Постановление БП-ВС о применении исковой давности к иску прокуратуры об отмене решения органа местного самоуправления

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2018 року

м. Київ

Справа N 916/1979/13
Провадження N 12-62гс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князева В.С.,

судді-доповідача Кібенко О.Р.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

за участю секретаря судового засідання Черненка О.В.,

представників учасників справи:

прокурора - Яговдіка С.М.,

Міністерства внутрішніх справ України - Склярова Д.М.,

Головного управління Національної гвардії України - Склярова Д.М.,

Медичного реабілітаційного центру "Тополя" Національної гвардії України Міністерства внутрішніх справ України - Косих Л.О.,

Товариства з обмеженою відповідальністю "3Т"? Діхтяренко О.М., Русевої О.М.

розглянула в судовому засіданні касаційні скарги першого заступника військового прокурора Південного регіону України, Медичного реабілітаційного центру "Тополя" Національної гвардії України Міністерства внутрішніх справ України (далі - МРЦ "Тополя") та Головного управління Національної гвардії України (далі - ГУ НГУ)

на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року у складі колегії суддів Яроша А.І., Лисенко В.А., Діброви Г.І.,

у справі за позовом Білгород-Дністровського прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС) та ГУ НГУ до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, - Кабінет Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: фізична особа - підприємець (далі - ФОП) Кондратенко Олена Вікторівна, МРЦ "Тополя", Товариство з обмеженою відповідальністю "3Т" (далі - ТОВ "ЗТ"), про визнання недійсними рішень та

УСТАНОВИЛА:

22 липня 2013 року прокурор в інтересах держави в особі МВС та ГУ НГУ звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати недійсними рішення Затоківської селищної ради від 30 грудня 2004 року N 1312 "Про надання земельної ділянки суб'єкту підприємницької діяльності Кондратенко О.В. у довгострокову оренду для будівництва, експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу" та від 18 листопада 2005 року N 1749 "Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України "Тополя" у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу".

Позов мотивовано тим, що надана в оренду ФОП Кондратенко О.В. земельна ділянка площею 1,2 га є складовою земельної ділянки площею 3,8 га, яку у 1988 році передано у постійне користування Головному управлінню внутрішніх військ УРСР, що посвідчене державним актом серії Б N 054792, у зв'язку з чим порушується право держави на вказану земельну ділянку, яка відноситься до земель оборони.

Заперечуючи проти позову, відповідач звернувся із заявою про застосування позовної давності, вказуючи про обізнаність позивачів із фактом відведення ФОП Кондратенко О.В. спірної земельної ділянки ще у 2005 році.

Рішенням Господарського суду Одеської області від 26 квітня 2017 року позов задоволено. Визнано незаконними та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 30 грудня 2004 року N 1312 "Про надання земельної ділянки ФОП Кондратенко О.В. у довгострокову оренду для будівництва, експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу" та від 18 листопада 2005 року N 1749 "Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України "Тополя" у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу".

Суд першої інстанції керувався тим, що оскаржувані розпорядження суперечать вимогам статей 116, 142 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та пункту 44 Положення про порядок надання в користування земель (земельних ділянок) для потреб Збройних Сил України та основні правила користування наданими землями, затвердженого наказом Міністра оборони України від 22 грудня 1997 року, яким встановлено порядок припинення права постійного користування землями оборони у зв'язку із добровільною відмовою від них землекористувача. За відсутності доказів надання згоди власника земельної ділянки в особі Кабінету Міністрів України на її відчуження, суд першої інстанції вказав, що оспорювані рішення порушують право державної власності, суперечать положенням ЗК України та Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон N 280/97-ВР) та прийняті з порушенням установленого законом порядку володіння, користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності. Разом з тим суд першої інстанції відхилив заяву відповідача про застосування позовної давності з огляду на її дотримання прокурором.

Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року скасовано рішення Господарського суду Одеської області від 26 квітня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

Апеляційний господарський суд погодився з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог, оскільки Затоківська селищна рада як орган місцевого самоврядування незаконно розпорядилася спірною земельною ділянкою, яка є державною власністю, оскільки надана у 1988 році у постійне користування Головному управлінню внутрішніх військ УРСР. Суд апеляційної інстанції зауважив про відсутність звернення відповідного користувача спірної земельної ділянки - Головного управління внутрішніх військ МВС України про передачу спірної земельної ділянки місцевим органам влади та згоди Кабінету Міністрів України на її передачу. Під час перегляду справи апеляційним господарським судом спростовано висновок суду першої інстанції, що вказана земельна ділянка відноситься до земель оборони. Встановлено, що вона є земельною ділянкою рекреаційного призначення з огляду на те, що згідно з державним актом на право постійного користування землею серії Б N 054792, виданого у 1988 році виконкомом Білгород-Дністровської райради, земельну ділянку надано для будівництва установи відпочинку. Зауважено, що подвійне визначення категорії земельної ділянки не передбачено чинним законодавством України.

Позов прокурора залишено без задоволення у зв'язку зі спливом позовної давності.

У жовтні 2017 року перший заступник військового прокурора Південного регіону України, МРЦ "Тополя" та ГУ НГУ звернулися до Вищого господарського суду України з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просили скасувати постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року, а рішення Господарського суду Одеської області від 26 квітня 2017 року - залишити в силі.

Доводи, наведені в касаційних скаргах

В узагальненому вигляді доводи касаційних скарг зводяться до того, що усі особи, які звернулися з касаційними скаргами, вказали про неможливість застосування до спірних правовідносин правової позиції, висловленої у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі N 6-68цс15, оскільки у даній справі оскаржується рішення органу місцевого самоврядування, а не органу державної влади, як у зазначеній постанові.

Послалися на правову позицію, висловлену Верховним Судом України у постанові від 16 грудня 2015 року у справі N 6-2510цс15, пояснивши, що вважають у даному випадку предметом спору дії органу місцевого самоврядування, якими порушено право органу державної влади в особі Кабінету Міністрів України, оскільки місцева рада розпорядилася землями оборони.

Вказали про належність спірних земельних ділянок до земель оборони, а не земель рекреаційного призначення. Землями оборони міг розпоряджатися лише Кабінет Міністрів України. Зазначили про незаконність рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області, яким передано у користування МРЦ "Тополя" земельну ділянку.

МРЦ "Тополя" у касаційній скарзі додатково зазначав, що при передачі нерухомого майна площа земельної ділянки не визначалася, суміжні землекористувачі у землевпорядній документації вказані неправильно, у державних актах на право постійного користування земельною ділянкою їм передана і земельна ділянка, яка не входила до 3,8 га, наданих у постійне користування.

Не враховано державні інтереси, оскільки орендна плата за користування земельною ділянкою перераховується до місцевого, а не державного бюджету.

Ухвалами Вищого господарського суду України від 29 листопада 2017 року касаційні скарги прийняті до провадження та призначені до розгляду.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК України) викладено в новій редакції, і розпочав роботу Верховний Суд.

15 січня 2018 року справу передано на розгляд колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, який 07 березня 2018 року передав справу разом з цими касаційними скаргами на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі підпункту 7 пункту 1 розділу XI "Перехідні положення" ГПК України, вважаючи за необхідне відступити від висновку, викладеного раніше у постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі N 21-405а14.

У постанові про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив про необхідність відступити від правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі N 21-405а14, згідно з якою у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права згідно зі статтею 16 Цивільного кодексу (далі - ЦК України) та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання незаконним рішення є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема права користування та оренди землі), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційні скарги задоволенню не підлягають.

Посилання Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду на необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 11 листопада 2014 року N 21-405а14, є обґрунтованим.

При перегляді справи необхідно враховувати, що прокурор звернувся з позовом про визнання недійсними рішень Затоківської селищної ради від 30 грудня 2004 року N 1312 "Про надання земельної ділянки суб'єкту підприємницької діяльності Кондратенко О.В. у довгострокову оренду для будівництва, експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу" та від 18 листопада 2005 року N 1749 "Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України "Тополя" у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу".

Суди встановили, що у 1988 році виконкомом Білгород-Дністровської районної ради видано Головному управлінню внутрішніх військ СРСР за розпорядженням Ради Міністрів УРСР державний акт серії Б N 054792 на право постійного, безстрокового та безоплатного користування земельною ділянкою площею 3,8 га для будівництва установи відпочинку.

