Постановление БП-ВС об определении статуса должностного лица органа местного самоуправления

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2019 року

м. Київ

Справа N 146/885/17-ц

Провадження N 14-436цс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Ситнік О.М.,

суддів: Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_3,

відповідач - Вапнярська селищна рада Томашпільського району Вінницької області (далі - Вапнярська селищна рада) в особі селищного голови Горенюка Олександра Петровича,

розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3

на ухвалу Тульчинського районного суду Вінницької області від 21 лютого 2018 року у складі судді Ковганича С.В. та постанову Апеляційного суду Вінницької області від 26 квітня 2018 року у складі колегії суддів Зайцева А.Ю., Панасюка О.С., Шемети Т.М.

у справі за позовом ОСОБА_3 до Вапнярської селищної ради в особі селищного голови Горенюка О.П. про визнання неправомірними та скасування розпоряджень, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, та

УСТАНОВИЛА:

У липні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому зазначав, що 21 березня 2017 року на підставі розпорядження відповідача від 17 березня 2017 року N 16 його прийнято на посаду начальника фінансового відділу при виконавчому комітеті Вапнярської селищної ради за результатами конкурсу з випробувальним терміном три місяці.

Відповідно до розпорядження Вапнярської селищної ради від 11 травня 2017 року N 72 ОСОБА_3 оголошено догану у зв'язку з неналежним виконанням службових обов'язків.

Розпорядженням Вапнярської селищної ради від 23 травня 2017 року N 92 позивачу продовжено строк випробувального терміну на п'ять днів з 21 до 26 червня 2017 року на підставі листка непрацездатності від 15 травня 2017 року N 048193.

15 червня 2017 року на підставі розпорядження Вапнярської селищної ради від 12 червня 2017 року N 36 ОСОБА_3 звільнено із займаної посади згідно з пунктом 11 статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) у зв'язку із встановленням невідповідності працівника виконуваній роботі протягом випробувального терміну.

Посилаючись на вимоги статей 26, 221, 233, 235 КЗпП України, ОСОБА_3 просив визнати неправомірним та скасувати розпорядження Вапнярської селищної ради від 11 травня 2017 року N 72 про застосування до ОСОБА_3 - начальника фінансового відділу при виконавчому комітеті Вапнярської селищної ради - дисциплінарного стягнення у виді догани за неналежне виконання службових обов'язків; визнати незаконним та скасувати розпорядження Вапнярської селищної ради від 12 червня 2017 року N 36 про звільнення ОСОБА_3 з посади начальника фінансового відділу при виконавчому комітеті Вапнярської селищної ради; стягнути з Вапнярської селищної ради середній заробіток (із урахуванням премії) за час вимушеного прогулу.

Ухвалою Тульчинського районного суду Вінницької області від 21 лютого 2018 року провадження у справі закрито, роз'яснено, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що зміст позовних вимог свідчить, що між сторонами виник публічно-правовий спір з приводу звільнення з публічної служби, тому відповідно до статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) ця справа не може бути розглянута Тульчинським районним судом Вінницької області, оскільки належить до юрисдикції Вінницькому окружному адміністративному суду.

Постановою Апеляційного суду Вінницької області від 26 квітня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення, ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.

Апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що нескладання присяги не свідчить про ненабуття статусу службовця органів місцевого самоврядування, оскільки згідно із записом у трудовій книжці та розпорядженням селищного голови ОСОБА_3 прийнято на державну службу, присвоєно ранг державного службовця. Йому виплачувалась заробітна плата протягом трьох місяців відповідно до штатного розпису та посадового окладу за виконання покладених на нього обов'язків посадової особи органу місцевого самоврядування з урахуванням доплати за ранг.

У касаційній скарзі, поданій у травні 2018 року до Верховного Суду, ОСОБА_3 просив скасувати ухвалу Тульчинського районного суду Вінницької області від 21 лютого 2018 року та постанову Апеляційного суду Вінницької області від 26 квітня 2018 року, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Доводи, наведені в касаційній скарзі

Касаційну скаргу мотивовано тим, що позивач не складав присяги відповідно до вимог статті 11 Закону України від 07 червня 2001 року N 2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування" (далі - Закон N 2493-III), тому не набув статусу службовця органів місцевого самоврядування. Вважав, що трудовий спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства. Висновок судів першої й апеляційної інстанцій про публічно-правовий характер спору є помилковим.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 02 липня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 05 вересня 2018 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 19 вересня 2018 року справу передано на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 01 жовтня 2018 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга має бути задоволена з огляду на таке.

Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом.

За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року N 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Суди встановили і сторони не заперечували, що ОСОБА_3 працював на посаді начальника фінансового відділу при виконавчому комітеті Вапнярської селищної ради на підставі розпорядження від 17 березня 2017 року N 16 за результатами конкурсу з випробувальним терміном три місяці (т. 1, а. с. 10).

Згідно із записом у трудовій книжці ОСОБА_3 присвоєно 11 ранг 6 категорії посад посадової особи місцевого самоврядування (т. 1, а. с. 19).

Відповідно до розпорядження Вапнярської селищної ради від 11 травня 2017 року N 72 ОСОБА_3 оголошено догану у зв'язку з неналежним виконанням службових обов'язків (т. 1, а. с. 11).

Розпорядженням Вапнярської селищної ради від 23 травня 2017 року N 92 позивачу продовжено строк випробувального терміну на п'ять днів з 21 до 26 червня 2017 року на підставі листка непрацездатності від 15 травня 2017 року N 048193 (т. 1, а. с. 12).

