Постановление БП-ВС об административной юрисдикции споров по искам субъектов властных полномочий о сносе самостроев

[ANTIRAID]

Постанова
Іменем України

30 травня 2018 року

м. Київ

Справа N 464/5495/13-ц

Провадження N 14-92цс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В.С.,

судді-доповідача Ситнік О.М.,

суддів Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

учасники справи:

позивач - Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради,

відповідачі: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6,

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Житлово-експлуатаційне підприємство "Стимул-Сихів" (далі - ТОВ ЖЕП "Стимул-Сихів"), Львівська міська рада, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області,

розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради на ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року у складі суддів: Шандри М.М., Струс Л.Б., Шумської Н.Л.

у справі за позовом Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради до ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, треті особи: ТОВ ЖЕП "Стимул-Сихів", Львівська міська рада, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, про демонтаж самочинно збудованих об'єктів,

УСТАНОВИЛА:

У червні 2013 року Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду з позовом до ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 про демонтаж самочинно збудованих об'єктів.

Позов мотивовано тим, що відповідачі, зареєстровані в квартирі АДРЕСА_1, облаштували тамбур, погріб та фундамент під господарську будівлю без документів на землекористування, погодженої проектної документації, розпорядчого документа виконавчого органу та дозволу на виконання будівельних робіт, у зв'язку із чим міжвідомча комісія Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради зробила висновок про неможливість їх експлуатації та необхідність демонтажу. Вказаний висновок затверджено розпорядженням голови Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради. Відповідачів зобов'язано здійснити демонтаж самочинно збудованих об'єктів, однак таке розпорядження у визначений строк вони не виконали, тому позивач просить зобов'язати відповідачів здійснити демонтаж самочинно зведених прибудов.

Рішенням Сихівського районного суду м. Львова від 19 листопада 2015 року позов задоволено. Зобов'язано ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 демонтувати самочинно добудовані до квартири АДРЕСА_1 об'єкти, а саме: тамбур до квартири, погріб та фундамент під господарську будівлю.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що дозволу на перепланування жилого приміщення та згоди інших мешканців будинку на таку добудову не надавалося.

Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року рішення Сихівського районного суду м. Львова від 19 листопада 2015 року скасовано, провадження у справі закрито.

Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд керувався тим, що Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій у зв'язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва, а отже відносини між сторонами є публічно-правовими і зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

У червні 2016 року Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить ухвалу апеляційного суду скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Доводи, наведені в касаційній скарзі

Особа, яка подала касаційну скаргу, зазначила, що вказаний спір має розглядатися в порядку цивільного судочинства, оскільки позивач звернувся до суду не як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій держави, а як юридична особа для захисту майнових та немайнових прав та інтересів.

Вирішуючи питання про відкриття провадження, суд повинен керуватись положеннями статті 124 Конституції України та з врахуванням того, що за частинами першої та другої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у порядку цивільного судочинства суди розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ за Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) або Господарським процесуальним кодексом України віднесено до компетенції адміністративних або господарських судів.

У вересні 2016 року ОСОБА_6 подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просить ухвалу апеляційного суду залишити без змін.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 08 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 16 серпня 2017 року справу призначено до розгляду.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Цивільний процесуальний кодекс України викладено в новій редакції.

Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України в редакції цього Закону провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 28 лютого 2018 року справу передано на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.

Фактичні обставини справи

Суди встановили, що частина житлового будинку на АДРЕСА_1 знаходиться в межах червоних ліній.

Квартира 4 на АДРЕСА_1 на праві спільної сумісної власності належить відповідачам ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, які здійснили самочинне будівництво цегляної добудови до житлового будинку (тамбура), погреба та фундаменту під господарську будівлю, за відсутності документів на землекористування, що підтверджується актом, складеним комісією ТОВ ЖЕП "Стимул-Сихів" 03 квітня 2013 року.

Постановою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області від 05 серпня 2011 року ОСОБА_5 притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення за здійснення реконструкції квартири за рахунок добудови (влаштовано фундамент) за адресою: АДРЕСА_2, влаштування фундаменту під господарську будівлю без затвердженої проектної документації та права на виконання будівельних робіт.