10 червня 2003 року між Головним управлінням внутрішніх військ МВС України (комітент) та Державною компанією "Укрспецекспорт" (далі - ДК "Укрспецекспорт") укладено договір про порядок реалізації військового майна (договір комісії) N 3/21/1-25Д, згідно з яким ДК "Укрспецекспорт" наділявся повноваженнями реалізації об'єкту незавершеного будівництва - спального корпусу з їдальнею бази відпочинку "Тополя".

29 грудня 2003 року рішенням Затоківської селищної ради N 818 МРЦ "Тополя" надано згоду на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 3,8 га, яка використовується для експлуатації й обслуговування оздоровчого закладу в Лиманському районі смт Затока.

26 лютого 2004 року Головне управління внутрішніх військ МВС України в особі Командувача внутрішніх військ МВС України надало згоду на реалізацію об'єкта незавершеного будівництва - спального корпусу з їдальнею бази відпочинку "Тополя" за договором комісії.

01 березня 2004 року між ДК "Укрспецекспорт" та ФОП Кондратенко О.В. (покупець) укладено договір купівлі-продажу незавершеної будівництвом бази відпочинку "Тополя", що знаходиться в смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області та розташована на земельній ділянці площею 1,2 га.

Рішенням від 09 березня 2004 року Затоківською селищною радою надано згоду ФОП Кондратенко О.В. на складання проекту відведення земельної ділянки площею 1,2 га для будівництва оздоровчого закладу в Лиманському районі смт Затоці у довгострокову оренду терміном на 25 років та запропоновано в термін до 01 жовтня 2004 року надати матеріали відведення цієї ділянки.

06 квітня 2004 року на підставі акта прийому-передачі, підписаного начальником Головного управління внутрішніх військ МВС України, заступником генерального директора ДК "Укрспецекспорт" і ФОП Кондратенко О.В., об'єкт незавершеного будівництва спального корпусу з їдальнею бази відпочинку "Тополя" передано останній.

30 грудня 2004 року рішенням Затоківської селищної ради від N 1312 затверджено проект відведення земельної ділянки площею 1,2 га для будівництва, експлуатації й обслуговування оздоровчого закладу у Лиманському районі смт Затоці у довгострокову оренду терміном на 25 років; надано ФОПКондратенко О.В.

18 травня 2005 року між Затоківською селищною радою (орендодавець) та ФОП Кондратенко О.В. (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,2 га для будівництва й обслуговування оздоровчого закладу строком на 25 років.

Рішенням Затоківської селищної ради від 18 листопада 2005 року N 1749 затверджено проект відведення земельної ділянки площею 2,455 га у постійне користування МРЦ "Тополя" для експлуатації й обслуговування оздоровчого закладу, розташованого у Лиманському районі смт Затоці, видано державний акт серії ЯЯ N 205681 на право постійного користування.

08 червня 2007 року між Кондратенко О.В. та ТОВ "Російський чай" укладено договір купівлі-продажу, згідно з яким останнє придбало базу відпочинку "Тополя" (незавершене будівництво).

31 серпня 2007 року рішенням загальних зборів учасників ТОВ "3Т" створено ТОВ "3Т" шляхом виділу з ТОВ "Російський чай", передано до статутного фонду ТОВ "3Т" базу відпочинку "Тополя", право власності на яке визнано рішенням Господарського суду Одеської області від 22 листопада 2007 року.

24 червня 2010 року у справі N 2-3926 заочним рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області зобов'язано відділ земельних ресурсів у м. Білгород-Дністровському зареєструвати заміну сторони у договорі оренди спірної земельної ділянки з ФОП Кондратенко О.В. на ТОВ "3Т".

28 лютого 2011 року між Затоківською селищною радою та ФОП Кондратенко О.В. укладено договір про розірвання договору оренди земельної ділянки від 18 травня 2005 року.

