Постановление БП-ВС об отмене Указа Президента в связи с превышением им своих полномочий

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2019 року

м. Київ

Справа N 800/283/17

Провадження N 11-693заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В.С.,

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ключник А.Ю.,

представників:

позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2,

відповідача - ОСОБА_11,

третьої особи - Рохманова С.І.,

розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_3 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_4, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року N 142/2016 "Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області" (далі - Указ, Первомайська РДА відповідно)

за апеляційними скаргами ОСОБА_5, ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 травня 2018 року (судді Коваленко Н.В., Анцупова Т.О., Гімон М.М., Бучик А.Ю., Кравчук В.М.),

УСТАНОВИЛА:

10 жовтня 2016 року ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом, у якому просила визнати незаконним і скасувати Указ Президента України, яким скасовано розпорядження голови Первомайської РДА від 12 жовтня 2012 року N 470-р про зарахування земельної ділянки загальною площею 1553,97 га в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області (далі - Ленінська сільська рада) до земель запасу державної власності (далі - розпорядження РДА N 470-р).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_3 зазначила, щорозпорядження РДА N 470-р стало передумовою для прийняття розпоряджень N 471-р та N 523-р про надання дозволу громадянам України (775 особам) на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення в межах території Ленінської сільської ради та затвердження відповідного проекту землеустрою.

Таким чином, на підставі скасованого Указом розпорядження РДА N 470-р та наступних за ним розпоряджень РДА земельні ділянки загальною площею 1553,97 га із земель запасу державної власності були передані у приватну власність 775 громадянам України, в тому числі й позивачу, які протягом 24-26 грудня 2012 року отримали державні акти на право власності на земельні ділянки.

ОСОБА_3 вказала на те, що після отримання нею та іншими особами цих державних актів Президент України не мав права скасовувати розпорядження РДА, яке вичерпало власну дію фактом його виконання, адже з цього моменту адміністративні правовідносини припинились, замість них виникли цивільні правовідносини, і Президент України, видаючи Указ, вийшов за межі наданих йому Конституцією України та Законом України від 9 квітня 1999 року N 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон N 586-XIV) повноважень, адже розпорядився землями приватної власності замість земель державної власності.

Отже, на думку ОСОБА_3, скасування розпорядження РДА N 470-р порушує її право власності на землю.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 3 травня 2018 рокув задоволенні позову відмовив.

У ході судового розгляду справи встановлено такі обставини.

26 травня 2000 року Ленінською сільською радою прийнято рішення N 20 про передачу в приватну власність ОСОБА_4 земельної ділянки площею 764,15 га, ОСОБА_7 земельної ділянки площею 989,82 га.

16 червня 2000 року ОСОБА_4 та ОСОБА_7 видано один на двох державний акт на право приватної власності на землю за НОМЕР_6 (далі - державний акт НОМЕР_6), згідно якого їм передано 1753,97 га землі (764,15+989,82=1753,97).

Рішенням Первомайського районного суду Миколаївської області від 11 січня 2001 року у справі N 2-19, яке набрало законної сили, задоволено позов прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Ленінської сільської ради до ОСОБА_7 і ОСОБА_4 про визнання недійсним державного акта про право приватної власності на землю, визнано недійсним та скасовано державний акт НОМЕР_6 від 16 червня 2000 року.

Підставою скасування акта стало те, що при прийнятті рішення про передачу ОСОБА_7 і ОСОБА_4 у приватну власність земельної ділянки загальною площею 1753,97 га Ленінською сільською радою порушено вимоги абзацу 3 пункту 4 Указу Президента України від 10 листопада 1994 року за N 666 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" щодо граничного розміру загальної площі земельної ділянки, що може бути в приватній власності громадянина, який не повинен перевищувати норм, встановлених Земельним кодексом України (далі - ЗКУ) для селянських (фермерських) господарств, тобто, згідно з частиною першою статті 52 цього Кодексу, не більше 50 га сільськогосподарських угідь і 100 га усіх земель.

Іншою підставою для скасування державного акта на право приватної власності на землю стало те, що його було видано ОСОБА_7 і ОСОБА_4 один на двох, що не передбачено Постановою Верховної Ради України від 13 березня 1992 року N 2201 "Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею".

