Постановление БП-ВС о гражданской юрисдикции спора по обжалованию распоряжений райадминистрации по передаче земель в аренду

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 серпня 2018 року

м. Київ

Справа N 623/2207/16-а

Провадження N 11-604апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О.С.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (судді Бершов Г.Є., Ральченко І.М., Катунов В.В.) у справі N 623/2207/16-а за позовом ОСОБА_3 до Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області (далі - РДА), треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру), ОСОБА_4, про визнання бездіяльності протиправною й зобов'язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

У серпні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до РДА, у якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив:

- визнати протиправною бездіяльність РДА щодо відмови у внесенні змін до розпорядження від 13 грудня 2011 року N 432;

- зобов'язати відповідача розглянути заяву позивача про внесення змін до пункту 1 розпорядження РДА від 13 грудня 2011 року N 432 (зі змінами, внесеними розпорядженням РДА від 02 березня 2012 року N 58) у частині зазначення площі земельної ділянки резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження РДА від 28 листопада 2013 року N 395 "Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності" (т. 1, а. с. 216 - 220).

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що на підставі розпорядження відповідача від 13 грудня 2011 року N 432 землевпорядною організацією було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності ОСОБА_3 Цільове призначення земельної ділянки - для ведення фермерського господарства на території Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області" (далі - проект). 22 грудня 2014 року державним кадастровим реєстратором Управління Держземагентства в Ізюмському районі Харківської області прийнято рішення N РВ-6300386882014 про відмову у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру, зокрема відмовлено в реєстрації проекту із зазначенням про невідповідність електронного документа установленим вимогам, а саме накладення ділянки НОМЕР_1 на 97,77 відсотків. Позивачу стало відомо, що на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності по Бражківській сільській раді Ізюмського району Харківської області, розробленої за дозволом відповідача від 05 серпня 2013 року N 279 "Про надання дозволу на проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності" та затвердженої розпорядженням від 28 листопада 2013 року N 395 "Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності", була сформована та зареєстрована у Державному земельному кадастрі земельна ділянка НОМЕР_1, площа якої на 97,77 відсотків накладається на земельну ділянку, на яку позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою і яка фактично перебувала у його користуванні. На думку позивача, земельна ділянка НОМЕР_1 сформована та зареєстрована з порушенням вимог законодавства, а також його прав та законних інтересів.

Ізюмський міськрайонний суд Харківської області постановою від 14 серпня 2017 року позов задовольнив частково. Суд зобов'язав РДА розглянути заяву ОСОБА_3 про внесення змін до пункту 1 розпорядження РДА від 13 грудня 2011 року N 432 (зі змінами, внесеними розпорядженням РДА від 02 березня 2012 року N 58) у частині зазначення площі земельної ділянки резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області, визнавши протиправною відмову в розгляді такої заяви. У задоволенні інших позовних вимог суд відмовив.

Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 15 листопада 2017 року постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 14 серпня 2017 року скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Суд роз'яснив позивачу, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погодившись із ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, ОСОБА_3у касаційній скарзі зазначив, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. На думку скаржника, вказана справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки предметом перевірки вказаного позову є не правомірність волевиявлення однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідного права власності щодо неї, а правомірність здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій на основі законодавства щодо формування та реєстрації земельної ділянки. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу до апеляційного суду для продовження розгляду.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

28 грудня 2017 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 09 січня 2018 року відкрив касаційне провадження у справі, а ухвалою від 16 травня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 червня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 29 серпня 2018 року згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

29 січня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу від ГУ Держгеокадастру та ОСОБА_5 як представника третьої особи - ОСОБА_4

У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру зазначило, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень. На підставі викладеного ГУ Держгеокадастру просить відмовити в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_3

ОСОБА_5 як представник третьої особи ОСОБА_4 у відзиві на касаційну скаргу вказала, що ОСОБА_3 протягом декількох років користувався земельною ділянкою без достатніх правових підстав, отримуючи неправомірну вигоду, натомість ОСОБА_4 відповідно до цільового призначення земельної ділянки створив фермерське господарство, є законним землекористувачем, з яким належним розпорядником укладено договір оренди, право користування зареєстровано згідно з чинним законодавством. У зв'язку з викладеним представник третьої особи просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_3 - без задоволення.

12 липня 2018 року до ВеликоїПалати Верховного Суду надійшла відповідь ОСОБА_3 на відзив ГУ Держгеокадастру, у якій позивач зазначив, що у відзиві не спростовано викладених у касаційній скарзі тверджень та аргументів стосовно суті оскаржуваного рішення. Позовні вимоги не містять способів захисту речових прав, що свідчить про відсутність цивільно-правових відносин у предметі оспорюваного рішення та приватного інтересу позивача.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, відзивів ГУ Держгеокадастру та представника третьої особи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.