13 вересня 2012 року між Затоківською селищною радою та ТОВ "3Т" укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,1995 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0037) для будівництва та обслуговування оздоровчого закладу строком на 25 років за адресою: смт Затока, м. Білгород-Дністровський, Лиманський район, Одеська область, бульвар Золотий берег, 99. На земельній ділянці розташована база відпочинку "Тополя" (незавершене будівництво).

Досліджуючи надані сторонами докази та надаючи їм правову оцінку, суди першої та апеляційної інстанцій зазначали і договір купівлі-продажу незавершеної будівництвом бази відпочинку "Тополя" від 01 березня 2004 року між ДК "Укрспецекспорт" та ФОП Кондратенко О.В., що знаходиться в смт Затоці Білгород-Дністровського району Одеської області та розташована на земельній ділянці площею 1,2 га, і акт прийому-передачі від 06 квітня 2004 року, підписаний начальником Головного управління внутрішніх військ МВС України, заступником генерального директора ДК "Укрспецекспорт" і ФОП Кондратенко О.В. про передачу об'єкта незавершеного будівництвом спального корпусу з їдальнею бази відпочинку "Тополя"? ФОП Кондратенко О.В. згідно здоговором купівлі-продажу.

Судами встановлено, що вказані договір та акт сторонами не оскаржуються та є чинними.

Тобто сторонами договору купівлі-продажу у самому договорі як його істотну умову, оскільки це прямо зазначено у пункті 1.1 договору, визначили площу земельної ділянки, яка належить до відчужуваного об'єкта нерухомого майна - 1,2 га.

Зазначене нерухоме майно, у тому числі і земельна ділянка, площа якої вказана у договорі, передані компетентною особою покупцю, оскільки у самому акті прийому-передачі не застережено про особливості виконання договору купівлі-продажу, а існує пряма вказівка на передачу об'єкта незавершеного будівництва відповідно до договору купівлі-продажу.

Судом апеляційної інстанції правильно враховано при вирішенні питання про застосування позовної давності акт прийому-передачі нерухомого майна від 06 квітня 2004 року, підписаний начальником Головного управління командуючим ВВ МВСУ (а. с. 27, т. 1) та договір про порядок реалізації військового майна від 10 червня 2003 року.

Крім того, судом апеляційної інстанції зазначено, що не лише договір купівлі-продажу та акт передачі нерухомого майна перебували у розпорядженні користувача земельної ділянки, назва та підпорядкування якого змінювалися протягом строку існування спірних правовідносин.

МРЦ "Тополя" 26 квітня 2006 року зареєструвало право постійного користування земельною ділянкою на підставі оскаржуваного рішення Затоківської селищної ради від 18 листопада 2005 року N 1749.

У постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначено про необхідність відійти від правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі N 21-405а14.

У статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними; громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, що прямо передбачено у частині першій статті 8, статті 21, частині першій статті 24 Конституції України.

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, як зазначено у частинах першій, другій статті 55 Конституції України.

Саме суд здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості звернутися з відповідною заявою до компетентного суду.

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави. Конституція України (частина друга статті 19) передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону N 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

У частинах першій та четвертій статті 11 ЦК України передбачено, що цивільні права і обов'язки виникають як із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, так і з інших дій, які за аналогією, породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону N 280/97-ВР наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері регулювання земельних відносин.

Пункт 34 частини 1 статті 26 зазначеного Закону встановлює, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.

Також відповідно до пунктів "а"? "г" статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад належать розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За змістом статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

З аналізу вказаних норм у їх сукупності можна зробити висновок, що прийняття органом місцевого самоврядування ненормативного акта породжує виникнення правовідносин, що пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів у сфері земельних правовідносин. Тобто рішення органу місцевого самоврядування є підставою виникнення, зміни або припинення прав та обов'язків фізичних та юридичних осіб.

Відповідно до статей 152, 155 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку. Землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

У Рішенні від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Разом з тим із вказаного Рішення Конституційного Суду України вбачається, що такі рішення органу місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в інший спосіб.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55, статті 124 Конституції України.

У такому разі вимога про визнання рішення незаконним може розглядатись як спосіб захисту порушеного цивільного права згідно із статтею 16 ЦК України, якщо фактично підставою пред'явлення позовної вимоги є оспорювання прав особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Статтею 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Відповідно до частини першої статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає закону і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства.

Особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу, позивача, з урахуванням принципу свободи розпорядження власними процесуальними правами, не можна покладати обов'язок об'єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення. Така позиція висловлювалася Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року у справі N 923/466/17.

Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відійти від правової позиції щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеної у раніше ухваленій постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі N 21-405а14.

Особи, які подали касаційні скарги, вважали, що постанова Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі N 6-68цс15 не поширюється на спірні правовідносини, оскільки оскаржувані рішення винесені не органом державної влади, а органом місцевого самоврядування.

Такі висновки не відповідають ні правовій позиції Верховного Суду України, ні розумінню правової природи актів органу місцевого самоврядування та його правового статусу у системі органів влади.

З тексту постанови Верховного Суду України N 6-68цс15 вбачається, що підставою для перегляду рішення місцевого суду була неоднакова практика як загальних судів, які розглядали земельні спори за правилами цивільного судочинства, так і господарських судів. При цьому із фактичних обставин, викладених в описовій частині вказаної постанови, вбачається, що земельні спори виникали як із оскарження рішень органів державної влади в особі місцевих державних адміністрацій, так і з рішень органів місцевого самоврядування.

Тобто у даному випадку Верховний Суд України вказав, що існує неоднакове застосування касаційними судами одних і тих самих норм матеріального права, а саме пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України (у редакції від 16 січня 2003 року), підпункту 2 пункту 2 розділу І Закону України від 20 грудня 2011 року N 4176-VI "Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства" та пункту 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, стосовно правового статусу органу, який видав оспорювані рішення у сфері розпорядження земельними ділянками.

Відповідно до пункту 12 розділу X "Перехідні положення" ЗК України, який був чинним на час прийняття Затоківською селищною радою оспорюваних рішень, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснювали відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Характерною особливістю права державної власності на землю є те, що держава реалізує своє право власності на землю через відповідні органи державної влади, які фактично і здійснюють комплекс правомочностей власника (держави), визначених у частині першій статті 78 ЗК України, у тому числі й розпоряджаються землею державної власності.

У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності (частина перша статті 84 ЗК України). За загальним правилом статті 122 ЗК України питання передачі ділянок із земель державної власності в приватну перебуває в компетенції органу виконавчої влади, а не органу місцевого самоврядування.

Разом з тим відповідно до частини першої статті 122 ЗК України (у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради надавали земельні ділянки у постійне користування юридичним особам із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Крім того, згідно з пунктом 12 розділу X "Перехідні положення" ЗК України до моменту розмежування земель державної та комунальної власності сільська, селищна, міська рада була повноважна розпоряджатися нерозмежованою землею в межах населеного пункту. Право розпорядження нерозмежованою землею поза межами населеного пункту належало органам виконавчої влади.

У статті 122 ЗК України передбачено повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування по наданню земельних ділянок юридичним особам у постійне користування на час виникнення спірних правовідносин, оскільки після змін, внесених Законом України від 16 вересня 2008 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву", розподіл повноважень щодо надання у власність та користування земельних ділянок державної та комунальної власності, передбачений коментованою статтею, став універсальним.

З аналізу зазначених норм права вбачається, що як органи влади, так і органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями розпорядження земельними ділянками, які відрізняються лише своїми характеристиками, такими, як місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, категорія.

Сам обсяг повноважень, тобто у межах своєї компетенції надавати земельні ділянки у постійне користування, користування, оренду, чи передавати їх у власність, є аналогічним.

Такий висновок підтверджується змістом статей шостої-сімнадцятої ЗК України.

Отже, правовий висновок щодо застосування позовної давності у земельних правовідносинах, викладений у постанові Верховного Суду України N 6-68цс15 від 16 вересня 2015 року, поширюється як на правовідносини щодо оскарження рішень органів виконавчої влади, так і при оскарженні рішень органів місцевого самоврядування. Судом апеляційної інстанції правильно застосовано вказану правову позицію до спірних правовідносин.

