Постановление БП-ВС о невозможности в судебном порядке МОЗ Украины оспорить распоряжение ОГА о назначении лица начальником управления охраны здоровья

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 вересня 2019 року

м. Київ

Справа № 2040/6074/18

Провадження № 11-124апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України (далі - МОЗ України) на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року (суддя Котеньов О. Г.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року (судді Тацій Л. В., Бегунц А. О., Старосуд М. І.) у справі № 2040/6074/18 за позовом МОЗ України до Харківської обласної державної адміністрації (далі - Харківська ОДА), третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним і скасування розпорядження та

ВСТАНОВИЛА :

Зміст позовних вимог

1. У липні 2018 року МОЗ України звернулося до суду з позовом до Харківської ОДА, у якому просило визнати незаконним і скасувати розпорядження відповідача від 10 липня 2018 року № 95-к «Про призначення ОСОБА_1».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 серпня 2018 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 жовтня 2018 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.

4. Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржуваний позивачем індивідуальний акт стосується прав та законних інтересів ОСОБА_1 та може бути оскаржений ОСОБА_1 як особою, зазначеною в цьому акті, відповідно до приписів статті 5 КАС України, у той час як МОЗ України не є органом, встановленим законом, для звернення до суду щодо оскарження такого акта, як і не є суб`єктом владних повноважень, уповноваженим законодавцем для здійснення контролю щодо проходження громадянами України публічної служби в місцевих державних адміністраціях.

5. Апеляційний суд, погодившись із висновком суду першої інстанції, зазначив також про те, що в розумінні пункту 3 частини першої статті 19 КАС України у компетенційних спорах позивачем є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою. Водночас у цьому випадку МОЗ України фактично оскаржує розпорядження Харківської ОДА не з підстав втручання відповідача у його компетенцію. При цьому вказане розпорядження має безпосередній вплив лише на третю особу - ОСОБА_1 (акт індивідуальної дії), стосовно якого воно прийнято. Суд апеляційної інстанції також зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

6. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, МОЗ України подало касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що висновок судів попередніх інстанцій про відсутність у МО3 України порушеного права при зверненні до суду із зазначеним позовом є передчасним і таким, що суперечить вимогам статей 55, 124 Конституції України, статті 5 КАС України. До того ж МОЗ України як юридична особа публічного права звернулось до суду з позовом про скасування розпорядження Харківської ОДА від 10 липня 2018 року № 95-к, яке прийнято з порушенням вимог частини другої статті 11 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV«Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) та постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2018 року у справі № 820/1005/18. На думку скаржника, цей спір виник не у зв`язку із проходженням державної служби третьою особою, а у зв`язку із неналежним виконанням відповідачем своїх повноважень.

7. У зв`язку з викладеним МОЗ України просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Позиція інших учасників справи

8. У відзиві на касаційну скаргу Харківська ОДА зазначила, що МОЗ України не є суб`єктом владних повноважень, уповноваженим законодавцем для здійснення контролю щодо проходження громадянами України публічної служби в місцевих державних адміністраціях, а тому зазначену позовну заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. У зв`язку з викладеним відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги.

9. На час розгляду справи третя особа відзиву на касаційну скаргу не надіслала.

Рух касаційної скарги

10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 26 листопада 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 11 лютого 2019 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 лютого 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини стосовно доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 26 травня 1988 року у справі «Екбатані проти Швеції»).

Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій

12. Предметом спору в цій справі є розпорядження Харківської ОДА від 10 липня 2018 року №95-к «Про призначення ОСОБА_1».

13. За наслідками проведеного 26 грудня 2017 року конкурсу на заміщення вакантної посади державної служби категорії «Б» - начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА ОСОБА_1 , який отримав 17,4 бала, визнано переможцем цього конкурсу.

14. Відповідно до частини другої статті 11 Закону № 586-XIVкерівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

15. На виконання вимог частини другої статті 11 Закону № 586-XIV Харківська ОДА листом від 10 січня 2018 року № 04-49/280 направила МОЗ України відповідну пропозицію про погодження кандидатури ОСОБА_1

16. Листом від 03 березня 2018 року № 11.3-14/343/5605 МОЗ України повідомило голову Харківської ОДА про неможливість погодити кандидатуру ОСОБА_1 на посаду начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА.