Суди попередніх інстанцій установили, що розпорядженням РДА від 13 грудня 2011 року N 432 надано дозвіл ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (для подальшої передачі в оренду) площею 83,6 га ріллі за рахунок земель резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області, для ведення фермерського господарства.

Розпорядженням РДА від 02 березня 2012 року N 58 були внесені зміни у розпорядження N 432 в частині зазначення площі земельної ділянки, а саме площу 83,6 га замінено на 85,3447 га.

Фактичне користування позивачем спірною земельною ділянкою підтверджується актами встановлення (визначення) втрат бюджету Ізюмського району Харківської області від ненадходження коштів за фактичне землекористування від 04 червня 2014 року та 01 квітня 2015 року, складеними районною робочою групою з питань раціонального та ефективного використання земель, запобігання порушенням земельного законодавства та роз'яснювальної роботи щодо земельної реформи.

На підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності по Бражківській сільській раді Ізюмського району Харківської області, розробленої за дозволом відповідача від 05 серпня 2013 року N 279 "Про надання дозволу на проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності" та затвердженої розпорядженням РДА від 28 листопада 2013 року N 395 "Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності", була сформована та зареєстрована у Державному земельному кадастрі земельна ділянка НОМЕР_1 (реєстраційний номер НОМЕР_2), площа якої на 97,77 відсотків накладається на земельну ділянку, щодо якої позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Наказом ГУ Держгеокадастру від 02 грудня 2015 року N 4048-СГ надано в оренду ОСОБА_4 земельну ділянку державної власності сільськогосподарського призначення площею 84,0554 га з кадастровим номером НОМЕР_1 (реєстраційний номер НОМЕР_2) для ведення фермерського господарства.

Позивач 30 червня 2016 року повторно звернувся до відповідача із заявою про передачу йому в оренду спірної земельної ділянки шляхом унесення змін до розпорядження РДА від 13 грудня 2011 року N 432.

Листом РДА від 29 липня 2016 року за N 01-22/1795 позивачу надано відповідь про неможливість внесення відповідних змін та подальшої передачі йому спірної земельної ділянки.

Вважаючи, що земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 сформована та зареєстрована з порушенням вимог чинного законодавства, позивач звернувся до суду з указаним адміністративним позовом.

Закриваючи провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до РДА про визнання бездіяльності протиправною й зобов'язання вчинити певні дії, Харківський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що між сторонами у справі виник спір про право власності на земельну ділянку (користування та розпорядження земельною ділянкою), тобто право цивільне, тому зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим указаний висновок суду апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачем права користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення державної власності із цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства, розташованою на території Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області. Отже, цей позов подано на поновлення прав позивача у сфері земельних відносин.

Крім того, з матеріалів справи убачається, що наказом ГУ Держгеокадастру від 02 грудня 2015 року N 4048-СГ надано в оренду ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства земельну ділянку державної власності сільськогосподарського призначення площею 84,0554 га з кадастровим номером НОМЕР_1 (реєстраційний номер НОМЕР_2). При цьому між ОСОБА_4 та ГУ Держгеокадастру укладено договір оренди вказаної земельної ділянки від 17 червня 2016 року, який зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 22 червня 2016 року.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскарженого судового рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Ураховуючи, що цей позов направлено на поновлення прав позивача у сфері земельних відносин, а також беручи до уваги факт існування договору оренди на спірну земельну ділянку, укладеного між ГУ Держгеокадастру та третьою особою у справі ОСОБА_4, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, оскільки поглинається спором про право, а тому має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.

Крім того, внесення змін до розпорядження РДА від 13 грудня 2011 року N 432 (зі змінами, внесеними розпорядженням РДА від 02 березня 2012 року N 58) у частині зазначення площі земельної ділянки резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області, й визнання протиправним та скасування розпорядження РДА від 28 листопада 2013 року N 395 "Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності" не призведе до поновлення прав ОСОБА_3, адже договір оренди на спірну земельну ділянку, укладений між ГУ Держгеокадастру та ОСОБА_4 залишиться чинним, а тому поновити своє порушене право щодо користування вказаною земельною ділянкою позивач може виключно шляхом звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2018 року (справа N 11-300апп18 (N 816/619/15-а)).

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків цього суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко

С.В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В.В. Британчук Л.І. Рогач

Д.А. Гудима І.В. Саприкіна

В.І. Данішевська О.С. Ткачук

О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич

В.С. Князєв О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата указала, что учитывая, что этот иск направлен на восстановление прав истца в сфере земельных отношений, а также принимая во внимание факт существования договора аренды на спорный земельный участок, заключенного между ГУ Держгеокадастру и третьим лицом по делу, этот спор не является публично-правовым, поскольку поглощается спором о праве, а потому должен решаться судами по правилам гражданского судопроизводства.