ОСОБА_7 помер ІНФОРМАЦІЯ_1.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2012 року у справі N 2-а/1421/119/2012 відмовлено ОСОБА_4 у задоволенні позовних вимог до відділу Держкомзему у Первомайському районі Миколаївської області про визнання протиправними дій по внесенню запису до Книги записів реєстрації державних актів на право приватної власності по Ленінській сільській раді, про скасування державної реєстрації державного акта за реєстраційним НОМЕР_6 на право приватної власності на землю, виданого 16 червня 2000 року Ленінською сільською радою на ім'я ОСОБА_7 та ОСОБА_4 та зобов'язання анулювати вказаний запис.

12 жовтня 2012 року головою Первомайської РДА видано розпорядження N 470-р про зарахування земельної ділянки загальною площею 1553,97 га в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності та розпорядження N 471-р про надання дозволу громадянам України на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення в межах території Ленінської сільської ради.

20 листопада 2012 року головою Первомайської РДА видано розпорядження N 523-р, пунктом 1 якого затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (775 особам) для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, а пунктом 2 - передано безоплатно у приватну власність 775 особам (у тому числі й позивачу) земельні ділянки із сільськогосподарських земель запасу державної власності.

Вказані особи протягом 24-26 грудня 2012 року отримали державні акти на право приватної власності, зокрема ОСОБА_3 отримала державний акт серії НОМЕР_1, об'єктом права власності за яким є земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_2, що зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів на право приватної власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за номером 482548401003596.

Розпорядження Первомайської РДА від 12 жовтня 2012 року N 470-р, від 12 жовтня 2012 року N 471-р, від 20 листопада 2012 року N 523-р стали предметом перевірки в адміністративній справі N 814/1350/13-а за позовом ОСОБА_4 до Первомайської РДА про визнання недійсними та скасування цих розпоряджень.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2013 року, в позові відмовлено. Суд відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_4, оскільки не міг встановити за нею права на земельну ділянку, у зв'язку з чим скасування зазначених розпоряджень вважав неналежним способом захисту прав позивача (у подальшому Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 24 лютого 2016 року закрив провадження у зазначеній справі у зв'язку з наявністю спору про право та належністю вимог ОСОБА_4до розгляду в порядку цивільного судочинства).

23 грудня 2014 року ОСОБА_4 отримала свідоцтва про право на спадщину за законом, якими державний нотаріус Першої первомайської державної нотаріальної контори Миколаївської області посвідчив, що на підставі статті 1261 Цивільного кодексу України ОСОБА_4 є спадкоємцем майна ОСОБА_7, а саме земельних часток (паїв) у землі, яка перебуває у колективній власності КСП "Шлях Леніна" села Чаусове Друге Первомайського району Миколаївської області в умовних кадастрових гектарах, що належали спадкодавцю на підставі сертифікатів на земельну частку (пай), виданих Первомайською РДА, зареєстрованих у Книзі реєстрації сертифікатів на земельну частку (пай).

У 2015 році до Президента України було направлено ряд звернень громадян з проханням забезпечити дотримання Конституції та законів України органами державної влади у Первомайському районі Миколаївської області.

Так, народний депутат України ОСОБА_8 звернувся до Президента України з листом від 5 червня 2015 року N 5-295, в якому просив вжити заходів щодо захисту прав ТОВ "Агрофірма ОСОБА_4" та скасувати розпорядження Первомайської РДА від 12 жовтня 2012 року за N 470-р, від 12 жовтня 2012 року за N 471-р, від 20 листопада 2012 року за N 523-р, а також зобов'язати Первомайську РДА вжити вичерпних заходів щодо усунення наслідків виконання зазначених незаконних розпоряджень та відновлення законності в цьому питанні, зокрема щодо визнання недійсними державних актів про право власності на земельну ділянку, виданих 775 фізичним особам на виконання незаконних розпоряджень.

Також із заявою (зареєстрованою в Адміністрації Президента України за N 22/036983-14К від 19 серпня 2015 року) щодо скасування незаконних розпоряджень Первомайської РДА від 12 жовтня 2012 року N 470-р, від 12 жовтня 2012 року N 471-р, від 20 листопада 2012 року N 523-р, з метою захисту прав сім'ї ОСОБА_4 та земель села Чаусово-2 від злочинних посягань, звернулися до Президента України ОСОБА_9. мешканці села Чаусово-2 Первомайського району Миколаївської області, які мають ренту та господарську допомогу з земель, якими користується сім'я ОСОБА_4, та які підтвердили факти, зазначені у листі народного депутата України ОСОБА_8 від 5 червня 2015 року N 5-295.

