28. Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного Кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права і обов'язки.

29. Виходячи з положень статей 13, 14 Конституції України, статей 177, 181, 324, глави 30 ЦК України, статті 148 Господарського кодексу України (далі - ГК України), земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.

30. Відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК України, в редакції чинній на час виникнення спірних відносин, право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Згідно із статтею 122 та 123 цього Кодексу вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

31. З огляду на положення наведених вище приписів законодавства, за наслідками вирішення питання відповідними органами щодо передачі земельних ділянок у власність або користування із земель державної чи комунальної власності виникають конкретні права та обов'язки фізичних та юридичних осіб та правовідносини у зв'язку з їх реалізацією.

32. Водночас за правилами частини першої статті 123 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, рішення про надання земельних ділянок державної власності у користування здійснюється, зокрема, на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, встановлених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого уповноваженим органом відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

33. Згідно із частиною другою статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених статтею 122 ЗК України.

34. Отже, для передачі земельної ділянки в користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів для отримання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; за наслідками розгляду цього питання відповідний орган дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову в його наданні. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом, спрямованим на набуття, зміну або припинення прав та обов'язків сторін в орендних правовідносинах.

35. Як встановлено судами попередніх інстанцій, прокурор звертаючись до господарського суду із позовом про визнання незаконним розпорядження Краснокутської райдержадміністрації стверджував про порушення оскаржуваним розпорядженням прав та інтересів держави як власника спірних земельних ділянок в орендних правовідносинах.

36. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій станом на час вирішення спору у суді спірні земельні ділянки не передавались в оренду СТОВ "Нептун", а само по собі оскаржуване розпорядження не є підставою для передачі спірних земельних ділянок в оренду.

37. Судами попередніх інстанцій не встановлено факту виникнення (зміни чи припинення) будь-яких цивільних прав чи обов'язків держави, в інтересах якої прокурор звернувся до суду, за наслідками прийняття оскаржуваного розпорядження N 304 Краснокутської райдержадміністрації. Отже, відсутнє порушення приватного права держави у спірних відносинах, відповідно, ознаки приватноправового спору у цій справі також відсутні.

38. Згідно зі статтею 2 КАС України в редакції, чинній на час подання позову, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Аналогічна норма містить в підпункті 1 частини першої статті 19 КАС України в редакції чинній на час розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду.

39. Виходячи з наведеного, оскаржуване розпорядження Краснокутської райдержадміністрації на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для подальшого її передачі в оренду, приймалось райдержадміністрацією під час здійснення нею владних управлінських функцій відповідно до ст. 13 Закону "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)". У спірних відносинах відповідач-2 реалізовував свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності. Отже спір у цій справі підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

40. Зважаючи на публічно-правовий характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій помилково не взяли до уваги, що спір у цій справі не має ознак приватноправового характеру, а є публічно-правовим, а отже мав розглядатись за правилами адміністративного судочинства.

41. Аналогічний висновок щодо застосування норм права в подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду України від 07 червня 2016 року N 820/3507/15 та від 13 грудня 2016 року N 815/5987/14, постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року N 401/2400/16-ц (провадження N 14-120цс18).

Висновки по суті вимог касаційної скарги

42. Згідно із пунктом 5 частини першої статті 308 ГПК України в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

43. Відповідно до частини першої статті 313 ГПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтею 231 цього Кодексу. Згідно пункту 1 частини першої наведеної статті ГПК України господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

44. При цьому за вимогами частини другої статті 308 ГПК України порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20-23 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.

45. Отже, враховуючи висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що суди попередніх інстанцій розглядаючи позов прокурора про визнання незаконним та скасування розпорядження Краснокутської райдержадміністрації на розробку техдокументації із землеустрою порушили правила юрисдикції господарських судів, оскільки ця справа має розглядатись в порядку адміністративного провадження, касаційна скарга прокурора підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню повністю. Провадження у цій справі слід закрити.

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити.

2. Рішення Господарського суду Харківської області від 15 травня 2017 року та постанову Харківського апеляційного господарського суду від 13 вересня 2017 року у справі N 922/864/17 скасувати.

3. Провадження у справі N 922/864/17 Господарського суду Харківської області за позовом заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області до Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Нептун" та Краснокутської районної державної адміністрації Харківської областіпро визнання незаконним та скасування розпорядження закрити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддяВ. С. Князєв Суддя-доповідачО. Р. Кібенко Судді: Н.О. Антонюк О.Б. Прокопенко С.В. Бакуліна Л.І. Рогач В.В. Британчук І.В. Саприкіна Д.А. Гудима О.М. Ситнік В.І. Данішевська О.С. Ткачук О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич Н.П. Лященко О.Г. Яновська Л.М. Лобойко

[ANTIRAID]

Еще один юрисдикционный шедевр Большой палаты. В данном случае указав на отсутствие нарушенных прав государства и абсолютную необоснованность самого иска прокуратуры суд все равно принял решение об отмене решений предыдущих судов хозяйственной юрисдикции в связи с якобы нарушением юрисдикции.

Суд указал, что обжалуемое распоряжение райгосадминистрации на разработку технической документации по землеустройству относительно установления границ земельных участков в натуре (на местности) для дальнейшего их передачи в аренду, принималось райгосадминистрацией при осуществлении ей властных управленческих функций в соответствии со ст. 13 Закона "О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев)". В спорных отношениях ответчик реализовывал свои контрольные функции в сфере управленческой деятельности. Таким образом спор по этому делу подпадает под юрисдикцию административного суда.

Исходя из этого, по логике судей большой палаты, суд должен рассмотреть спор, установить факты и только потом определится с юрисдикцией, что на мой взгляд полностью абсурдно.