Розпорядженням голови Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради від 11 квітня 2013 року N 169 відповідно до положень статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 26, 34 Закону України "Про регулювання містобудівної дільності", пункту 5.1.3 Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м. Львові, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 09 вересня 2011 року N 835, Положення про Сихівську районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 06 січня 2012 року N 07, враховуючи лист департаменту містобудування від 10 липня 2012 року N 3-Г-20802/24, постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області від 05 серпня 2011 року, затверджено висновок міжвідомчої комісії про технічну неможливість експлуатувати самочинно збудовані об'єкти АДРЕСА_3 - добудований тамбур до квартири, погріб, фундамент під господарську будівлю, будівництво яких виконано в межах червоних ліній, без документів на землекористування, затвердженої проектної документації і дозволу на виконання будівельних робіт та їх демонтаж. Зобов'язано співвласників квартири 4 на АДРЕСА_1 демонтувати самочинно збудовані об'єкти до 01 червня 2013 року.

За змістом акта від 10 червня 2013 року, складеного комісією ТОВ ЖЕП "Стимул-Сихів", відповідачі розпорядження від 11 квітня 2013 року N 169 про демонтаж самочинно збудованих об'єктів не виконали, що і стало підставою для звернення Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради до суду.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Суд першої інстанції розглянув справу за правилами цивільного судочинства, однак суд апеляційної інстанції зазначив, що вона підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. А в частині другій цієї статті вказано, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

За змістом статті 15 ЦПК України як цивільну юрисдикцію розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових правовідносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15 ЦПК України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

За змістом пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, встановлених законом.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Як орган місцевого самоврядування Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради відповідно до статті 25 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" правомочна розглядати та вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до її відання.

У статті 30 згаданого Закону передбачено, зокрема, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.

Відповідно до підпункту 3 пункту "б" частини першої статті 31 цього Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.

Аналогічну норму закріплено у статті 14 Закону України від 16 листопада 1992 року N 2780-XII "Про основи містобудування".

Згідно зі статтею 7 вказаного Закону N 2780-XII державне регулювання у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.

За положеннями частини першої статті 376 ЦК України (у редакції, чинній станом на час звернення до позову) житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України).

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка

здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України).

У справі, що розглядається, Сихівська районна адміністрація звернулася з позовом про зобов'язання відповідачів демонтувати самочинно збудовані об'єкти, які були побудовані ними в межах червоних ліній, без документів на землекористування та дозволу на виконання будівельних робіт, у зв'язку з невиконанням у добровільному порядку розпорядження позивача від 11 квітня 2013 року N 169 "Про демонтаж самочинно збудованих об'єктів на АДРЕСА_4", тобто з підстав, передбачених частиною сьомою статті 376 ЦК України.

Отже, спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов'язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб'єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу таких правовідносин.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах ВеликоїПалати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі N 14-48цс18, від 11 квітня 2018 року у справі N 11-96апп18 та від 15 травня 2018 року у справі N 11-346апп18.

Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про демонтаж самочинно збудованого об'єкта, відповідно до наведеного вище припису закону, належить до юрисдикції адміністративних судів.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 205 ЦПК України (у відповідній редакції), суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Отже, правильним є висновок суду апеляційної інстанції про скасування рішення суду із закриттям провадження в цій справі відповідно до частини першої статті 310 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття ухвали).

Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України (в чинній редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 409, 410, 415, 416 ЦПК України (в чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради залишити без задоволення.

Ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року залишити без змін.

Повний текст постанови складено 02 липня 2018 року.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В.С. Князєв Суддя - доповідач О.М. Ситнік Судді: С.В. Бакуліна Н.П. Лященко В.В. Британчук О.Б. Прокопенко Д.А. Гудима Л.І. Рогач О.С. Золотніков І.В. Саприкіна О.Р. Кібенко О.С. Ткачук Л.М. Лобойко В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что спор, который является предметом настоящего рассмотрения, является публично-правовым, поскольку возник при участии субъекта властных полномочий, который реализует в спорных правоотношениях предоставленные ему действующим законодательством властные управленческие функции по выявлению и устранения нарушений в сфере градостроительной деятельности путем сноса самовольно построенного объекта градостроительства. Дело по иску такого субъекта властных полномочий, обратившегося в суд с иском о демонтаже самовольно построенного объекта, в соответствии с приведенным выше предписания закона, относится к юрисдикции административных судов.