Постановление БП-ВС об административной юрисдикции спора касательно правомерности выдачи лесорубного билета

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2019 року

м. Київ

Справа 817/1855/17

Провадження № 11-371апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом заступника військового прокурора Західного регіону України (далі - заступник військового прокурора) до Державного підприємства «Сарненське лісове господарство» (далі - ДП «Сарненське лісове господарство»), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державна екологічна інспекція у Рівненській області (далі - Інспекція), про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування лісорубного квитка

за касаційною скаргою заступник військового прокурора на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (судді Качмар В. Я.,Мікула О. І., Курилець А. Р.),

УСТАНОВИЛА:

У листопаді 2017 року заступник військового прокурора звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними дії щодо видачі лісорубного квитка від 23 червня 2017 року № 455344 серії 02 ЛКБ у частині проведення рубок у кварталі 32 (виділи 12,1, 15,1, 18,1, 19,1, 21,1) Страшівського лісництва, а також визнати протиправним і скасувати зазначений лісорубний квиток у вказаній частині.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем видано лісорубний квиток з порушенням вимог законодавства, чим порушено порядок та підстави рубок лісу, а тому оспорюваний квиток є протиправним та підлягає скасуванню.

Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 28 лютого 2018 року позов задовольнив частково: визнав протиправними дії ДП «Сарненське лісове господарство» щодо видачі лісорубного квитка в частині проведення рубок у кварталі 32 (виділи 12,1, 15,1, 18,1, 19,1, 21,1) Страшівського лісництва. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 січня 2019 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року скасував та закрив провадження у цій справі, оскільки ДП «Сарненське лісове господарство» у межах цього спору є не суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а суб`єктом господарювання державної форми власності, а тому його рішення чи дії не можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства.

До того ж позивач жодним чином з посиланням на норми законодавства не обґрунтував, повноваження якого органу державної влади чи органу місцевого самоврядування були делеговані відповідачу у спірному випадку.

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, заступник військового прокурора подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

На обґрунтування вимог касаційної скарги заступник військового прокуроранаголосив на тому, що відповідач, видаючи лісорубний квиток, що є дозвільним документом (спеціальним дозволом на заготівлю деревини), виконував публічно-владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень органу виконавчої влади з питань лісового господарства. Вказане підтверджується положеннями чинного законодавства, а тому звернення позивача до суду з позовом у порядку адміністративного судочинства є правомірним.

У відзиві на касаційну скаргу ДП «Сарненське лісове господарство» просило залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Зокрема, ДП «Сарненське лісове господарство» зазначає, що воно є суб`єктом господарювання державної власності, а тому його дії та рішення не можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника військового прокурора, а ухвалою від 10 квітня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки заступник військового прокурора оскаржує судове рішення, зокрема, з мотивів порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких міркувань.

Суди попередніх інстанцій установили, що в період з 19 липня по 1 серпня 2017 року Інспекцією на підставі ухвали Шевченківського районного суду м. Львова від 26 червня 2017 року про надання дозволу на проведення перевірки щодо дотримання працівниками ДП «Сарненське лісове господарство» упродовж 2016 року вимог Лісового кодексу України (далі - ЛК), Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та інших нормативних актів, що регулюють діяльність у сфері природоохоронного та іншого законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів під час проведення лісозаготівельних робіт з рубки дерев, наказу Інспекції від 11 липня 2017 року № 226 та направлення на перевірку від цієї ж дати № 205, проведено позапланову перевірку ДП «Сарненське лісове господарство», за наслідками якої складено відповідний акт перевірки.

Актом перевірки зафіксовано порушення щодо проведення рубки лісу на підставі виданого лісорубного квитка, а саме: у кварталі 32 (виділи 12,1, 15,1, 18,1, 19,1, 21,1) Страшівського лісництва на площі 0,6 га проведено рубку під назвою «Розширення доріг лісогосподарського призначення». У спеціальному дозволі вказано систему рубок як «інші рубки, пов`язані з веденням лісового господарства» на підставі «виробничо-фінансового плану на 2016 рік». Матеріалами лісовпорядкування, розчистку квартальної просіки в кварталі 32 (у виділах 12,1, 15,1, 18,1, 19,1, 21,1 Страшівського лісництва не запроектовано, тобто вирубку проведено на порушення підпунктів 2, 3 частини другої статті 19 ЛК, пункту 52 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 12 травня 2007 року № 724 (далі - Правила).