Представник ОСОБА_4 - адвокат Рохманов С.І. своїм зверненням до Президента України від 29 вересня 2015 року N 89-Д/2015 підтримав звернення мешканців села Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області, просив скасувати зазначені вище розпорядження органу виконавчої влади.

Указом Президента України від 13 квітня 2016 року N 142/2016 "Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області" скасовано розпорядження голови Первомайської РДА від 12 жовтня 2012 року N 470 "Про зарахування земельної ділянки в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності", як таке, що суперечить Конституції та законам України, зокрема статтям 14 та 19 Конституції України, статтям 3, 6, 7, 21 Закону N 586-XIV, статтям 17, 19, 122 ЗКУ.

Одночасно з оскаржуваним Указом Президент України 13 квітня 2016 року видав Розпорядження N 98-2016-рп "Про деякі розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області", яким надав доручення голові Миколаївської обласної державної адміністрації, в тому числі й щодо скасування розпоряджень голови Первомайської РДА, що суперечать Конституції України та законам України, іншим актам законодавства України.

На виконання вказаного Розпорядження 14 квітня 2016 року голова Миколаївської обласної державної адміністрації прийняв розпорядження N 130-р, яким скасовані розпорядження голови Первомайської РДА від 12 жовтня 2012 року N 471-р "Про надання дозволу громадянам України на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради" та від 20 листопада 2012 року N 523-р "Про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (775 чоловік) для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області".

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що Указ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема, співмірюючи наслідки вчинюваних дій з метою діяльності Президента України щодо захисту прав громадян; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

7 червня 2018 року представники позивача, а також ОСОБА_5, яка не бере участі у справі, однак вважає, що суд у згаданому вище рішенні вирішив питання про її права та інтереси, подали апеляційні скарги, у яких, посилаючись на недоведеність обставин, які суд визнав встановленими, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні, дійсним обставинам справи, а також неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову та прийняти нову постанову про визнання протиправним і скасування Указу.

Так, скаржники вказують, зокрема на те, що:

- суд залишив поза увагою те, що розпорядження РДА N 470-р, N 471-р та N 523-р у сукупності стали правовими підставами виникнення у позивача та інших 774 осіб прав на землю в порядку статті 118 ЗКУ, а тому скасування Президентом України юридичної підстави, на якій виникло первісне право на землю, -розпорядження РДА N 470-р, становить втручання (не в інтересах суспільства) у право на мирне володіння своїм майном (земельними ділянками) ОСОБА_3 та інших осіб;

- суд першої інстанції вийшов за межі власних повноважень, оскільки поза предметом доказування та визначених законом процедур адміністративного судочинства, без підтвердження доказами встановив наявність прав на спірну землю у третьої особи - ОСОБА_4, які не визнаються позивачем і ще 772 особами в цивільній справі N 484/5719/15-ц, ігноруючи при цьому встановлені у ході розгляду господарським судом справи N 915/1111/13 обставини вичерпання дії сертифікатами на право на земельну частку (пай) після їх реалізації подружжям ОСОБА_4, припинення права приватної власності на землю після скасування державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_6 рішенням суду 2001 року у справі N 2-19;

- суд помилково не застосував положення частини другої статті 158 ЗКУ, статті 124 Конституції України, статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо вирішення земельних спорів з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, виключно судом, обов'язковості виконання судових рішень та неможливості привласнення функції судів іншими органами чи посадовими особами, що призвело до помилкового визнання судом законним Указу, який, за наявності між 775 особами та ОСОБА_4 спору про право власності, відповідач видав, перебравши на себе функції правосуддя, втрутившись у судове провадження N 484/5719/15-ц та фактично переглянувши судові рішення у справі N 915/1111/13, визнаючи при цьому сертифікати та право на землю ОСОБА_4 дійсними, чим порушив право на справедливий суд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція);

У відзиві на апеляційні скарги представник Президента України просив залишити їх без задоволення, оскільки, на думку відповідача, Указ видано на підставі та в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, він направлений на усунення порушень законодавства та не вирішує питання права власності позивача.

Представник Президента України вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що Первомайська РДА не мала права розпоряджатися спірною землею за неприпинення права власності на неї членів КСП "Шлях Леніна", отже, розпорядження голови Первомайської РДА N 470-р було видане всупереч статті 21 Закону N 586-XIV та статей 17, 122 ЗКУ, а відтак Президент України на виконання наданих йому частиною восьмою статті 118 Конституції України та частиною третьою статті 43 Закону N 586-XIV повноважень правомірно скасував згадане розпорядження.