Відповідно до статей 257, 261 ЦК України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки. Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Положеннями статті 268 ЦК України передбачено винятки із загального правила про поширення позовної давності на всі цивільні правовідносини і визначено вимоги, на які позовна давність не поширюється. Зокрема у пункті 4 частини першої цієї статті в редакції, яка діяла до 15 січня 2012 року, зазначено, що на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право, позовна давність не поширюється.

Відповідно до пункту 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 20 грудня 2011 року N 4176-VI "Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства" протягом трьох років з дня набрання чинності цим Законом, тобто з 15 січня 2012 року, особа має право звернутися до суду з позовом про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право.

Однак пункт 4 частини першої статті 268 ЦК України за своєю суттю направлений на захист прав власників та інших осіб від держави.

Оскільки держава зобов'язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинне ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, яку покликані підтримувати норми про позовну давність, тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу позовної давності на оскарження незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

На такі позови поширюються положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, а на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли держава в особі її органів як суб'єктів владних повноважень довідалася або могла довідатися про порушення своїх прав і законних інтересів.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що позовна давність є строком пред'явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб'єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи-носія порушеного права (інтересу).

При цьому як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушено, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності починається з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Відповідно до частин першої, третьої статті 36-1 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції, чинній на час звернення прокурором до суду з позовом) представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягало у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, визначені у статті 29 ГПК України у редакції, на час звернення прокурора з позовом.

Позовна давність має вираховуватись із моменту, коли особа, право якої порушено, дізналася, або могла дізнатися про порушення своїх прав.

Оскільки до спірних відносин мають застосовуватися положення щодо загальної позовної давності у три роки з часу, коли особа дізналась, або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, господарський суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що він сплинув 26 квітня 2009 року, тобто задовго до звернення прокурора 23 липня 2013 року до суду з даним позовом.

При цьому апеляційний господарський суд обґрунтовано зауважив на можливості позивачів довідатися про порушення свого права з моменту укладення договору комісії від 10 червня 2003 року, надання згоди на відчуження нерухомого майна від 26 лютого 2004 року, видачі Медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України "Тополя" державного акта серії ЯЯ N 205681 від 26 квітня 2006 року на право постійного користування земельною ділянкою площею 2,455 для експлуатації й обслуговування оздоровчого закладу, виданого на підставі оспорюваного рішення Затоківської селищної ради "Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України "Тополя" у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу" від 18 листопада 2005 року N 1749.

Апеляційним господарським судом правильно спростовані посилання позивачів про те, що до 15 січня 2012 року діяв пункт 4 частини першої статті 268 ЦК України, яким не обмежувався строк позовної давності на звернення до суду з позовом щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування, які порушують право власності.

Суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що держава зобов'язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинне ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, підтримувати яку покликані норми про позовну давність, тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу строку позовної давності на оскарження нею незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

Положення пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України не поширювалися на позови прокурорів, що пред'являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, порушеного незаконними правовими актами органу державної влади. На такі позови поширюються положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли держава в особі її органів довідалася або могла довідатися про порушення її прав і законних інтересів. Така позиція висловлювалася Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 05 червня 2018 року у справі N 359/2421/15-ц.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками апеляційного господарського суду про сплив позовної давності на час звернення прокурора з даним позовом, що відповідно до частини сьомої статті 267 ЦК України є підставою для відмови у позові.

Щодо необхідності застосування до спірних правовідносин правової позиції, висловленої Верховним Судом України у постанові N 6-2510цс15 від 16 грудня 2015 року.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що у даних справах правовідносини не є подібними, оскільки відповідачці Кондратенко О.В. земельна ділянка передавалася у строкове користування відповідно до інших підстав, в саме у зв'язку з набуттям права власності на об'єкт нерухомого майна за договором купівлі-продажу від 01 березня 2004 року, який є чинним, не оскаржується і виконаний відповідно до акта прийому-передачі майна від 06 квітня 2004 року, який підписаний уповноваженою особою у межах своєї компетенції.

Згідно з договором купівлі-продажу, у пункті 1.1 якого зазначена площа земельної ділянки, на якій розташований об'єкт незавершеного будівництва, прийнято рішення про передачу вказаної земельної ділянки у користування, а саме довгострокову оренду ФОП Кондратенко О.В.