Звертаючись до суду з позовом, заступник військового прокурора вказав, що ДП «Сарненське лісове господарство» шляхом видачі всупереч вимогам законодавства лісорубного квитка неправомірно узаконено самовільні рубки лісу, чим порушено визначений законом порядок та підстави рубок лісу.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою КМУ від 8 жовтня 2014 року № 521 (далі - Положення), Державне агентство лісових ресурсів України (далі - Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, у структуру Держлісагентство входить Рівненське обласне управління лісового та мисливського господарства, якому підвідомче ДП «Сарненське лісове господарство».

Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань організовує видачу в установленому порядку спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів (підпункт 11 пункту 4 Положення).

За змістом статті 69 ЛК спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом - лісорубним квитком або лісовим квитком, що видається безоплатно. Спеціальний дозвіл на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері лісового господарства. Спеціальний дозвіл на інші види спеціального використання лісових ресурсів видається власниками лісів або постійними лісокористувачами. Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються КМУ.

Згідно з пунктами 2 та 3 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23 травня 2007 року № 761, (далі - Порядок) лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого: здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів; ведеться облік дозволених до відпуску запасів деревини та інших продуктів лісу, встановлюються строки здійснення лісових користувань та вивезення заготовленої продукції, строки і способи очищення лісосік від порубкових решток, а також облік природного поновлення лісу, що підлягає збереженню; ведеться облік плати, нарахованої за використання лісових ресурсів. Лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.

Відповідно до положень пункту 3.1 статті 3 Статуту ДП «Сарненське лісове господарство», затвердженого наказом Держлісагентства від 1 лютого 2017 року № 31, ДП «Сарненське лісове господарство» створено з метою, зокрема, ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів.

Пунктом 8 Порядку передбачено, що лісовий квиток видається власником лісів або постійним лісокористувачем.

Лісорубний або лісовий квиток може бути анульований за рішенням органів Держлісагентства, власників лісів або постійних лісокористувачів, які видали квиток, відповідно до закону, а також у випадках, передбачених Законом України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV).

Відповідно до пункту 132 додатку до Закону України від 19 травня 2011 року № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» спеціальний дозвіл на спеціальне використання лісових ресурсів (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток) віднесений до дозвільного документа.

Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру (абзац п`ятий частини сьомої статті 4-1 Закону № 2806-IV).

Аналіз наведених норм права у взаємозв`язку дає підстави вважати, що ДП «Сарненське лісове господарство», видаючи лісорубний квиток у спірних відносинах, що є дозвільним документом (спеціальними дозволом на заготівлю деревини), діяло як дозвільний орган.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 рокупідлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 243, 341, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

1. Касаційну скаргу заступника військового прокурора Західного регіону України задовольнити частково.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 рокускасувати.

3. Адміністративну справу за позовом заступника військового прокурора Західного регіону України до Державного підприємства «Сарненське лісове господарство», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державна екологічна інспекція у Рівненській області, про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування лісорубного квитка направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач

О. Б. Прокопенко

Судді:

Н. О. Антонюк

О. Р. Кібенко

Т. О. Анцупова

В. С. Князєв

С. В. Бакуліна

Л. М. Лобойко

В. В. Британчук

Н. П. Лященко

Ю. Л. Власов

В. В. Пророк

М. І. Гриців

Л. І. Рогач

Д. А. Гудима

О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна

О. С. Ткачук

О. С. Золотніков

В. Ю. Уркевич

О. Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что в соответствии с пунктом 132 приложения к Закону Украины от 19 мая 2011 № 3392-VI «О Перечне документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности» специальное разрешение на специальное использование лесных ресурсов (лесорубный билет, ордер, лесной билет) отнесен к разрешительным документам. Разрешительный орган, выдавший документ разрешительного характера, может обратиться в административный суд с иском о применении меры реагирования в виде аннулирования документа разрешительного характера (абзац пятый части седьмой статьи 4-1 Закона № 2806-IV).

Анализ приведенных норм права во взаимосвязи дает основания считать, что ГП «Сарненское лесное хозяйство», выдавая лесорубный билет в спорных отношениях, который является разрешительным документом (специальным разрешением на заготовку древесины), действовало как разрешительный орган. При таких обстоятельствах суд считает, что суд апелляционной инстанции пришел к ошибочному выводу о нераспространении на этот спор юрисдикции административных судов.