Постановление БП-ВС о гражданской юрисдикции спора по иску прокурора к райадминистрации об отмене распоряжения о бесплатной передаче земельных участков

[ANTIRAID]

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2018 року

м. Київ

Справа N 0870/645/12

Провадження N 11-484ас18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О.С.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.

розглянула в порядку письмового провадження заяву першого заступника Генерального прокурора України про перегляд з підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній на час звернення із заявою до суду, постанови Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року (судді Калашнікова О.В., Васильченко Н.В., Леонтович К. Г) у справі N 0870/645/12 за позовом Запорізького природоохоронного міжрайонного прокурора (далі - Прокурор) до Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області (далі - Запорізька РДА), треті особи: Обслуговуючий садівничий кооператив "Гриф-2006" (далі - ОСК "Гриф-2006"), ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, про скасування розпорядження та

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2012 року Прокурор звернувся до суду з позовом до Запорізької РДА, в якому з урахуванням уточнення до позовних вимог просив скасувати розпорядження відповідача від 03 березня 2007 року N 2/51 "Про безоплатну передачу громадянам - членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельних ділянок для ведення садівництва".

На обґрунтування позову Прокурор зазначив, що розпорядженням Запорізької РДА від 22 січня 2007 року N 32 передано в оренду ОСК "Гриф-2006" терміном на 12 років земельну ділянку загальною площею 4,0559 га. Розпорядженням відповідача від 03 березня 2007 року N 2/51 передано громадянам (згідно додатку) безоплатно у власність земельні ділянки загальною площею 3,4778 га за рахунок земель ОСК "Гриф-2006", розташованих за межами населених пунктів Долинської сільської ради, в розмірах, закріплених в їхньому користуванні з підстав членства в кооперативі. 09 грудня 2011 року Прокурором на розпорядження Запорізької РДА від 03 березня 2007 року N 2/51 у зв'язку з його незаконністю внесений протест за N 111-1082вих-П. Проте листом від 23 грудня 2011 року за N 2317/05-21 відповідач відхилив протест позивача, пославшись на приписи статті 43 Закону України від 09 квітня 1999 року N 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації", відповідно до яких голова місцевої державної адміністрації не може скасовувати свої попередні розпорядження. На підставі викладеного Прокурор просив скасувати оскаржуване розпорядження відповідача.

Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2012 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року, адміністративний позов задовольнив.

Вищий адміністративний суд України постановою від 21 травня 2015 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року скасував, ухвалив у справі нове рішення, яким у задоволенні позову Прокурора до Запорізької РДА про скасування розпорядження відмовив.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та відмовляючи в задоволенні позовних вимог Прокурора, Вищий адміністративний суд України керувався тим, що члени ОСК "Гриф-2006" мали право на отримання земельних ділянок у порядку приватизації; за відсутності доказів винної протиправної поведінки власників земельних ділянок встановлені в справі обставини не можуть вважатися підставою для скасування рішення відповідача про передачу у власність земельних ділянок; голова Запорізької РДА мав би видати розпорядження, яким відхилив би протест прокурора, а не надсилати лист, яким повідомив про неможливість задоволення протесту, однак Прокурор не оскаржив бездіяльність відповідача щодо не розгляду протесту в передбаченому законом порядку, а відтак фактично не пов'язав свій позов із відхиленням протесту, у зв'язку з чим помилковим є висновок судів попередніх інстанцій щодо не порушення позивачем строків звернення до суду з адміністративним позовом.

20 серпня 2015 року перший заступник Генерального прокурора України звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року з підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої статті 237 КАС України в редакції, чинній на час звернення із заявою до суду.

На обґрунтування підстав для перегляду постанови Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року, якою скасовано рішення судів попередніх інстанцій та відмовлено в задоволенні позову Прокурора, перший заступник Генерального прокурора України надав ухвали: Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10 липня 2013 року N 6-2443св13, Вищого адміністративного суду України від 28 травня 2015 року N 2а/1318/18/12 (К800/58060/14) та від 10 червня 2015 року N 808/4681/13-а (К/800/44828/14), які, на думку заявника, підтверджують неоднакове застосування судами касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального та процесуального права. Зокрема, перший заступник Генерального прокуратура України у вказаній заяві зазначив, що суди касаційної інстанції неоднаково застосували одні й ті самі норми матеріального права, а саме статтю 118 Земельного кодексу України та норми процесуального права, а саме статті 17, 157 КАС України. У зв'язку з викладеним заявник просить скасувати постанову Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року, а провадження у справі закрити.

Суддя Верховного Суду України ухвалою від 14 вересня 2015 року відкрив провадження у справі для перегляду постанови Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон N 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону N 2147-VІІІустановлено, що заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

У підпункті 7 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону N 2147-VIII закріплено, що заяви і скарги, зазначені в підпунктах 1, 3-6 цього пункту, передаються відповідно до Касаційного адміністративного суду, ВеликоїПалати Верховного Суду за розпорядженням керівника апарату суду, до якого подані такі заяви і скарги, протягом тридцяти днів з дня набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12 січня 2018 року заяву першого заступника Генерального прокурора України з матеріалами справи було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 квітня 2018 року на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону N 2147-VІІІсправу передав до Великої Палати Верховного Суду, оскільки справа за заявою першого заступника Генерального прокурора України відповідно до частини другої статті 241 КАС України у редакції, чинній на час звернення із заявою до суду, підлягала розгляду на спільному засіданні відповідних судових палат Верховного Суду України.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 травня 2018 року прийняла до розгляду заяву першого заступника Генерального прокурора України про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року та призначила справу до розгляду без повідомлення та виклику учасників справи на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону N 2147-VIII.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в заяві про перегляд судового рішення доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що існує неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, а тому наявні підстави для задоволення цієї заяви.