ОСОБА_4 у відзиві на апеляційні скарги зазначила, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволенні вимог ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування Указу, оскільки:

- скасованим Указом розпорядженням голови Первомайської РДА N 470-р жодним чином не вирішувалися питання, пов'язані із виникненням, зміною чи припинення цивільних та інших прав чи обов'язків позивача, текст цього розпорядження не містить прямих чи непрямих посилань на позивача, його права чи обов'язки, відсутній і причинно-наслідковий зв'язок між ухваленням вказаного розпорядження та виникненням у позивача цивільного права, на яке він посилається;

- Указом не встановлено прав і не визначено обов'язків ОСОБА_3;

- Первомайська РДА вийшла за межі своїх повноважень, розпорядившись землею, яка не перебувала у державній власності, і відносно якої діяла (та діє) законодавча заборона (мораторій), передбачена підпунктом "б" пункту 15 Перехідних положень ЗКУ. Отже, Глава держави, здійснюючи передбачені законодавством функції контролю та нагляду, правомірно скасував розпорядження голови Первомайської РДА N 470-р. При цьому наявність спору між фізичними особами не є та не може бути підставою для невиконання Президентом України покладених на нього відповідно до Конституції України повноважень.

У судовому засіданні представники позивача, відповідача та третьої особи підтримали, відповідно, апеляційні скарги та відзиви на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

Дослідивши наведені в апеляційних скаргах доводи та надані на противагу їм аргументи, заслухавши учасників справи, перевіривши її матеріали, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з огляду на таке.

Згідно з пунктом 2 статті 21 Закону N 586-XIV місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.

Частиною першою статті 154 ЗКУ встановлено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатися у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону N 586-XIV розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Відповідно до частини восьмої статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Частиною третьою статті 43 Закону N 586-XIV встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Відповідно до частини другої статті 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктом 1 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Відповідно до пункту 9 частини третьої Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року N 970/2006, Указами Президента України оформляються прийняті Президентом України на основі та на виконання Конституції і законів України рішення, зокрема, про скасування рішень голів місцевих державних адміністрацій.

Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 6 КАС у редакції, чинній на час подання цього позову, було передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів Президента України, зокрема, розгляду справ щодо законності указів Президента України, визначалися статтею 171-1 КАС у зазначеній редакції, відповідно до частини другої якої такі акти оскаржувалися до Вищого адміністративного суду України.

Частиною другою статті 2 КАС у редакції, чинній на час розгляду справи, передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції всупереч завданню адміністративного судочинства та поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції при вирішенні публічно-правових спорів вдався до перевірки наявності прав та обов'язків у сфері приватноправових відносин та встановив цивільні права третьої особи, які є спірними та не визнаються позивачем та іншими особами в цивільній справі N 484/5719/15-ц за позовом ОСОБА_4 про визнання недійсними державних актів про право приватної власності на земельні ділянки та скасування державної реєстрації права власності.

Так, суд першої інстанції правильно вказав в оскаржуваному рішенні на те, що оскільки юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори щодо законності рішень, дій, бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративним судом не може бути вирішено спір про права власності (правомірність його набуття) 775 осіб, серед яких і позивач у цій справі. Водночас суддійшов висновку про протиправність розпорядження Первомайської РДА N 470-р щодо зарахування земельної ділянки в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності, яке не є предметом оскарження у цій справі, вважаючи доведеним у ході саме цього судового розгляду неприпинення права колективної власності членів КСП "Шлях Леніна" на цю землю (пункт 34.2 рішення) чи то наявність права власності у ОСОБА_4 на земельні частки (паї) на підставі свідоцтв про право на спадщину за законом (пункт 17).

Проте перевірка зазначених обставинзнаходиться поза предметом доказування та визначених законом процедур адміністративного судочинства.

Зазначені обставини судом першої інстанції покладено в основу висновку про правомірність скасування Президентом України на здійснення ним передбачених законодавством функції контролю, нагляду і гарантування конституційних прав громадян розпорядження Первомайської РДА N 470-р, яке, на переконання зазначеного суду, є незаконним.

При цьому оскаржуваний Указ не містить обґрунтування незаконності цього розпорядження, зокрема того, які саме обставини свідчать про порушення Первомайською РДА під час його видання статей 3, 6, 7, 21 Закону N 586-XIVтa статей 17, 19, 122 ЗКУ.