15 червня 2017 року на підставі розпорядження Вапнярської селищної ради від 12 червня 2017 року N 36 ОСОБА_3 звільнено із займаної посади згідно з пунктом 11 статті 40 КЗпП України у зв'язку із встановленням невідповідності працівника виконуваній роботі протягом випробувального терміну.

ОСОБА_3 звернувся до суду з цивільним позовом про захист своїх трудових прав.

За змістом статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання позову) під цивільною юрисдикцією розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.

За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій).

Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових правовідносин.

Згідно із частиною першою статті 17 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення з цим позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

За змістом пункту 2 частини другої зазначеної статті спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби віднесено до юрисдикції адміністративних судів.

Аналогічні положення закріплені у пункті 2 частини першої статті 19 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року).

У пункті 15 частини першої статті 3 КАС України в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, закріплено, що публічною службою є діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Законодавець урегулював питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними законами, до яких, зокрема, відноситься Закон N 2493-III.

Відповідно до статті 1 Закону N 2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 2 Закону N 2493-III).

Відповідно до вимог статті 7 Закону N 2493-III посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим? також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

У абзаці п'ятому частини першої статті 10 Закону N 2493-III зазначено, що прийняття на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до вимог статті 11 Закону N 2493-III громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають присягу.

Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення присяги. Присяга вважається складеною, якщо після її зачитування громадянин України скріплює присягу своїм підписом. Підписаний текст присяги зберігається за місцем служби. Про складення присяги робиться запис у трудовій книжці із зазначенням дати складення присяги.

Особа, яка відмовилася від складення присяги (за винятком осіб, обраних на посади, зазначені в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), вважається такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвердження вважається таким, що втратило юридичну силу.

Із матеріалів справи вбачається, що згідно із записом у трудовій книжці та розпорядженням селищного голови від 17 березня 2017 року N 16 ОСОБА_3 призначено на посаду начальника фінансового відділу при виконавчому комітеті Вапнярської селищної ради з посадовим окладом відповідно до штатного розпису за результатами конкурсу, з випробувальним терміном три місяці, який розпорядженням Вапнярської селищної ради від 23 травня 2017 року N 92 продовжено до 26 червня 2017 року (т. 1, а. с. 10, 19).

У зв'язку зі встановленням невідповідності позивача виконуваній роботі протягом строку випробування, 12 червня 2017 року його звільнено із займаної посади на підставі пункту 11 статті 40 КЗпП України (т. 1, а. с. 13).

Відповідно до абзацу другого статті 28 КЗпП України у разі встановлення власником або уповноваженим ним органом невідповідності працівника займаній посаді, на яку його прийнято, або виконуваній роботі він має право протягом строку випробування звільнити такого працівника, письмово попередивши його про це за три дні. Розірвання трудового договору з цих підстав може бути оскаржене працівником в порядку, встановленому для розгляду трудових спорів у питаннях звільнення.

Згідно з вимогами статті 11 Закону N 2493-III відсутні підстави вважати, що ОСОБА_3 набув статусу посадової особи органу місцевого самоврядування. Суди попередніх інстанцій помилково вважали проходженням публічної служби його діяльність на займаній посаді.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16 січня 2019 року у справі N 192/1855/17 (провадження N 14-569цс18).

Можна зробити висновок, що набуття статусу посадової особи органу місцевого самоврядування пов'язується із наявністю певних обставин:

1) кандидатура повинна відповідати вимогам, встановленим у Законі N 2494-III;

2) проходження конкурсу на заняття вакантної посади, у разі, якщо проведення такого конкурсу передбачено законом як умова зайняття відповідної посади;

3) складання присяги посадової особи органу місцевого самоврядування;

4) виконання роботи професійно, а не на громадських засадах чи за сумісництвом, тобто служба в органах місцевого самоврядування для неї має бути основною роботою;

5) присвоєння рангу у межах відповідної категорії посад;

6) проходження атестації відповідно до вимог Закону N 2494-III.

Суди першої та апеляційної інстанцій зробили помилковий висновок, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки він відноситься до компетенції цивільної юрисдикції.

Частиною шостою статті 411 ЦПК України передбачено, що підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ухвала Тульчинського районного суду Вінницької області від 21 лютого 2018 року та постанова Апеляційного суду Вінницької області від 26 квітня 2018 року підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Оскільки розгляд справи не закінчено, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 258, 259, 400, 402, 403, 409, 411, 415, 416, 419ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.

Ухвалу Тульчинського районного суду Вінницької області від 21 лютого 2018 року та постанову Апеляційного суду Вінницької області від 26 квітня 2018 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.М. Ситнік

Судді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко

С.В. Бакуліна Н.П. Лященко

В.В. Британчук О.Б. Прокопенко

Д.А. Гудима Л.І. Рогач

В.І. Данішевська І.В. Саприкіна

О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич

О.Р. Кібенко О.Г. Яновська

Князєв В.С.

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что приобретение статуса должностного лица органа местного самоуправления связывается с наличием определенных обстоятельств: 1) кандидатура должна соответствовать требованиям, установленным в Законе N 2494-III; 2) прохождения конкурса на занятие вакантной должности, в случае, если проведение такого конкурса предусмотрено законом как условие занятия соответствующей должности; 3) присяги должностного лица органа местного самоуправления; 4) выполнение работы профессионально, а не на общественных началах или по совместительству, то есть служба в органах местного самоуправления для него должно быть основной работой; 5) присвоение ранга в пределах соответствующей категории должностей; 6) прохождения аттестации в соответствии с требованиями Закона N 2494-III.