17. Не погодившись із вказаною бездіяльністю МОЗ України, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність МОЗ України, яка полягає у невирішенні питання щодо погодження призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА;

- визнати незаконною відмову МОЗ України в погодженні призначення позивача на вказану посаду, викладену у листі від 03 березня 2018 року № 11.3-14/343/5605;

- зобов`язати голову Харківської ОДА призначити позивача на посаду державної служби категорії «Б» - начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА як переможця конкурсу відповідно до Закону України «Про державну службу».

18. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 06 квітня 2018 року у справі № 820/1005/18 позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав незаконною бездіяльність МОЗ України, яка полягає у ненаданні погодження призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА; визнав незаконною відмову МОЗ України, якою не погоджено призначення ОСОБА_1 на вказану посаду, викладену в листі від 03 березня 2018 року № 11.3-14/343/5605; зобов`язав голову Харківської ОДА вирішити питання щодо призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА з урахуванням висновків суду. В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

19. За результатами розгляду апеляційної скарги МОЗ України Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 06 липня 2018 року скасував рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2018 року та ухвалив нову постанову, якою: визнав незаконною відмову МОЗ України щодо непогодження призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА, викладену в листі від 03 березня 2018 року № 11.3-14/343/5605; зобов`язав МОЗ України повторно розглянути питання погодження щодо призначення ОСОБА_1 на вказану посаду. В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

20. Постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2018 року того ж дня набрала законної сили.

21. Харківська ОДА 10 липня 2018 року прийняла розпорядження № 95-к, яким призначила ОСОБА_1 на посаду начальника управління охорони здоров`я Харківської ОДА з 11 липня 2018 року як переможця конкурсу.

22. Вважаючи, що вказане розпорядження Харківської ОДА прийнято без дотримання приписів статті 11 Закону № 586-XIV, тобто без отримання від МОЗ України погодження, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

23. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

24. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

25. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

26. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

27. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

28. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

29. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

30. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

31. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

32. МОЗ України оскаржує розпорядження Харківської ОДА від 10 липня 2018 року № 95-к, яким призначено ОСОБА_1 начальником управління охорони здоров`я Харківської ОДА. На думку позивача, це розпорядження не відповідає вимогам законодавства, зокрема Закону № 586-XIV, та прийнято у зв`язку із неналежним виконанням відповідачем своїх повноважень.

33. На переконання позивача,розпорядження може бути оскаржене ним до суду в порядку адміністративного судочинства.

34. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

35. За приписами пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

36. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

37. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

38. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

39. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

40. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

41. З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії, оскільки: видане Харківською ОДА з метою вирішення кадрового питання; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо призначення ОСОБА_1 на посаду; адресоване виключно ОСОБА_1 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин між Харківською ОДА і ОСОБА_1 ; не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує дію після призначення на посаду.

42. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним та обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

43. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18.

44. Апеляційний суд також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

45. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для відкриття провадження у справі за позовом МОЗ України до Харківської ОДА, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним і скасування розпорядження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

47. Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

48. Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України залишити без задоволення.

2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима В. Ю. Уркевич

Ж . М. Єленіна О. Г. Яновська

В. С. Князєв

[ANTIRAID]

Это решение, на мой взгляд, демонстрирует полный развал государственной власти. МОЗ против назначения, а ОГА иметь ввиду хотела МОЗ, а суд вообще считает, что это не полномочия МОЗ оспаривать прохождение публичной службы.

Большая палата указала, что обжалуемое распоряжение является актом индивидуального действия, поскольку: выданное Харьковской ОГА с целью решения кадрового вопроса; не содержит общеобязательного правила поведения, а предполагает индивидуализированные предписания о назначении лица на должность; адресованное исключительно этому лицу; не регулирует определенный вид общественных отношений, а направлено на возникновение конкретных правоотношений между Харьковской ОГА и этим лицом; не рассчитано на многократное применение, а исчерпывает действие после назначения на должность.

При таких обстоятельствах право на обжалование решения (индивидуального акта) субъекта властных полномочий предоставлено лицу, в отношении которого оно принято или прав, свобод и интересов которого оно непосредственно касается.