У ході судового розгляду представником відповідача, у тому числі й на запит суду, не надано складених на підставі Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України документів, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року N 970/2006, (пояснювальної записки, довідкових та аналітичних матеріалів, довідки про погодження проекту тощо), які б містили обґрунтування необхідності видання Указу чи прогноз очікуваних правових наслідків його виконання.

Разом з тим зі змісту звернень до Президента України, що надійшли від народного депутата ОСОБА_8, представника ОСОБА_4 та інших громадян - жителів села Чаусове-2, за якими відповідачем видано оскаржуваний Указ, убачається, що передумовою для порушення перед відповідачем питання про скасування, зокрема, розпорядження голови Первомайської РДА N 470-рстало незаконне, на думку авторів цих звернень, позбавлення ОСОБА_4 права власності на землю та протиправність набуття іншими особами права приватної власності на неї.

При цьому згідно з частиною другою статті158 ЗКУ виключно судом розглядаються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб.

Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи третьої особи про відсутність у ОСОБА_3 права на звернення до суду з цим позовом про скасування Указу Президента України з посиланням на те, що оскаржуваним Указом про скасування розпорядження голови Первомайської РДА N 470-ржодним чином не вирішувалися питання, пов'язані із виникненням, зміною чи припинення цивільних чи інших прав чи обов'язків позивача.

Так, за змістом цього Указу формальновін не стосувався індивідуальних майнових прав 775 землевласників. Однак його слід оцінювати в контексті конкретних спірних правовідносин, які існували на час видання Указу, а саме спору між ОСОБА_4 та іншими особами, у тому числі й ОСОБА_3, щодо земельних ділянок.

Розпорядженням голови Первомайської РДА N 470-р змінено правовий статус земель (їх зараховано до земель запасу), який у контексті обставин справи був визначальною умовою для наступного виникнення права власності на землю у 775 фізичних осіб (у тому числі позивача).

На час видання Указу ці особи вже понад 3 роки мали необхідні документи, що підтверджували відповідно до вимог законодавства України їх право власності.

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.

Отже, особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності повинно бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у зв'язку з виданням Указу про скасування розпорядження голови Первомайської РДА N 470-р мало місце "втручання" у право позивача ОСОБА_3 на майно - земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_5, про право на яку позивачем отриманодержавний акт серії НОМЕР_1. І таке втручання не було правомірним з огляду на нижченаведене.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Наприклад, у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04, рішення від 10 лютого 2010 року, пункти 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу:

- ця стаття по суті гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як "окремі", тобто не пов'язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою;

- будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним;

- вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права. Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з'ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції.

Щодо дотримання при виданні Указу вимоги законності втручання слід зазначити, що стаття 118 Конституції України та частина третя статті 43 Закону N 586-XIV не містять застережень щодо обмежень повноваження Президента України на скасування розпоряджень голови державної адміністрації, які вже виконані та викликали певні правові наслідки для прав, свобод та інтересів осіб. Отже, Президент, видаючи оскаржуваний Указ, діяв на виконання зазначених норм, тобто "на підставі закону".

Водночас, слід зауважити, що реалізація Президентом України зазначених повноважень не може здійснюватися без урахування прав та інтересів осіб, у яких на підставі скасовуваних у подальшому Президентом актів індивідуальної дії виникли певнісуб'єктивні права та охоронювані законом інтереси, і які заперечують проти їх зміни чи припинення.

Тобто за існування спору про право у правовідносинах, зокрема земельних, які виникли у зв'язку з виданням акта індивідуальної дії, такий акт не може бути скасовано у позасудовому порядку, що відповідає закріпленому у частині другій статті158 ЗКУ правила, за яким виключно судом розглядаються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб.

Щодо мети втручання, то стаття 1 Першого протоколу до Конвенції допускає можливість втручання у право на мирне володіння майном виключно "в інтересах суспільства". І на переконання Великої Палати Верховного Суду у спірних правовідносинах цієї вимоги не дотримано.

Так, вказуючи на законність оскаржуваного Указу, суд першої інстанції дійшов висновку, що "легітимна мета", на досягнення якої він був спрямований, полягала не у забезпеченні захисту, відновлення чи реалізації права власності ОСОБА_4, а в тому, щоб відновити правовий стан дотримання органами виконавчої влади (Первомайською РДА) законів та Конституції України (пункт 34.7 рішення). Разом з тим за аргументами представника відповідача, які викладені у запереченнях на позов (а. с. 137 том 1) та які відображені у рішенні та не відхилені судом першої інстанції, Указ не порушує права власності громадян на землю, а навпаки направлений на захист таких прав.