Зазначене рішення реалізоване, між сторонами укладено договір оренди.

У постанові N 6-2510цс15 обставини справи не є подібними, оскільки, змінювалося цільове призначення земель лісів і земельні ділянки були такими, на яких відсутні будь-які об'єкти нерухомого майна, щодо яких існував договір відчуження, а відтак і підстави переходу у власність до іншої особи.

У постанові N 6-2510цс15 вказано, що підтверджується правильність висновку щодо застосування пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України, викладеного у постанові N 6-68цс15. Вказана правова позиція Верховного Суду України стосувалася спірних правовідносин, які виникають із оскарження державою правових актів органів державної влади, та ґрунтувалася на тому, що держава відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти й несе ризик спливу позовної давності на оскарження нею (державою) незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

Тому вказані доводи не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не впливають на результати розгляду справи.

Щодо інших доводів касаційних скарг про категорію спірних земельних ділянок, порядку їх передачі у постійне користування МРЦ МВСУ та ФОП Кондратенко О.В., порядку сплати орендної плати та її зарахування до відповідних бюджетів, то вказані доводи стосуються встановлення фактичних обставин справи, дослідження доказів та їх правової оцінки. Вказані повноваження належать судам першої та апеляційної інстанцій. Зазначені суди у межах своїх повноважень при розгляді справи встановили фактичні обставини, дослідили надані сторонами докази та надали їм відповідну правову оцінку. Правовим наслідком, який вплинув на результат розгляду справи, є встановлення пропуску позовної давності та наслідків застосування такого пропуску відповідно до заяви відповідачів.

Оскільки відповідно до частини другої статті 300 ГПК України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, то Велика Палата Верховного Суду зазначає про неприйнятність доводів скаржників про неналежну оцінку апеляційним господарським судом встановлених фактичних обставин справи.

Пунктом 1 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 309 ГПК України).

Оскільки апеляційним господарським судом повно і всебічно досліджено фактичні обставини справи та правильно застосовано норми права, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, як таку, що є законною і обґрунтованою, ухваленою з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Щодо судового збору

За змістом частини четвертої статті 129 ГПК України в редакції, чинній від 15 грудня 2017 року, судові витрати, пов'язані з розглядом справи в разі відмови в позові покладаються на позивача.

З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційних скарг без задоволення, судові витрати, понесені у зв'язку з їх розглядом, покладаються на осіб, які їх подали.

Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційні скарги першого заступника військового прокурора Південного регіону України, Медичного реабілітаційного центру "Тополя" Національної гвардії України Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Національної гвардії України залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В.С. Князєв Суддя-доповідачО.Р.Кібенко Судді: Н.О. Антонюк О.Б. Прокопенко С.В. Бакуліна Л.І. Рогач В.В. Британчук І.В. Саприкіна Д.А. Гудима О.М. Ситнік В.І. Данішевська О.С. Ткачук О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич Н.П. Лященко О.Г. Яновська Л.М. Лобойко

[ANTIRAID]

Большая палата проанализировав ряд постановлений ВСУ указала, что как органы власти, так и органы местного самоуправления наделены полномочиями распоряжения земельными участками, которые отличаются только своими характеристиками, такими, как местоположение земельного участка, его целевое назначение, категория. Сам объем полномочий, то есть в пределах своей компетенции предоставлять земельные участки в постоянное пользование, пользование, аренду, передавать их в собственность, являются аналогичными.

Поскольку государство обязано обеспечить надлежащее правовое регулирование отношений и ответственно за принятые ее органами незаконные правовые акты, их отмена не должна ставить под сомнение стабильность гражданского оборота, которую призваны поддерживать нормы об исковой давности, поэтому, в отличие от других участников гражданских правоотношений, государство несет риск истечения исковой давности на обжалование незаконных правовых актов государственных органов, которыми нарушено право собственности или иное вещное право.

Поэтому, правовое заключение по применению исковой давности по земельным правоотношениям, изложенный в постановлении Верховного суда Украины № 6-68цс15 от 16 сентября 2015 года, распространяется как на правоотношения по обжалованию решений органов исполнительной власти, так и при обжаловании решений органов местного самоуправления.