Згідно з підпунктами 1 та 2 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону N 2147-VIII заява першого заступника Генерального прокурора України, яка подана до набрання чинності цією редакцією Кодексу, підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду за правилами, що діяли до набрання чинності згаданою редакцією Кодексу.

Пунктом 2 частини першої статті 237 КАС України (у вказаній редакції) визначено, що заява про перегляд судових рішень в адміністративних справах може бути подана виключно з підстав неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права - при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів.

Вищий адміністративний суд України ухвалами від 28 травня 2015 року N 2а/1318/18/12 (К800/58060/14) та від 10 червня 2015 року N 808/4681/13-а (К/800/44828/14), які надані першим заступником Генерального прокурора України на підтвердження неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права, у справах за позовами до органу місцевого самоврядування та місцевого органу виконавчої влади відповідно про скасування рішень про передачу у власність громадянам земельних ділянок, скасував рішення судів попередніх інстанцій та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАС України. Касаційний суд у цих ухвалах зазначив, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність, користування чи оренду, тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, тому що виникає спір про цивільне право.

Натомість у справі, яка переглядається, суд касаційної інстанції, розглянувши справу по суті позовних вимог, вважав, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, існує неоднакове застосування судом касаційної інстанції у подібних правовідносинах норм процесуального права, а саме статті 17 КАС України щодо встановленої законом юрисдикції адміністративних судів.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні касаційним судом одних і тих самих норм процесуального права у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Як установлено матеріалами справи, рішення в якій переглядається, Прокурор звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на скасування розпорядження відповідача від 03 березня 2007 року N 2/51 "Про безоплатну передачу громадянам - членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельних ділянок для ведення садівництва".

Матеріалами справи також встановлено, що на підставі вищезазначеного розпорядження та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки, протягом 2007 року виготовлені державні акти на право власності на земельні ділянки та зареєстровані в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю, в тому числі за третіми особами у справі.

Крім того, на підставі договору купівлі-продажу від 30 серпня 2007 року ОСОБА_38 купив у ОСОБА_21 земельну ділянку НОМЕР_1 площею 0,1000 га, що належала останній на підставі державного акта на право власності на землю серії НОМЕР_2, виданого на підставі оскаржуваного розпорядження відповідача.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Отже, прийняте відповідачем розпорядження (рішення) про передачу третім особам у власність земельних ділянок є ненормативним актом суб'єкта владних повноважень, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування цього рішення не породжує наслідків для власників земельних ділянок, оскільки у таких осіб виникло право власності земельної ділянки і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. У такому випадку захист порушеного, на думку Прокурора, права з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися за нормами цивільного судочинства.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушених прав, що виникають із земельних відносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року у справах N 761/33504/14-а та N 802/950/17-а відповідно.

Згідно із частиною першою статті 242 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) за наслідками розгляду справи більшістю голосів від складу суду приймається одна з таких постанов: про повне або часткове задоволення заяви; про відмову у задоволенні заяви.

На підставі підпункту "б" пункту 1 частини другої статті 243 КАС України (у вказаній редакції) за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2, 4 частини першої статті 237 цього Кодексу, у разі порушення судом (судами) норми процесуального права, що полягає у порушенні встановленої законом юрисдикції адміністративних судів, суд має право скасувати судове рішення повністю або частково і закрити провадження у справі повністю або в певній частині.

З огляду на викладене, а також у зв'язку з встановленням у цій справі порушення судами першої, апеляційної та касаційної інстанцій визначеної законом юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування постановлених у справі судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 241-243 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), підпунктами 1, 2 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (в редакції Закону N 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Заяву першого заступника Генерального прокурора України про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року задовольнити.

2. Постанову Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2015 року, ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року та постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2012 року скасувати.

3. Провадження у справі N 0870/645/12 за позовом Запорізького природоохоронного міжрайонного прокурора до Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, треті особи: Обслуговуючий садівничий кооператив "Гриф-2006", ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, про скасування розпорядження - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н.О. Антонюк О.Б. Прокопенко

С.В. Бакуліна Л.І. Рогач

В.І. Данішевська І.В. Саприкіна

О.Р. Кібенко О.М. Ситнік

В.С. Князєв О.С. Ткачук

Л.М. Лобойко В.Ю. Уркевич

Н.П. Лященко О.Г. Яновська

[ANTIRAID]

Большая палата почти через четыре года указала, что принятое ответчиком распоряжение (решение) о передаче третьим лицам в собственность земельных участков является ненормативным актом субъекта властных полномочий, исчерпал свое действие вследствие его выполнения. Отмена этого решения не порождает последствий для владельцев земельных участков, поскольку у таких лиц возникло право собственности земельного участка и это право основывается на правоустанавливающих документах. В таком случае защита нарушенного, по мнению прокурора, права с учетом субъектного состава сторон должно решаться по нормам гражданского судопроизводства.

Поскольку спорные правоотношения связанные с защитой нарушенных прав, возникающих из земельных отношений, суд пришел к выводу, что этот спор является публично-правовым и должен решаться судами по правилам ГПК Украины.