Слід також звернути увагу на те, що одночасно з оскаржуваним Указом Президент України 13 квітня 2016 року видав Розпорядження N 98-2016-рп "Про деякі розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області", яким голові Миколаївської обласної державної адміністрації надано доручення, в тому числі й щодо скасування розпоряджень голови Первомайської РДА, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України.

Видані 13 квітня 2016 року Указ N 142/2016 та Розпорядження голові Миколаївської обласної державної адміністрації N 98-2016-рп мають одну мету і їх слід оцінювати як частини єдиного процесу захисту прав осіб, що звернулися до Президента України, вказуючи, зокрема, на протиправність позбавлення ОСОБА_4 права власності на землю та незаконність державних актів про право приватної власності на цю землю інших 775 фізичних осіб (у тому числі право власності позивача).

Тому можна дійти висновку, що видання Указу відбувалося на захист інтересів конкретних осіб, які звернулися до Президента України (зокрема ОСОБА_4).

Отже, висновки суду про єдину й легітимну мету видання Указу - відновлення правового стану дотримання Первомайською РДА законів та Конституції України не відповідають встановленим у справі обставинам, за яких він був виданий, адже скасувавши розпорядження, які були передумовою надання земельних ділянок та виникнення права власності у 775 осіб, Президент України втрутився у сферу приватних правовідносин, ставши фактично на бік однієї зі сторін у правовому (земельному) спорі.

Видання Указу викликало певні правові наслідки і може стати доказом у судових справах, пов'язаних із оспорюванням законності набуття права власності на земельні ділянки 775 громадянами. Правомірність отримання цими особами земельних ділянок у власність має вирішуватися судом у порядку цивільного провадження, яке наразі триває (справа N 484/5719/15-ц).

Наведене, на переконання Великої Палати Верховного Суду, свідчить про недотримання гарантій, передбачених у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Таким, чином Указ про скасування розпорядження голови Первомайської РДА N 470-р виданий Президентом України з використанням такого повноваження не з метою, з якою воно надано, необґрунтовано, а також без дотримання принципу безсторонності та пропорційності, висновки ж суду першої інстанції про відповідність Указу зазначеним критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС, не відповідають встановленим у справі обставинам.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За приписами пункту 3 частини першої статті 317 КАС підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Оскільки висновки суду першої інстанції про відповідність Указу наведеним вище критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС, не відповідають встановленим у справі обставинам, апеляційні скарги ОСОБА_5, ОСОБА_3 підлягають задоволенню, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 травня 2018 року - скасуванню з ухваленням нового - про задоволення позову.

Керуючись статтями 243, 266, 310, 315, 317, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційні скарги ОСОБА_3, ОСОБА_5 задовольнити.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 травня 2018 року скасувати.

3. Позов ОСОБА_3 задовольнити.

4. Визнати незаконним і скасувати Указ Президента України від 13 квітня 2016 року N 142/2016 "Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В.С. Князєв Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко С.В. Бакуліна Л.І. Рогач В.В. Британчук І.В. Саприкіна О.С. Золотніков О.М. Ситнік О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич Л.М. Лобойко О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что выводы суда о единой и легитимной цели издания Указа - восстановление правового состояния соблюдения Первомайской РГА законов и Конституции Украины не отвечают установленным по делу обстоятельствам, при которых он был выдан, ведь отменив распоряжения, которое было предпосылкой предоставления земельных участков и возникновения права собственности у 775 лиц, Президент Украины вмешался в сферу частных правоотношений, став фактически на сторону одной из сторон в правовом (земельном) споре.

Издание Указа вызвало определенные правовые последствия и стало доказательством в судебных делах, связанных с оспариванием законности приобретения права собственности на земельные участки 775 гражданами. Правомерность получения этими лицами земельного участка в собственность должно решаться судом в порядке гражданского производства, которое сейчас продолжается (дело N 484/5719/15-ц).

Приведенное, по убеждению Большой Палаты Верховного Суда, свидетельствует о несоблюдении гарантий, предусмотренных в статье 1 Протокола. Таким, образом Указ об отмене распоряжения председателя Первомайской РГА N 470-р издан Президентом Украины с использованием таких полномочий не с целью, с которой оно предоставлено, необоснованно, а также без соблюдения принципа беспристрастности и пропорциональности, выводы же суда первой инстанции о соответствии Указа указанным критериям, определенным частью второй статьи 2 КАС, не соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Формально это решение может стать основанием для привлечения Порошенко к уголовной ответственности.